604/2015. Úrskurður frá 30. nóvember 2015
Úrskurður
Hinn 30. nóvember 2015 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 604/2015 í máli ÚNU 15110006.
Krafa um endurupptöku máls, málsatvik og málsmeðferð
Þann 28. ágúst 2015 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp úrskurð nr. 589/2015 þar sem staðfest var synjun Borgarskjalasafns á beiðni A um aðgang að gögnum í vörslu Borgarskjalasafns. Í úrskurði úrskurðarnefndarinnar nr. A-283/2008 var einnig staðfest synjun Borgarskjalasafns á sambærilegri beiðni. Með tölvupósti þann 1. september 2015 tilkynnti kærandi úrskurðarnefndinni að hann hefði athugasemdir við úrskurð nr. 589/2015 og óskaði leiðbeininga um hvert mætti beina þeim. Ritari úrskurðarnefndarinnar leiðbeindi kæranda um heimildir til að bera úrskurði hennar undir dómstóla og beiðast endurupptöku eða afturköllunar eftir VI. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Með bréfi dags. 11. nóvember 2015 óskaði kærandi þess í fyrsta lagi að úrskurðarnefndin aðstoði við að fá Borgarskjalasafn til að gera allsherjarleit að gögnum og upplýsingum um afskipti félagsmálayfirvalda og barnaverndarnefndar af lífi kæranda og móður hans með hliðsjón af þeim stöðum sem móðir hans bjó á eftir 1954. Í öðru lagi óskaði kærandi þess að úrskurðarnefnd um upplýsingamál tæki upp mál sem lyktaði með úrskurði nr. A-283/2008 og að úrskurðarnefndin aðstoðaði kæranda við að fá upplýsingar um foreldra sína frá 1954 til 1970 með sömu aðferð. Loks óskaði kærandi þess að úrskurðarnefnd um upplýsingamál endurskoðaði úrskurði sína frá 2008 og 2015.
Í beiðni kæranda kemur fram að þann 5. desember 2013 hafi hann óskað eftir því við Borgarskjalasafn Reykjavíkur að fá aðgang að afritum af skjölum er varða afskipti barnaverndarnefndar og félagsmálastofnunar Reykjavíkurborgar af sér í bernsku, þ.e. frá 1954 til 1970. Í svari safnsins dags. 6. ágúst 2014 segi að ítarleg leit hafi verið gerð og kæranda veittur aðgangur að gögnum sem fundust en upplýsingar um aðra sem eðlilegt er að leynt fari væru afmáðar. Kærandi kveðst hafa farið á Borgarskjalasafn þann 17. október 2014, eftir að hann skaut ákvörðuninni til úrskurðarnefndarinnar. Lögfræðingur safnsins hafi tjáð honum að hann hefði fengið aðgang að öllum skjölum sem fundust. Í tölvupósti til kæranda dags. sama dag bað lögfræðingur safnsins kæranda um upplýsingar um systkini sín og móður til að unnt væri að gera aðra leit að gögnum. Að mati kæranda gefur tölvupósturinn til kynna að mikið vanti í þau skjöl sem fundust upprunalega. Síðari leitin hafi hins vegar ekki farið fram.
Kærandi vísar til þess að í úrskurði nr. 589/2015 hafi úrskurðarnefnd um upplýsingamál endursagt efni þeirra gagna sem hann fékk ekki aðgang að. Að mati kæranda eru upplýsingalög skýr um að annað hvort sé veittur aðgangur eða ekki. Úrskurðarnefndin hafi því farið út fyrir valdsvið sitt með því að birta lýsingu á innihaldi gagnanna. Í öllu falli beri úrskurðarnefndinni og Borgarskjalasafni ekki saman, þar sem lögfræðingur safnsins hafi sagt kæranda hafa fengið aðgang að öllum gögnum sem fundust. Kærandi áréttar að meginmarkmið upplýsingalaga sé að veita aðgang að upplýsingum. Gögn um foreldra kæranda geti ekki skaðað þau. Það sé vandséð að endursögn úrskurðarnefndarinnar á efni gagnanna valdi minni skaða en myndi leiða af aðgangi kæranda að þeim.
Niðurstaða
1.
Samhliða beiðni kæranda um endurupptöku á úrskurðum úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-283/2008 og 589/2015 hefur hann farið þess á leit að úrskurðarnefndin „aðstoði [kæranda] við að fá Borgarskjalasafn til að gera allsherjarleit að gögnum og upplýsingum um [kæranda] með því að fylgja þeim stöðum sem móðir [kæranda] bjó á eftir 1954 [...] til að afla upplýsinga um afskipti félagsmálayfirvalda og barnaverndarnefndar af lífi hennar og [kæranda]“
Samkvæmt 1. mgr. 20. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 er heimilt að bera synjun beiðni um aðgang að gögnum samkvæmt lögunum undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál sem úrskurðar um ágreininginn. Hið sama gildir um synjun stjórnvalds á beiðni um að afhenda gögn á því formi sem óskað er. Þá leiðir af 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að unnt er að kæra óhæfilegan drátt á afgreiðslu upplýsingabeiðni til úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur sem úrskurðaraðili á öðru stjórnsýslustigi hvorki valdheimildir né úrræði til að leggja fram beiðni um upplýsingar á fyrsta stjórnsýslustigi eða hafa afskipti af afgreiðslu slíkrar beiðni. Eru því ekki lagaskilyrði til að taka til meðferðar beiðni um slíkt og verður þeim hluta erindis kæranda vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
2.
Fyrirmæli um endurupptöku stjórnsýslumála koma fram í 24. gr. stjórnsýslulaga. Í 1. mgr. þess ákvæðis segir svo:
„Eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun og hún verið tilkynnt á aðili máls rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný ef:
ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik, eða
íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hefur byggst á atvikum sem breyst hafa verulega frá því að ákvörðun var tekin.“
Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að eftir að þrír mánuðir eru liðnir frá því að aðila var tilkynnt um ákvörðun skv. 1. tölulið 1. mgr., eða aðila var eða mátti vera kunnugt um breytingu á atvikum sem ákvörðun skv. 2. tölulið 1. mgr. var byggð á, verði beiðni um endurupptöku máls ekki tekin til greina nema að fengnu samþykki frá öðrum aðilum málsins. Mál verði þó ekki tekið upp að nýju ef ár er liðið frá fyrrgreindum tímamörkum nema veigamiklar ástæður mæli með því. Kærandi hefur með beiðni sinni m.a. óskað endurupptöku á rúmlega sjö ára gömlum úrskurði úrskurðarnefndarinnar nr. A-283/2008.
Í beiðni kæranda um endurupptöku úrskurða nr. A-283/2008 og 589/2015 er í fyrsta lagi vísað til þess að forsendur þeirra fari ekki saman við þá fullyrðingu lögfræðings Borgarskjalasafns, í samtali á safninu þann 17. október 2014, að kærandi hafi fengið aðgang að öllum gögnum sem fundust við leit samkvæmt gagnabeiðnum hans. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur ljóst að misvísandi upplýsingagjöf stjórnvalds til þess sem óskar aðgangs að gögnum geti í einhverjum tilvikum valdið því að eftirfarandi úrskurður úrskurðarnefndarinnar teljist byggður á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik í skilningi 1. tl. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga.
Í gögnum máls nr. ÚNU 14090003, sem lyktaði með úrskurði nr. 589/2015, er meðal annars að finna tölvupóstsamskipti kæranda og starfsmanns Borgarskjalasafns í kjölfar töku hinnar kærðu ákvörðunar. Með tölvupósti dags. 12. ágúst 2014 óskaði kærandi skýringa á því að hann hefði ekki fengið aðgang að skjölum um heimsóknir barnaverndarnefndar þar til hann var tólf ára gamall, en um það bil tíu ára eyða virtist vera í hinum afhentu gögnum. Í svari starfsmanns safnsins dags. 13. ágúst 2014 segir:
„Svarið liggur býst ég við einmitt í því sem þú segir; ef heimsóknin var vegna annars heimilisfólks er þér óheimill aðgangur að þeim gögnum skv. lögum. Lögin (upplýsingalög og lög um Þjóðskjalasafn) heimila þér einungis aðgang að þeim gögnum sem varða þitt mál, ekki t.d. mál systkina ef um slíkt var að ræða. Aðgangur að gögnum varðandi foreldra ákvarðast m.t.t. þess hvernig þau tengjast þínu máli.“
Af svarinu verður ekki annað ráðið en að kæranda hafi mátt vera ljóst að Borgarskjalasafn hefði í vörslum sínum önnur gögn um fjölskyldu kæranda en honum var veittur aðgangur að. Orð lögfræðings safnsins í október 2014 um að kærandi hafi fengið aðgang að öllum gögnum sem fundust verður að skilja á þann veg að átt hafi verið við gögn sem svöruðu til gagnabeiðna hans, þ.e. „öllum gögnum sem til séu um hans mál“. Er því ekki unnt að fallast á með kæranda að misræmis gæti á milli upplýsingagjafar Borgarskjalasafns og forsendna úrskurða úrskurðarnefndar um uppplýsingamál nr. A-293/2008 og 589/2015, sem geti leitt til þess að þeir byggist á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik.
Beiðni kæranda er öðrum þræði reist á því að ummæli í tölvupósti lögfræðings Borgarskjalasafns dags. 17. október 2014 gefi til kynna að mikið vanti í þau skjöl sem fundust í fórum safnsins. Þar er kærandi beðinn að veita frekari upplýsingar um systkini sín og búsetu móður áður en frekari leit verði gerð að gögnum. Kærandi kveður leitina hins vegar ekki hafa farið fram. Í úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 589/2015 er meðal annars vikið að málsástæðum kæranda er lúta að því að fullyrðingar Borgarskjalasafns um að fleiri gögn hafi ekki fundist séu ótrúverðugar. Í niðurstöðukafla hans segir meðal annars að safnið hafi afhent úrskurðarnefndinni ljósrit af öllum gögnum sem safnið kveður hafa fundist við leitina og að ekki séu efni til að draga í efa þá fullyrðingu Borgarskjalasafns að önnur gögn hafi ekki fundist er varða kæranda og fjölskyldu hans.
Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál hefur það ekki áhrif á þessa niðurstöðu að Borgarskjalasafn hafi verið reiðubúið að framkvæma aðra leit að gögnum með hliðsjón af viðbótarupplýsingum frá kæranda eftir að hann skaut fyrri afgreiðslu safnsins til úrskurðarnefndarinnar. Nærtækast er að líta svo á að kærandi hafi lagt fram nýja og ítarlegri beiðni um aðgang að gögnum á fundi með starfsfólki Borgarskjalasafns þann 17. október 2014. Athugasemdir við meðferð þeirrar beiðni geta ekki valdið því að úrskurðir úrskurðarnefndar um upplýsingamál um rétt kæranda til aðgangs samkvæmt fyrri gagnabeiðnum teljist byggðir á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik eða atvikum sem breyst hafa verulega frá því að þeir voru kveðnir upp. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál eru því enn ekki efni til að draga í efa að ekki hafi fundist önnur gögn í vörslu Borgarskjalasafns við leit samkvæmt gagnabeiðnum kæranda en úrskurðarnefnd um upplýsingamál hafði til hliðsjónar við uppkvaðningu úrskurða nr. A-283/2008 og 589/2015.
Kærandi byggir beiðni um endurupptöku í þriðja lagi á því að úrskurðarnefnd um upplýsingamál hafi farið út fyrir valdheimildir sínar með því að endursegja efni gagna sem kærandi fékk ekki aðgang að. Um rökstuðning úrskurða í stjórnsýslumálum gildir sú regla að þegar ákvörðun byggist á mati skal greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið, sbr. 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga. Þar sem ástæða er til skal einnig rekja í stuttu máli upplýsingar um málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins, sbr. 2. mgr. ákvæðisins. Þegar úrskurðarnefnd um upplýsingamál sker úr um rétt til aðgangs að gögnum er mikilvægt að aðilar máls geti kynnt sér þær forsendur sem úrskurðurinn byggist á. Í því skyni er nauðsynlegt að lýsa gögnum sem rétt þykir að takmarka aðgang að. Endursögn úrskurðarnefndar um upplýsingamál á efni umbeðinna gagna fer fram í þeim tilgangi að bera þau saman við undantekningarákvæði upplýsingalaga svo málsaðilum sé ljóst að hvaða leyti ákvæðin taka til þeirra. Endursögnin er hins vegar ekki svo nákvæm að með henni séu veittar upplýsingar sem synjað er um aðgang að, enda væri staðfesting synjunar stjórnvalds þá tilgangslaus. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál takmarkar þannig efni rökstuðnings eftir því sem nauðsynlegt er til að forðast birtingu upplýsinga um einkamálefni einstaklinga, sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari. Auk þess eru nöfn einstaklinga afmáð úr úrskurðum hennar áður en þeir eru birtir almenningi. Við uppkvaðningu og birtingu úrskurða nr. A-283/2008 og 589/2015 var gætt að framangreindum sjónarmiðum. Eru því ekki efni til að fallast á með kæranda að úrskurðarnefnd um upplýsingamál hafi farið út fyrir valdheimildir sínar með efni rökstuðnings í málunum tveimur.
Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál er því ekkert fram komið um að úrskurðir hennar nr. A-283/2008 og 589/2015 hafi byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik, eða að niðurstöður þeirra hafi byggst á atvikum sem breyst hafa verulega frá því að þeir voru kveðnir upp. Þegar 24. gr. stjórnsýslulaga sleppir kann úrskurðarnefnd um upplýsingamál eftir atvikum að vera rétt og heimilt að endurupptaka mál á ólögfestum grundvelli. Í því tilviki sem hér um ræðir veltur skylda til slíkrar endurupptöku, að mati nefndarinnar, á því að rökstuddar vísbendingar séu um að á úrskurðum hennar séu verulegir annmarkar að lögum. Úrskurðarnefndin telur röksemdir kæranda ekki leiða í ljós slíkar vísbendingar.
Með vísan til þess sem að framan segir er hafnað beiðni um endurupptöku úrskurða úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-283/2008 og 589/2015.
Úrskurðarorð:
Beiðni A um aðstoð við að fá Borgarskjalasafn til að gera leit að gögnum og upplýsingum er vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
Beiðni A um endurupptöku úrskurða úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-283/2008 og 589/2015 er hafnað.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson