618/2016. Úrskurður frá 4. maí 2016
Úrskurður
Hinn 4. maí 2016 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 618/2016 í máli ÚNU 14110009.
Kæra og málsatvik
Með erindi dags. 11. nóvember 2014 kærði Skræða ehf. ákvörðun embættis landlæknis frá 31. október 2014 þar sem hafnað var beiðni um aðgang að gögnum sem varða samning um VERU – heilsuvef.
Í kæru segir að kærandi hafi með erindi dags. 15. október 2014 óskað upplýsinga um kaup embættisins á tölvukerfinu VERA. Tilurð beiðninnar megi rekja til fréttar af vefjum embættisins og velferðarráðuneytis dagana 9. og 10. október 2014 þar sem segir að kerfið hafi verið tekið í notkun. Hins vegar liggi ekki fyrir frekari upplýsingar um samninginn sem standi að baki. Kærandi tekur fram að hann hafi áður borið sambærilega synjun stjórnvalda undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál, sbr. úrskurði nr. A-422/2012 og A-497/2013.
Beiðni kæranda var synjað með erindi dags. 31. október 2014. Ákvörðunin byggir á því að um sé að ræða samstarfssamning embættis landlæknis, heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins og TM-Software. Þar segir að í samræmi við 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 hafi embættið óskað eftir samþykki framangreindra aðila fyrir því að veita aðgang að umbeðnum samningi. Báðir hafi hafnað því að leyfa afhendingu á samningnum.
Kærandi telur að með hinum umbeðna samningi hafi verið brotið gegn samkeppnislegri stöðu hans á markaði með rafrænar sjúkraskrár. Sökum þeirrar leyndar sem hvíli á samningnum geti kærandi ekki metið hvort kaupin hafi verið útboðsskyld á grundvelli laga um opinber innkaup. Það sé óumdeilt að einkaaðilar þurfi að þola takmörkun varðandi upplýsingar um viðskipti við hið opinbera þar sem greitt er fyrir vörur eða þjónustu með almannafé. Ríkar ástæður þurfi að standa til þess að upplýsingaréttur verði takmarkaður í slíkum málum. Í þessu samhengi vísar kærandi til úrskurða úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-74/1999, A-133/2001, A-229/2006 og A-552/2014.
Kærandi bendir á að í hinni kærðu ákvörðun hafi ekki verið tekin afstaða til þess hvort unnt sé að veita aðgang að hluta samningsins í samræmi við ákvæði 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Í þessu samhengi vísar kærandi til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar nr. A-377/2001. Úrskurðurinn staðfesti jafnframt að fara þurfi fram mat á því hvort hagsmunir almennings séu slíkir í hverju tilfelli að heimilt sé að veita aðgang að umbeðnum gögnum. Ekki virðist liggja fyrir slíkt mat af hálfu embættis landlæknis, heldur vísað til afstöðu TM-Software og heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins. Embættið hafi því ekki virt rannsóknarskyldu sem á því hvíli samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Málsmeðferð
Með bréfi dags. 14. nóvember 2014 var embætti landlæknis kynnt kæran og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um hana. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefndinni yrði í trúnaði látið í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að. Í umsögn embættisins, dags. 12. desember 2014, kemur fram að synjun á beiðni kæranda hafi byggst á 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Samkvæmt ákvæðinu sé embætti landlæknis óheimilt að veita almenningi aðgang að gögnum er varði mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila nema með samþykki þess sem í hlut á.
Embætti landlæknis vill taka fram að það hafi ávallt sýnt ábyrgð í framkvæmd innkaupa og fylgt lögum um opinber innkaup í hvívetna. Þá sé fyrirtækjum á einkamarkaði, þar með töldum kæranda, ekki ætlað að sjá um eftirlit með framkvæmd innkaupa opinberra stofnana með því að fá aðgang að tækni- og viðskiptaleyndarmálum samkeppnisaðila.
Hvað fullyrðingar kæranda um að embætti landlæknis hafi ekki tekið afstöðu til þess hvort unnt sé að veita aðgang að hluta samningsins, í samræmi við 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, segir í umsögninni að það komi í hlut úrskurðarnefndar um upplýsingamál að kveða á um slíkt. Þar sem aðilar sem hlut áttu að máli hafi ekki veitt samþykki sitt fyrir afhendingu hafi embættinu verið óheimilt að veita aðgang, hvort sem var í heild eða að hluta. Um röksemdir kæranda er lúta að rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar segir í umsögn landlæknis að það sé ekki á hendi embættisins að sinna slíkri rannsóknarskyldu og meta einstaka viðskiptahagsmuni fyrirtækja í samanburði við hagsmuni almennings eða keppinauta slíkra fyrirtækja af því að fá viðskiptaupplýsingar um samning afhentar. Telur embætti landlæknis að slíkt hagsmunamat skuli einungis framkvæmt af úrskurðarnefnd um upplýsingamál sem hafi endanlegt forræði í þessum málaflokki og reynslu til að bera saman hagsmuni af þessum toga.
Með umsögn embættis landlæknis fylgdi afrit af afstöðu TM Software til aðgangs kæranda að umbeðnum samningi. Þar er í upphafi lögð áhersla á að fjölmörg atriði í hinum umbeðna samningi séu atvinnuleyndarmál í eigu TM Software. Um skilgreiningu á hugtakinu atvinnuleyndarmál er vísað til greinargerðar er fylgdi frumvarpi til upplýsingalaga nr. 140/2012, 16. gr. c. í lögum nr. 57/2005 um eftirlit með viðskiptaháttum og markaðssetningu og TRIPS samnings frá 15. apríl 1994 (Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights). Efni samningsins uppfylli skilyrði samningsins þar sem (i) efni samningsins sé ekki almennt þekkt í tölvuhugbúnaðargeiranum, (ii) samningurinn sé leyndarmál fyrir samkeppnisaðilum TM Software og (iii) þeir sem hafi samninginn undir höndum hafi gert eðlilegar ráðstafanir til að halda honum leyndum, sbr. gagnkvæma trúnaðarskyldu í tilteknu ákvæði samningsins.
TM Software telur hagsmuni fyrirtækisins af því að samningurinn fari leynt, einkum greinar 4.1-4.3, vegi þyngra en þeir hagsmunir að upplýsingar um ráðstöfun opinberra hagsmuna séu aðgengilegar almenningi. Þessi tilteknu ákvæði innihaldi m.a. áður óbirtar upplýsingar um verðlagningu á vöru í samkeppnisrekstri. Samningurinn fjalli um samstarf aðila en ekki einungis beina sölu. Þar komi fram hvað fyrirtækið muni leggja í verkefnið að lágmarki, þar sem greiðslur frá Embætti landlæknis og heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins standi ekki undir áætluðum þróunarkostnaði. Þá innihaldi fylgiskjal 1 („Verklýsing“) einungis upplýsingar um atvinnuleyndarmál en ekki ráðstöfun opinberra hagsmuna. Þær lýsi ekki endurgjaldi hins opinbera og skuli því vera undanþegnar upplýsingarétti almennings. Fordæmi séu fyrir því að slíkar upplýsingar séu undanþegnar upplýsingaskyldu, sbr. úrskurði úrskurðarnefndarinnar nr. A-422/2012, A-431/2012 og A-/464/2012. Þá beri að horfa til þess að stuttur tími sé liðinn frá því að samningurinn var gerður, eða þann 14. febrúar 2013, og því sé mikilvægara en ella að hann fari leynt, sbr. úrskurð nr. A-422/2012.
TM Software telur að sterkar vísbendingar séu um að beiðni um gögn hafi verið sett fram í ólögmætum tilgangi, sbr. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga. Þá gerir fyrirtækið til vara kröfu um að einstakir hlutar samningsins verði ekki gerðir opinberir, sér í lagi greinar 4.1-4.3 og fylgiskjal 1. Fari svo að úrskurðarnefnd úrskurði um aðgang kæranda að samningnum er farið fram á að þessar greinar og fylgiskjal 1 verði strikuð út í heild sinni.
Umsögn embættis landlæknis var kynnt kæranda með bréfi dags. 15. desember 2014 og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Þær bárust þann 9. janúar 2015. Kærandi telur umsögn embættis landlæknis ekki til þess fallna að breyta afstöðu kæranda. Kærandi mótmælir öllu því sem þar kemur fram, að því leyti sem það samræmist ekki málatilbúnaði kæranda.
Þá er sérstaklega vikið að því sem fram kemur í umsögn embættis landlæknis um tilgang kæranda með gagnabeiðni sinni. Þar sé vísað til 2. tl. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga og fyrri samskipta kæranda við opinbera aðila í öðrum óskyldum málum. Kærandi hafnar þessum málatilbúnaði. Það verði að teljast ámælisverð hegðun hjá opinberum aðila að bera kæranda svo þungum sökum án þess að fótur sé fyrir þeim. Kærandi telur álitamál um hæfi embættisins til að fjalla um mál er varða Skræðu ehf., m.a. með vísan til 6. tl. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kærandi bendir einnig á að 2. tl. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga sé undantekningarregla sem túlka skuli þröngt. Beiting ákvæðisins skuli grundvallast á haldbærum upplýsingum. Loks ítrekar kærandi að gagnabeiðnin hafi ekki varðað viðskiptalega hagsmuni samkeppnisaðila á markaði með rafrænar sjúkraskrár eða háttsemi þeirra fyrirtækja á nokkurn hátt. Beiðnin grundvallist á þeim sjónarmiðum að tryggt sé að embætti landlæknis hafi í einu og öllu gætt að þeim skyldum sem á embættinu hvíla.
Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir ekki ástæða til þess að rekja frekar það sem kemur fram í gögnum málsins um málsatvik og ágreiningsefni aðila en gert hefur verið. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.
Niðurstaða
Mál þetta varðar synjun embættis landlæknis á beiðni kæranda um aðgang að upplýsingum um kaup á tölvukerfi. Í hinni kærðu ákvörðun, dags. 13. október 2014, kemur fram að embætti landlæknis hafi afmarkað beiðni kæranda við samstarfssamning embættisins, heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins og TM-Software. Landlæknir hafi óskað eftir samþykki heilsugæslunnar og TM Software fyrir því að veita kæranda aðgang að samningnum. Þar sem báðir aðilar hafi hafnað aðgangi kæranda geti embættið ekki orðið við beiðni kæranda.
Kærandi hefur byggt á því að embætti landlæknis hafi ekki tekið fullnægjandi afstöðu til gagnabeiðni sinnar. Í fyrsta lagi kveður kærandi landlækni ekki hafa tekið ákvörðun um aðgang að hluta, svo sem skylt sé samkvæmt 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Í öðru lagi byggir kærandi á því að rannsóknarregla stjórnsýsluréttar hafi verið brotin, þar sem ekki hafi farið fram mat á því hvort efni umbeðinna gagna eigi undir 9. gr. upplýsingalaga, heldur einvörðungu byggt á því að þeir aðilar sem gögnin varða hafi ekki samþykkt að kæranda verði veittur aðgangur.
Í umsögn embættis landlæknis kemur fram um þessar málsástæður kæranda að það sé hvorki í verkahring embættisins að framkvæma mat á viðskiptahagsmunum fyrirtækja í samanburði við hagsmuni almennings af því að aðgangur sé veittur, né á því hvort veita skuli aðgang að slíkum gögnum að hluta. Slíkt mat komi í hlut úrskurðarnefndar um upplýsingamál, sem hafi endanlegt forræði í þessum málaflokki og reynslu til að framkvæma matið.
Samkvæmt 1. mgr. 19. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 skal ákvörðun um að synja skriflegri beiðni um aðgang að gögnum, í heild eða hluta, tilkynnt skriflega og rökstudd stuttlega. Í ákvörðun skal koma fram afstaða stjórnvalds til aukins aðgangs, sbr. 2. mgr. 11. gr. laganna, og leiðbeiningar um rétt til kæru til úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Þá segir í 3. mgr. 19. gr. að um málsmeðferð fari að öðru leyti eftir stjórnsýslulögum.
Ákvæði 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hefur að geyma almenna reglu stjórnsýsluréttar um stjórnsýslukæru en þar segir í 1. mgr. að aðila máls sé „heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju“. Þá er í 1. mgr. 20. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 sérregla um kærur vegna synjunar upplýsingabeiðna en þar kemur fram að heimilt sé að bera þær synjanir „undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál sem [úrskurði] um ágreininginn“.
Af framangreindum ákvæðum laga leiðir að stjórnvöldum sem hafa til meðferðar beiðni um aðgang að upplýsingum ber að afmarka beiðnina við gögn í vörslum sínum, sbr. 15. gr. upplýsingalaga, og taka afstöðu til réttar beiðanda til aðgangs að þeim með rökstuddri ákvörðun. Þessi skylda nær bæði til þess að meta rétt beiðanda til aðgangs að hluta, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, og að framkvæma mat á ólíkum hagsmunum sem vega þarf saman við beitingu á undantekningarákvæðum laganna, þar á meðal 9. gr. upplýsingalaga. Því standast ekki þær fullyrðingar embættis landlæknis að það komi í hlut úrskurðarnefndar um upplýsingamál að meta efnislegan rétt kæranda til aðgangs að umbeðnum gögnum. Meginmarkmiðið með kæruheimildum til úrskurðarnefndarinnar er að treysta réttaröryggi borgaranna með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Hafi mál ekki hlotið efnislega umfjöllun á lægra stjórnsýslustigi, eða það afgreitt á röngum lagagrundvelli, getur stjórnvaldi á kærustigi því verið nauðugur sá kostur að heimvísa málinu til lögmætrar málsmeðferðar í stað þess að leitast við að bæta sjálft úr annmörkunum. Að öðrum kosti fengi stjórnsýslumálið ekki umfjöllun á tveimur stjórnsýslustigum eins og stefnt er að með kæruheimild.
Að mati úrskurðarnefndarinnar samræmist málsmeðferð embættis landlæknis við töku hinnar kærðu ákvörðunar því ekki ákvæði 1. mgr. 19. gr. upplýsingalaga og rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga. Með vísan til framangreinds verður ekki hjá því komist að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi og leggja fyrir landlækni að taka málið til nýrrar meðferðar.
Vegna mikils fjölda mála fyrir úrskurðarnefndinni hefur mál þetta dregist nokkuð og biðst nefndin velvirðingar á því. Beinir nefndin því til embættis landlæknis að flýta meðferð málsins eins og kostur er.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun embættis landlæknis um að synja Skræðu ehf. um aðgang að samstarfssamningi embættisins, heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins og TM Software um tölvukerfið VERU, er felld úr gildi og lagt fyrir embættið að taka málið til nýrrar meðferðar.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson