591/2015. Úrskurður frá 28. ágúst 2015
Úrskurður
Hinn 28. ágúst 2015 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 591/2015 í máli ÚNU 14020007.
Kæra og málsatvik
Með bréfi dags. 16. febrúar 2014 kærði A þá ákvörðun ríkisskattstjóra að synja honum um aðgang að upplýsingum um endurgreiðslu virðisaukaskatts til Innheimtustofnunar sveitarfélaga á árunum 2007 til 2012. Í kæru kemur fram að ríkisskattstjóri hafi synjað honum um aðgang með vísan til 9. gr. upplýsingalaga og 1. mgr. 44. gr. laga um virðisaukaskatt nr. 50/1988.
Í kæru segir að af ársreikningi Innheimtustofnunar megi sjá að stofnunin fái endurgreiddan virðisaukaskatt af sérfræðiþjónustu skv. 3. mgr. 42. gr. laga um virðisaukaskatt nr. 50/1988. Kærandi kveður endurgreiðsluna byggja á því að verktakar í innheimtustarfsemi innheimti virðisaukaskatt af meðlagsgreiðendum. Þessir innheimtuaðilar útbúi svo reikninga til Innheimtustofnunar fyrir vinnu sína með virðisaukaskatti, en stofnunin fái hann endurgreiddan frá ríkissjóði. Kærandi segir meðlagsgreiðendur eiga rétt til að fá upplýsingar um fjárhæðir endurgreiðslnanna. Ekki sé hægt að fallast á þær röksemdir sem synjun ríkisskattsjóra byggði á, þar sem Innheimtustofnun sé ekki á skrá hjá embættinu sem lögaðili eða rekstraraðili. Stofnunin sé opinber þjónustuaðili og upplýsingar um endurgreiðslufjárhæðir virðisaukaskatts séu ekki persónugreinanlegar hjá embætti ríkisskattstjóra.
Málsmeðferð
Kæran var send ríkisskattstjóra með bréfi dags. 18. mars 2014 og embættinu veittur kostur á að koma á framfæri umsögn. Hún barst þann 31. mars 2014. Þar er í upphafi áréttað að umbeðnar upplýsingar varði fjárhagsmálefni Innheimtustofnunar sveitarfélaga og að rík þagnarskylda hvíli á starfsmönnum skattayfirvalda. Þagnarskylduákvæði 1. mgr. 44. gr. laga um virðisaukaskatt hafi að geyma sérstaka þagnarskyldureglu sem gangi framar rétti almennings til að fá upplýsingar á grundvelli upplýsingalaga. Því falli umbeðin gögn utan gildissviðs upplýsingalaga.
Umsögn ríkisskattstjóra fylgdi ekki afrit af umbeðnum gögnum, svo sem úrskurðarnefndin hafði óskað eftir með vísan til 2. mgr. 22. gr. upplýsingalaga. Með bréfi dags. 26. janúar 2015 var kæranda kynnt umsögn ríkisskattstjóra og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Ekki bárust athugasemdir frá kæranda. Úrskurðarnefndin og ríkisskattstjóri áttu í bréfaskiptum um skilyrði 2. mgr. 22. gr. upplýsingalaga sem lauk með því að ríkisskattstjóri kom til fundar við nefndina þann 15. maí 2015. Í kjölfarið sendi stjórnvaldið bréf dags. 20. maí 2015 sem innihélt upplýsingar um endurgreiddan virðisaukaskatt til Innheimtustofnunar sveitarfélaga.
Niðurstaða
Mál þetta varðar beiðni kæranda um gögn um endurgreiddan virðisaukaskatt til Innheimtustofnunar sveitarfélaga.
Í 2. málslið 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga segir að almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Með gagnályktun frá ákvæðinu verður að telja að sérstök þagnarskylduákvæði geti, ein og sér, komið í veg fyrir að aðgangur verði veittur að gögnum í vörslum stjórnvalda hvað sem líður ákvæðum upplýsingalaga. Þegar um er að ræða sérákvæði laga um þagnarskyldu, þ.e. þegar upplýsingar þær sem þagnarskyldan tekur til eru sérgreindar, fer það eftir efni og orðalagi þagnarskylduákvæðis hvernig slík ákvæði verða skýrð og samþýdd ákvæðum upplýsingalaga eins og segir í almennum athugasemdum frumvarps þess sem síðar varð að upplýsingalögum nr. 140/2012.
Af hálfu ríkisskattstjóra hefur verið vísað til 1. mgr. 44. gr. laga um virðisaukaskatt nr. 50/1988. Hún hljóðar svo:
„Skatt- og tollyfirvöldum, starfsmönnum þeirra og erindrekum er bannað, að viðlagðri ábyrgð eftir ákvæðum almennra hegningarlaga um opinbera starfsmenn, að skýra óviðkomandi mönnum frá því er þeir komast að í starfi sínu um viðskipti einstakra manna og fyrirtækja. Þagnarskyldan helst þó að starfsmenn þessir láti af starfi sínu.“
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur að líta beri á tilvitnað ákvæði sem sérstakt ákvæði um þagnarskyldu í framangreindum skilningi, að því er varðar upplýsingar sem skattyfirvöld hafa undir höndum um tekjur og efnahag einstakra manna og fyrirtækja. Á hinn bóginn er til þess að líta að í máli þessu er deilt um aðgang að upplýsingum um endurgreiðslur til Innheimtustofnunar sveitarfélaga, sem komið var á fót með lögum nr. 54/1971. Í 42. gr. laga nr. 50/1988 er kveðið á um rétt ákveðinna aðila til endurgreiðslu virðisaukaskatts og gera verður ráð fyrir því að réttur Innheimtustofnunar sveitarfélaga til endurgreiðslu í því tilviki sem hér um ræðir fari eftir 5. tl. 1. mgr. 42. gr. þeirra laga. Kemur þá til álita hvort upplýsingar um endurgreiðslu virðisaukaskatts falli undir hina sérstöku þagnarskyldu samkvæmt 1. mgr. 44. gr. laga nr. 50/1988 og þá sérstaklega í því sambandi hvort Innheimtustofnun sveitarfélaga geti talist „fyrirtæki“ í skilningi 1. mgr. 44. gr. laganna þar sem þagnarskyldan er bundin við fyrirtæki og einstaklinga samkvæmt lagaákvæðinu.
Í 1. gr. laga nr. 54/1971 segir að Innheimtustofnun sveitarfélaga skuli vera sameign allra sveitarfélaga landsins. Hlutverk stofnunarinnar er samkvæmt 3. gr. að innheimta hjá meðlagsskyldum foreldrum meðlög sem Tryggingastofnun hefur greitt forráðamönnum barna þeirra. Lög nr. 54/1971 gera þannig ekki ráð fyrir að stofnunin stundi rekstur í samkeppni við atvinnufyrirtæki, en það er skilyrði þess að stofnun sveitarfélaga teljist skyld til að innheimta virðisaukaskatt og standa skil á honum í ríkissjóð, sbr. 4. tl. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 50/1988.
Við mat á því hvort 1. mgr. 44. gr. laga nr. 50/1988 verði talin mæla fyrir um sérstaka þagnarskyldu, er takmarkar rétt kæranda til aðgangs að umbeðnum gögnum skv. gagnályktun frá 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga, ber að mati úrskurðarnefndarinnar að líta til markmiðsákvæðis 1. gr. upplýsingalaga. Samkvæmt því er með lögunum stefnt að því að tryggja gegnsæi í stjórnsýslu og við meðferð opinberra hagsmuna, m.a. í þeim tilgangi að styrkja upplýsingarétt, tjáningarfrelsi, möguleika almennings til þátttöku í lýðræðissamfélagi, aðhald fjölmiðla og almennings að stjórnvöldum og traust almennings á stjórnsýslunni. Upplýsingalög byggja á þeirri meginreglu að upplýsingar um ráðstöfun opinberra hagsmuna séu aðgengilegar almenningi, sbr. einnig athugasemdir við 9. gr. frumvarps þess er varð að lögunum. Af þessu leiðir að gera verður strangar kröfur til skýrleika lagaákvæða sem takmarka aðgengi almennings að upplýsingum um ráðstöfun opinberra hagsmuna.
Ákvæði um þagnarskyldu skattyfirvalda og starfsmanna þeirra hafa verið í íslenskum lögum um langt skeið. Árið 1913 var lagt fyrir Alþingi frumvarp til sérstakra laga um skattanefndir, sem hafði að geyma ákvæði um þagnarskyldu nefndarmanna. Frumvarpið var dregið til baka eftir að frumvarp um fasteignaskatt var fellt á þinginu. Á 28. löggjafarþingi 1917 voru svo samþykkt lög um breyting á og viðauka við eldri lög nr. 23/1877 um tekjuskatt. Í 7. gr. laganna var að finna þagnarskylduákvæði sem var svohljóðandi: „Skýrslum þeim um efnahag gjaldþegna, er skattanefndarmenn fá vitneskju um í starfa sínum, skulu þeir halda leyndum fyrir öllum úti í frá.“ Brot gegn ákvæðinu varðaði sektum nema þyngri refsing lægi við samkvæmt öðrum lögum og skyldi þeim brotlega vikið tafarlaust frá störfum.
Ákvæði um þagnarskyldu skattanefndarmanna var fært í horf, er svipar til núgildandi ákvæðis, með 47. gr. laga um tekjuskatt og eignaskatt frá 20. maí 1921. Þar segir í 1. mgr.: „Skattanefndarmönnum og yfirskattanefndarmönnum er bannað, að viðlagðri ábyrgð eftir ákvæðum almennra hegningarlaga um embættis- og sýslunarmenn, að skýra óviðkomandi mönnum frá því, er þeir komast að, sökum starfa síns, um efnahag skattþegna.“ Af orðalagi ákvæðisins er ljóst að það náði eingöngu til upplýsinga um þá sem skattskyldir voru samkvæmt lögunum, en samkvæmt 4. gr. laganna skyldu undanþegin öllum tekjuskatti sveitarfélög og bæjarfélög, og enn fremur sjóðir, félög og stofnanir er ekki ráku atvinnu. Þessu til viðbótar kom fram í sérstökum athugasemdum við 44.-50. gr. frumvarpsins að skattanefndarmönnum og öðrum, sem um framtalsskýrslur fjölluðu, væri bannað að skýra óviðkomandi mönnum frá nokkru því, sem þeir yrðu vísari við starf sitt um efnahag manna. Af þessu þykir ljóst að ákvæðinu í upphaflegri mynd var ekki ætlað að leiða af sér þagnarskyldu um efnahag sveitarfélaga og félaga í þeirra eigu er ekki höfðu atvinnurekstur með höndum, svo sem gildir um Innheimtustofnun sveitarfélaga í máli þessu.
Í lögum um tekjuskatt og eignarskatt nr. 40/1978 var ákvæðið samhljóða utan að orðið „skattþegnar“ breyttist í „skattaðilar“. Sama gilti um lög um sama efni nr. 75/1981. Að mati nefndarinnar getur þessi orðalagsbreyting ekki haft í för með sér að gildissvið ákvæðisins hafi verið víkkað út. Í sérstökum athugasemdum við 42. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 50/1988 (nú 44. gr.) segir loks það eitt að hún sé í samræmi við gildandi ákvæði laga um tekjuskatt og eignarskatt (þ.e. nr. 75/1981) og þarfnist ekki skýringa.
Að mati nefndarinnar er því ekkert í forsögu ákvæðisins eða lögskýringargögnum sem gefur til kynna að orðalagið „viðskipti einstakra manna og fyrirtækja“ í 1. mgr. 44. gr. laga nr. 50/1988 beri að skilja svo rúmt að það nái yfir Innheimtustofnun sveitarfélaga, sem hvorki er fyrirtæki í venjubundnum skilningi né skattskyldur aðili samkvæmt lögum nr. 50/1988. Því verður þagnarskylda ákvæðisins ekki talin ná yfir upplýsingar um endurgreiðslu virðisaukaskatts til stofnunarinnar. Ekki er því unnt að fallast á með ríkisskattstjóra að umbeðin gögn séu undanþegin gildissviði upplýsingalaga þar sem á þeim hvíli sérstök þagnarskylda samkvæmt ákvæðinu.
Það athugast sérstaklega að í bréfi ríkisskattstjóra til úrskurðarnefndarinnar, dags. 20. maí 2015, var að finna yfirlit um endurgreiddan virðisaukaskatt til Innheimtustofnunar sveitarfélaga sem bar með sér að vera unnið upp úr öðrum fyrirliggjandi gögnum í fórum embættis ríkisskattstjóra. Af þessu tilefni er áréttað að samkvæmt 1. tl. 2. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 nær réttur almennings til aðgangs að gögnum til allra gagna sem mál varða. Hafi ríkisskattstjóri unnið framangreint yfirlit upp úr öðrum gögnum sem eru fyrirliggjandi hjá stjórnvaldinu er ekki unnt að útiloka að kærandi eigi rétt á aðgangi að þeim ef aðrar takmarkanir eiga ekki við um þau, og eftir atvikum að hluta sbr. 3. mgr. 5. gr. laganna. Hins vegar ber þess hér að gæta að beiðni kæranda samkvæmt hljóðan sinni nær einvörðungu til þess að fá aðgang að upplýsingum um endurgreiddan virðisaukaskatt á árunum 2007 til 2012, en ekki til einstakra skjala sem kunna að geyma hluta þeirra upplýsinga sem um er beðið. Eins og málið liggur fyrir nefndinni verður að byggja á því að umbeðnar upplýsingar sé að finna í framangreindu yfirliti ríkisskattstjóra enda þótt þær séu efalaust byggðar á umsóknum Innheimtustofnunar sveitarfélaga um endurgreiðslu virðisaukaskatts og afgreiðslu þeirra. Nær því niðurstaða nefndarinnar einvörðungu til þessa skjals. Enda þótt yfirlit þetta kunni að hafa verið samið eftir að beiðni kæranda barst ríkisskattstjóra þykir það ekki skerða rétt kæranda til aðgangs að þeim upplýsingum sem yfirlitið hefur að geyma eins og mál þetta er í pottinn búið.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur undanþágur frá upplýsingarétti almennings, sbr. 6.-10. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, ekki eiga við um um þær upplýsingar sem yfirlitið hefur að geyma. Í þessu samhengi áréttast sérstaklega að nefndin telur ekki efni til að skýra 9. gr. laganna með þeim hætti að Innheimtustofnun sveitarfélaga teljist til „fyrirtækja eða annarra lögaðila“ í skilningi ákvæðisins, með vísan til rökstuðnings um skýringu 1. mgr. 44. gr. laga nr. 50/1988 að framan. Engar upplýsingar sem fram koma í yfirlitinu er unnt að rekja til annarra aðila en Innheimtustofnunar sveitarfélaga. Ber því að fallast á rétt kæranda til aðgangs að því á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga.
Úrskurðarorð:
Ríkisskattstjóra ber að veita kæranda aðgang að yfirliti ríkisskattstjóra frá 20. maí 2015 um endurgreiðslu virðisaukaskatts til Innheimtustofnunar sveitarfélaga árin 2007 til 2012.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson