601/2015. Úrskurður frá 30. nóvember 2015

Úrskurður

Hinn 30. nóvember 2015 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 601/2015 í máli ÚNU 14120006.

Kæra og málsatvik

Með erindi dags. 8. desember 2014 kærði A hdl., f.h. B hrl., ákvörðun lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu, dags. 28. nóvember 2014, þar sem beiðni um aðgang að gögnum um framkvæmd símahlustana lögreglu var synjað.

Í upphaflegri gagnabeiðni kæranda, dags. 30. maí 2014, var óskað eftir gögnum um framkvæmd símahlustana, þar með talið hvers konar skýrslum um framkvæmd, verklagsreglum eða leiðbeiningum um a) tengingu við símkerfið, b) verklag við hlustun símtala, auðkenningu þeirra, endurritun og skráningu og c) verklag við vistun og eyðingu hljóðskráa o.s.frv. Sérstaklega var tekið fram að ekki væri óskað upplýsinga um meðferð eða afgreiðslu einstakra mála eða persónugreinanlegra upplýsinga. Hins vegar var þess óskað að slíkar upplýsingar yrðu veittar með afhendingu hluta gagna ef slíkt ætti við. Með bréfi dags. 6. ágúst 2014 synjaði lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu beiðninni. Í nóvember 2014 fór kærandi þess á leit að ákvörðunin yrði endurskoðuð en með bréfi dags. 28. nóvember 2014 var beiðninni synjað að nýju.

Í rökstuðningi lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu frá 6. ágúst 2014 segir að undir beiðni kæranda falli verklagsreglur um símahlustanir nr. V014-2010 og ódagsettar leiðbeiningar vegna sérstakra rannsóknarúrræða í LÖKE sem tölvurannsókna- og rafeindadeild LRH hafi tekið saman og sent út vegna breytinga á LÖKE 1. mars 2013. Þá gæti einnig fallið undir beiðnina þrjár skýrslur innri endurskoðunar lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu, skýrsla frá febrúar 2008 um framkvæmd símhlustana, notkun eftirfararbúnaðar o.fl., skýrsla frá febrúar 2012 um framkvæmd símahlustana o.fl. samkvæmt XI. kafla sakamálalaga og skýrsla um framkvæmd símahlustana o.fl. samkvæmt XI. kafla sakamálalaga frá mars 2014.

Þá segir í ákvörðun lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu að öll framangreind gögn fjalli með einum eða öðrum hætti um framkvæmd og fyrirkomulag rannsóknarúrræða samkvæmt lögum um meðferð sakamála. Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 gildi lögin ekki um rannsókn sakamála eða saksókn og því falli framangreind gögn ekki undir gildissvið upplýsingalaga. Hins vegar hafi úrskurðarnefnd um upplýsingamál túlkað ákvæðið rúmt og því hafi einnig verið skoðað hvort takmarka eigi aðgang að umbeðnum gögnum samkvæmt öðrum ákvæðum upplýsingalaga. Fram komi í greinargerð með frumvarpi er varð að lögum nr. 50/1996 að undir ákvæði, sem svarar til 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, gætu fallið upplýsingar um skipulag löggæslu.

Að sögn lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu geyma umbeðnar verklagsreglur ítarlegar upplýsingar um skipulag lögreglu við rannsóknir sakamála og beitingu tiltekinna rannsóknarúrræða, hlutverk einstakra starfsmanna, samskipti við fjarskiptafyrirtæki, vörslu og eyðingu gagna, tilkynningar o.fl. Leiðbeiningarnar séu sama marki brenndar auk þess sem þar sé að finna skýringarmyndir úr lögreglukerfinu LÖKE. Þá fjalli skýrslur innri endurskoðunar frá 2008, 2012 og 2014 með ítarlegum hætti um framkvæmd símhlustana o.fl. hjá embættinu. Að mati lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu geyma öll framangreind gögn ítarlegar og nákvæmar upplýsingar um skipulag löggæslu í tengslum við rannsóknir sakamála sem ekki sé rétt eða eðlilegt að séu á allra vitorði. Beiðninni var því synjað með vísan til 1. tl. 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.

Í kæru segir að kærandi krefjist þess að úrskurðað verði að lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu sé skylt að afhenda eftirfarandi gögn:

1. Verklagsreglur um símahlustanir nr. V014-2010 og ódagsettar leiðbeiningar vegna sérstakra rannsóknarrúrræða í LÖKE sem tölvurannsókna- og rafeindadeild LRH tók saman og sendi út vegna breytinga á LÖKE 1. mars 2013.
2. Þrjár skýrslur innri endurskoðunar lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu.
3. Skýrsla frá því í febrúar 2008 um framkvæmd símahlustana, notkun eftirfararbúnaðar o.fl.
4. Skýrsla um framkvæmd símahlustana o.fl. skv. XI. kafla sakamálalaga dagsett í febrúar 2012.
5. Skýrsla um framkvæmd símahlustana o.fl. skv. XI. kafla sakamálalaga dagsett í mars 2014.

Að mati kæranda fæst afstaða lögreglustjórans til aðgangs að umbeðnum gögnum ekki staðist. Upplýsingarnar varði almenna verkferla en ekki rannsókn einstakra sakamála. Þá virðist ómögulegt að líta svo á að 1. tl. 10. gr. upplýsingalaga eigi við um gögnin. Þeirra sé óskað þar sem þær séu taldar mikilsverðar í umfangsmikilli opinberri umræðu sem nú stendur yfir um réttaröryggi borgaranna gagnvart símahlustunum. Símahlustun fari fram á grundvelli úrskurðar sem kveðinn sé upp að þolandanum fjarstöddum og allt fyrirkomulag miðist við að hann verði einskis var. Verklag við símahlustun geti því ekki með rýmstu skýringu ákvæðisins ógnað öryggi ríkisins eða raskað framkvæmd símahlustana.

Málsmeðferð

Með bréfi dags. 12. desember 2014 var kæran kynnt lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu og embættinu veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um hana. Þess var jafnframt óskað að úrskurðarnefndinni yrði látið í té afrit af umbeðnum gögnum í trúnaði. Umsögn og afrit umbeðinna gagna bárust úrskurðarnefndinni þann 6. janúar 2014. Þar kemur fram að í greinargerð með frumvarpi til fyrri upplýsingalaga nr. 50/1996 segi að undir hliðstætt ákvæði 1. mgr. 10. gr. laga nr. 140/2012 geti fallið upplýsingar um skipulag löggæslu. Umbeðin gögn hafi að geyma ítarlegar upplýsingar um skipulag lögreglu við rannsóknir sakamála og beitingu tiltekinna rannsóknarúrræða, hlutverk einstakra starfsmanna, samskipti við fjarskiptafyrirtæki, vörslu og eyðingu gagna, tilkynningar og fleira. Þar sé að finna ítarlegar og nákvæmar upplýsingar um skipulag löggæslu sem ekki sé rétt eða æskilegt að séu á allra vitorði. Loks segir í umsögninni að þær skýrslur sem taldar voru upp í töluliðum 3-5 í kæru séu þær sömu og vísað sé til undir öðrum tölulið. Einungis sé um að ræða nánari tilgreiningu á skýrslunum.

Umsögn lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu var kynnt kæranda með bréfi dags. 8. janúar 2015 og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Í svari kæranda, dags. 30. janúar 2015, segir meðal annars að upplýsingar um framkvæmd og verklag við símahlustun geti ekki varðað almannaöryggi þar sem einungis sé óskað upplýsinga um hvernig að aðgerðinni sé staðið. Slíkar upplýsingar breyti engu um rannsókn lögreglu í einstökum málum. Kærandi vísar til þess að Mannréttindadómstóll Evrópu hafi tekið framkvæmd símahlustana til skoðunar í máli nr. 25198/02 (Iordachi o.fl. gegn Moldavíu). Samkvæmt dómstólnum skuli setja lágmarks réttaröryggisreglur í löggjöf til þess að sporna við því að vald samkvæmt heimildum til símahlustunar sé misnotað. Þar skuli koma fram reglur og ferlar við að skoða, nota og geyma gögnin sem aflað er, reglur um meðferð gagna, afhendingu þeirra og eyðingu. Á Íslandi séu hins vegar ekki í gildi neinar reglur um þessi atriði. Þvert á móti virðist ríkið og lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu telja upplýsingarnar vera ríkisleyndarmál þar sem almannahagsmunir krefjist þess að slíkar upplýsingar séu ekki á vitorði almennings. Loks ítrekar kærandi að símahlustun fari fram á grundvelli úrskurðar sem kveðinn sé upp að þolandanum fjarstöddum. Allt fyrirkomulagið miðist við að hann verði einskis var. Verklag við símahlustun geti ekki ógnað öryggi ríkisins, raskað framkvæmd símahlustana eða ógnað mikilvægum almannahagsmunum á nokkurn hátt.

Niðurstaða

1.

Mál þetta varðar synjun lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu á beiðni kæranda um að fá aðgang að gögnum um símahlustanir. Af gögnum málsins verður ráðið að deilt sé um aðgang kæranda að eftirfarandi gögnum:

1. Verklagsreglur um símahlustanir nr. V014-2010 og ódagsettum leiðbeiningum vegna sérstakra rannsóknarrúrræða í LÖKE sem tölvurannsókna- og rafeindadeild LRH tók saman og sendi út vegna breytinga á LÖKE 1. mars 2013.

2. Skýrslu frá því í febrúar 2008 um framkvæmd símahlustana, notkun eftirfararbúnaðar o.fl.

3. Skýrslu um framkvæmd símahlustana o.fl. skv. XI. kafla sakamálalaga dagsetta í febrúar 2012.

4. Skýrslu um framkvæmd símahlustana o.fl. skv. XI. kafla sakamálalaga dagsetta í mars 2014.

Lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu tók ákvörðun um aðgang kæranda að umbeðnum gögnum með bréfi dags. 6. ágúst 2014. Kæra málsins barst úrskurðarnefnd um upplýsingamál þann 10. desember 2014 og kemur því til álita hvort hún hafi borist innan kærufrests 1. mgr. 22. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Kærandi fór þess á leit að embætti lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu staðfesti ákvörðun sína með bréfi dags. 10. nóvember 2014. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál verður beiðni kæranda um staðfestingu fyrri ákvörðunar jafnað til nýrrar beiðni um aðgang eins og hér stendur á. Af svari embættisins dags. 28. nóvember 2014 verður jafnframt ráðið að hún hafi verið afgreidd á sömu forsendum. Nýr 30 daga kærufrestur hófst því þegar ákvörðun embættisins barst kæranda og er kæran því komin fram innan kærufrests 1. mgr. 22. gr. upplýsingalaga.

2.

Lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu hefur meðal annars borið því við að umbeðin gögn falli utan gildissviðs upplýsingalaga þar sem þau varði rannsókn sakamáls eða saksókn í skilningi 1. mgr. 4. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur túlkað reglu ákvæðisins með þeim hætti að það eigi einungis við í tilvikum þegar um er að ræða gögn sem tilheyra tilteknu máli sem er til rannsóknar eða saksóknar á grundvelli laga um meðferð sakamála, sbr. til hliðsjónar úrskurð nr. A-469/2012 um ákvæði 2. mgr. 2. gr. eldri upplýsingalaga nr. 50/1996. Í ákvæðinu felst því ekki að upplýsingalög taki ekki almennt til upplýsinga um starfsemi lögreglu og ákæruvalds.

Umbeðin gögn hafa að geyma upplýsingar um verklag lögreglu en ekki tiltekin mál sem eru eða hafa verið til meðferðar sem sakamál. Því verður ekki fallist á þá afstöðu lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu að þau falli utan gildissviðs upplýsingalaga nr. 140/2012.

3.

Synjun lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu var studd við 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, en af rökstuðningnum verður ráðið að átt sé við 1. tölul. ákvæðisins. Þar segir að heimilt sé að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast, enda hafi þau að geyma upplýsingar um öryggi ríkisins eða varnarmál.

Enda þótt ákvæðið feli í sér undantekningu frá þeirri meginreglu sem fram kemur í 5. gr. laganna, um rétt almennings til aðgangs að gögnum, er tekið fram í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum að skýra beri ákvæðið tiltölulega rúmt. Er vísað til þess að ákvæðinu sé ætlað að vernda mjög þýðingarmikla hagsmuni og berist upplýsingar þeim tengdar út geti það haft afdrifaríkar afleiðingar. Þá kemur fram í athugasemdunum að með öryggi ríkisins í skilningi 1. töluliðar 10. gr. upplýsingalaga sé meðal annars vísað til þess hlutverks ríkisvaldsins að tryggja öryggi ríkisins inn á við og að skipulag löggæslu kunni að falla þar undir. Lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu hefur látið úrskurðarnefndinni í té afrit af umbeðnum gögnum, þ.e. verklagsreglum um símahlustanir, leiðbeiningarreglum um símahlustanir og þremur skýrslum innri endurskoðunar embættisins um framkvæmd símahlustana ásamt fylgiskjölum.

Verklagsreglur nr. V014-2010, dags. 7. desember 2010, eru fjórar tölusettar blaðsíður að lengd. Reglurnar fjalla um framkvæmd þvingunarráðstafana sem lýst er í 81. gr. laga um meðferð sakamála nr. 88/2008, þ.e. hlustun eða upptöku á símtölum eða öðrum fjarskiptum við síma, tölvu eða annars konar fjarskiptatæki. Þar er lýst verklagi við hlustun, þar á meðal form beiðna um hlustun, samskipti við fjarskiptafyrirtæki, aðgang að gögnum sem verða til við hlustun, vörslu og eyðingu gagna, eftirlit og endurskoðun.

Leiðbeiningar vegna sérstakra rannsóknarúrræða í LÖKE eru fimm blaðsíður að lengd. Gögn málsins bera með sér að tölvurannsókna- og rafeindadeild lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu hafi tekið leiðbeiningarnar saman og dreift vegna breytinga á LÖKE, upplýsingakerfi lögreglu, þann 1. mars 2013. Stærstur hluti leiðbeininganna eru skjámyndir úr LÖKE ásamt tilmælum um hvernig skuli skrá símahlustanir í kerfið.

Skýrslur innri endurskoðunar lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu um framkvæmd símahlustana, notkun eftirfararbúnaðar o.fl. frá febrúar 2008, febrúar 2012 og mars 2014 eru í sömu röð 16, 21 og 17 tölusettar blaðsíður að lengd. Umfjöllunarefnið er athuganir innri endurskoðunar á framkvæmd símahlustana og utanumhald skjala og skráninga með það að markmiði að tryggja að farið sé að reglum og fyrirmælum sem gilda um hlustanir. Farið er afar ítarlega yfir framkvæmd símahlustana hjá embættinu og loks gerðar tillögur að úrbótum í sérstökum niðurstöðukafla í lokin. Skýrslunum fylgja önnur gögn, til að mynda flæðirit og yfirlit um fjölda úrskurða um hlustanir á tilteknum tímabilum.

Umbeðin gögn eiga það sameiginlegt að geyma lýsingar á verklagi lögreglu þegar upp koma alvarleg mál á sviði löggæslu þar sem beita þarf íþyngjandi rannsóknarúrræðum. Reglurnar hafa því að geyma upplýsingar um skipulag löggæslu og varða öryggi ríkisins. Verði almenningi veittur aðgangur að verklagsreglum lögreglu og skýrslum innri endurskoðunar lögreglunnar á höfuðborgarsvæðinu um framkvæmd þeirra kann það að nýtast þeim sem hyggjast fremja eða hafa framið alvarleg afbrot og draga úr fælingarmætti lögreglunnar. Þá er ekki unnt að útiloka að ýmsar tæknilegar upplýsingar um kerfi sem lögreglan notar við framkvæmd úrræðanna geti nýst til að brjótast inn í þau eða torvelda störf lögreglu með öðrum hætti. Opinberun gagnanna kann því að vera til þess fallin að raska almannahagsmunum að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Við slíkar aðstæður ber að takmarka rétt almennings til aðgangs á grundvelli 1. töluliðs 10. gr. upplýsingalaga, einkum með hliðsjón af skýrum vísbendingum í lögskýringargögnum um að túlka beri ákvæðið rúmt, sbr. til að mynda úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-432/2012 og A-529/2014. Þá var aðgangur veittur að skýrslu lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu í úrskurði úrskurðarnefndarinnar nr. A-541/2014, meðal annars með þeim rökstuðningi að hún fjallaði um liðna atburði og ekki upplýsingar um skipulag ráðstafana sem geti orðið þýðingarlausar, eða ekki skilað tilætluðum árangri, verði þær á almannavitorði. Samkvæmt því sem að framan er rakið verður staðfest ákvörðun lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu um að synja kæranda um aðgang að framangreindum gögnum með vísan til ákvæðisins.

Ekki þykir fært að túlka ákvæði 1. tölul. 10. gr. upplýsingalaga þrengra en hér er lagt til grundvallar með vísan til sjónarmiða sem fram koma í dómum Mannréttindadómstóls Evrópu, sem kærandi hefur vísað til og varða túlkun á 8. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu. Kröfur sem sáttmálinn gerir til löggjafar um símahlustun geta ekki haft áhrif á aðgang almennings að verklagsreglum og framkvæmdaskýrslum lögreglu, sem ekki hafa hlotið þá þinglegu meðferð sem 44. gr. stjórnarskrárinnar gerir til löggjafar.

4.

Líkt og áður greinir eru ýmis fylgiskjöl með skýrslum innri endurskoðunar lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu um framkvæmd símahlustana. Framangreindur rökstuðningur á ekki við um efni þeirra allra og verður því að kanna sérstaklega rétt kæranda til aðgangs að þeim sem eru annars eðlis en verklagsreglur, leiðbeiningar og skýrslur lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu um símahlustanir.

Með fyrstu skýrslunni frá febrúar 2008 fylgdi yfirlit um fjölda dómsúrskurða árin 2006 og 2007 um hlustanir og fjölda mála. Skjalið er tafla á einni blaðsíðu þar sem mál hafa verið flokkuð eftir ári, embætti og hvort um sé að ræða hlustunar- eða framhaldsúrskurð. Á fylgiskjali með skýrslunum frá febrúar 2012 og mars 2014 er að finna yfirlit um mál sem tengjast úrskurðum um símahlustun hjá embætti lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu árin 2011-2013. Loks fylgir skýrslunni frá mars 2014 ódagsett svar upplýsinga- og áætlanadeildar embættisins við fyrirspurn frá innri endurskoðun þar sem óskað var eftir upplýsingum um fjölda verkefna er tengdust sértækum rannsóknarúrræðum.

Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál er ekki að finna í yfirlitunum eða svarinu upplýsingar sem eru þess eðlis að ráðstafanir geti orðið þýðingarlausar eða ekki skilað tilætluðum árangri, verði þær á almannavitorði. Ekki verður séð að takmörkun aðgangs að þessum gögnum sé nauðsynleg til að vernda mikilvæga almannahagsmuni, innra eða ytra öryggi ríkisins, hún sé nauðsynleg til að vernda mjög þýðingarmikla hagsmuni eða hindra að upplýsingar þeim tengdar berist út þar sem það geti haft afdrifaríkar afleiðingar. Af þessum sökum eru ekki skilyrði til að takmarka aðgang þeim á grundvelli 1. tölul. 10. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 og ber að veita kæranda aðgang að þeim á grundvelli 5. gr. laganna.

Úrskurðarorð:

Lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu er skylt að veita kæranda aðgang að fylgiskjali II við skýrslu innri endurskoðunar um framkvæmd símahlustana, notkun eftirfararbúnaðar o.fl. frá febrúar 2008, fylgiskjali I við skýrslu með sama heiti frá febrúar 2012 og fylgiskjölum I, II og IV við skýrslu með sama heiti frá mars 2014.

Að öðru leyti er staðfest synjun lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu, dags. 28. nóvember 2014, á beiðni kæranda um aðgang að gögnum um framkvæmd símahlustana.

Hafsteinn Þór Hauksson

formaður

Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson