19. ágúst 2016

635/2016. Úrskurður frá 12. ágúst 2016

Úrskurður

Hinn 12. ágúst 2016 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 635/2016 í máli ÚNU 15040007.

Kæra og málsatvik

Með erindi er barst þann 27. apríl 2015 kærði A afgreiðslu Námsgagnastofnunar (nú Menntamálastofnunar) á beiðni um afrit af samningum sem stofnunin hefur gert við B frá og með árinu 1985.

Í kæru kemur fram að kærandi hafi sent beiðni sína með tölvupóstum dags. 30. janúar, 10. febrúar, 4. mars, 10. mars og 27. mars 2015. Þá er tildrögum beiðninnar lýst. Á árunum 1970-1985 hafi fjórir höfundar unnið að samningu námsefnis í tónmennt sem Námsgagnastofnun gaf síðan út. Í desember 2014 hafi verið gert samkomulag milli stofnunarinnar annars vegar og höfundanna fjögurra hins vegar um greiðslu þóknunar fyrir afnot af námsefninu. Einnig samþykkti Námsgagnastofnun að greiða þremur höfundanna fyrir endurútgáfu á tilteknu efni sem stofnunin gaf út í tveimur heftum árin 2009 með höfundanafni B. Kærandi segir ekki hafa verið aflað leyfis fyrir útgáfunni hjá höfundum og brotið hafi verið gegn einkarétti höfundar til eintakagerðar skv. 3. gr. höfundalaga. Enn fremur geti verið álitamál hvort sæmdarréttur höfundanna samkvæmt 4. gr. laganna hafi verið brotinn. Samkvæmt samantekt á útgefnu námsefni höfundanna hafi það verið endurskoðað og endurútgefið frá árinu 1985 af B. Efnið hafi einungis verið skráð í Gegni með hans nafni. Hins vegar hafi verið gerður einn verksamningur við kæranda árið 1985 um samningu á allra síðustu bókinni í námsefnisgerðinni. Því sé rökrétt að ætla að samningar sem Námsgagnastofnun hafi gert frá árinu 1985 hafi verið við alla höfunda efnisins, eða að annarra höfunda sé þar getið sem meðhöfunda og samráðsaðila um námsefnið.

Í gagnabeiðni kæranda dags. 30. janúar 2015 er vísað til þess að kærandi eigi rétt á aðgangi að þeim samningum þar sem nafn hennar sé getið. Í gagnabeiðni kæranda dags. 10. mars er auk þess vísað til þess að kærandi eigi rétt á aðgangi að samningunum þar sem hún sé meðhöfundur að efninu sem samningarnir fjalla um.

Málsmeðferð

Kæran var kynnt Menntamálastofnun með bréfi dags. 28. apríl 2015 og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um hana. Jafnframt var þess farið á leit að úrskurðarnefndinni yrði látið í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að. Erindi úrskurðarnefndarinnar var ítrekað með bréfi dags. 6. ágúst 2015. Með tölvupósti þann 13. ágúst 2015 fór rekstrarstjóri Menntamálastofnunar þess á leit að veittur yrði frekari frestur til 19. ágúst 2015 og var fallist á beiðnina sama dag. Lögmaður stofnunarinnar fór þess á leit með tölvupósti þann 7. september 2015 að fresturinn yrði framlengdur til 17. september 2015. Í svari ritara úrskurðarnefndarinnar kom fram að ef umsögn stofnunarinnar bærist ekki fyrir þann dag mætti vænta þess að málið yrði tekið til úrskurðar á grundvelli fyrirliggjandi gagna.

Umsögn Menntamálastofnunar barst þann 17. september 2015 og afrit umbeðinna gagna degi síðar. Í umsögninni er forsaga málsins rakin. Þá er tekið fram að það sé afstaða Menntamálastofnunar að beiðni kæranda sé þýðingarlaus enda hafi hún ekki lögvarða hagsmuni af úrlausn hennar. Því til viðbótar telji Menntamálastofnun að ekki sé heimilt að verða við beiðninni vegna 9. gr. upplýsingalaga. Samningarnir varði fjárhagsleg málefni þeirra einstaklinga sem tilgreindir væru í erindi kæranda og væri skylt að hafna beiðninni enda lægi ekki fyrir samþykki þeirra sem í hlut eiga.

Með umsögn Menntamálastofnunar fylgdi afrit af samkomulagi, dags. 17. desember 2014, á milli Námsgagnastofnunar og fimm höfunda, þar á meðal kæranda. Í samkomulaginu kemur fram að höfundar hafi unnið heildstætt námsefni til nota fyrir 1.-5. bekk grunnskóla en það samanstandi af kennslubók, vinnubók, kennsluleiðbeiningum, söngvasafni og hlustunarefni. Þá kemur fram að Námsgagnastofnun samþykki að greiða þremur höfundum, kæranda meðtöldum, fyrir endurútgáfu á Tónmennt, 1. hefti, söngvasafni, Tónmennt, 2. hefti, söngvasafni og Tónmennt, 3. hefti, söngvasafni en þar sé um að ræða útgáfu á Söngvasafni 1 og Söngvasafni 2. Þá kemur fram að aðilar samkomulagsins séu sammála um að höfundarnir eigi óskoraðan höfundarrétt á efninu.

Umsögn Menntamálastofnunar var kynnt kæranda með bréfi dags. 22. september 2015 og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Í athugasemdum kæranda dags. 28. september 2015 kemur m.a. fram að í upplýsingalögum sé ekki gerð krafa um að þeir sem óski eftir gögnum sýni fram á lögvarða hagsmuni til þeirra. Þá er því hafnað að samningur sem hún hafi gert við stofnunina komi í veg fyrir aðgang hennar að gögnunum.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál ritaði bréf til B dags. 6. júní 2016 og óskaði eftir afstöðu hans til þess að afrit af samningunum yrðu afhent kæranda. Svar barst nefndinni með bréfi dags 26. júní 2016. Þar kemur fram að B sé andvígur því að upplýsingarnar sé veittar enda tilgangur beiðni óljós og bæði sanngjarnt og eðlilegt að fjárhagsmálefni hans séu ekki borin á torg.

Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir ekki ástæða til þess að rekja það sem kemur fram í gögnum málsins um málsatvik og ágreiningsefni aðila frekar en gert hefur verið. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.

Niðurstaða

1.

Í máli þessu reynir á rétt kæranda til aðgangs að öllum samningum sem Námsgagnastofnun (nú Menntamálastofnun) hefur gert við B um breytingar og endurskoðun á námsefni í tónmennt frá árinu 1985. Í málinu liggur fyrir að B samþykkir ekki að kærandi fái aðgang að samningunum. Kærandi vísar hins vegar til þess að samningarnir taki til efnis sem hún eigi höfundarrétt að.

Úrskurðarnefndin hefur undir höndum þá samninga sem Námsgagnastofnun (nú Menntamálastofnun) hefur gert við B á árunum 1985-2011. Um er að ræða eftirfarandi samninga:

Verksamningur dags. 5. júlí 1985 vegna söfnunar efnis í kennslubók í tónmennt handa 2. bekk. Þess er getið að meðhöfundur að efninu sé A.
Verksamningur nr. 1032 dags. 29. júní 1989 um samningu vinnubókar með Tónmennt, 3. hefti. Tekið er fram í samningnum að auk þess skuli B taka þátt í undirbúningsvinnu við gerð hlustunarefnis og kennsluleiðbeininga í samvinnu við A.
Samningur nr. 1195 dags. 9. nóvember 1990 um samantekt kennsluleiðbeininga með Tónmennt, 3. hefti.
Samningur nr. 1196 dags. 10. desember 1990 um útgáfurétt Námsgagnastofnunar á vinnubók með Tónmennt, 3. hefti.
Samningur nr. 1179 dags. 3. október 1990 um útgáfurétt á bókinni Tónmennt, 3. hefti.
Verksamningur nr. 1342 dags. 7. ágúst 1992 um gerð hljómbands sem hluta af námsefninu Tónmennt, 3. hefti.
Útgáfusamningur nr. 1196 dags. 29. nóvember 2000 um námsefnið Tónmennt, 3. hefti, verkefnahefti.
Útgáfusamningur nr. 1179 dags. 6. desember 2000 um námsefnið Tónmennt, 3. hefti.
Höfundasamningur nr. 2785 dags. 19. desember 2002 um samningu heftis um blús og rokktónlist.
Samkomulag nr. 2994 dags. 27. febrúar 2004 um útgáfu og dreifingarétt á námsefninu Tónmennt, 3. hefti, verkefnahefti.
Viðaukasamningur nr. 3633 við samning nr. 2785 dags. 19. nóvember 2007 vegna bókarinnar Hljóðspors.
Höfundasamningur nr. 3728 dags. 5. september 2008 um endurskoðun námsefnisins Tónmennt, 1. 2. og 3. hefti. Samkvæmt samningnum skal höfundur safna saman efni í Söngvasafn I.
Höfundasamningur nr. 3929 dags 5. nóvember 2009 um endurskoðun Tónmennt 4. og 5. hefti. Samkvæmt samningum skal höfundur safna saman efni í Söngvasafn II.
Höfundasamningur nr. 4066 dags 6. maí 2010 um námsefnið Hljóðspor.
Verksamningur nr. 4218 dags. 10. mars 2011 við B, C og D vegna endurskoðunar á Tónmennt 1.-2. bekkjar grunnskóla.

2.

Í 14. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 er kveðið á um upplýsingarétt aðila að fyrirliggjandi gögnum ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan. Sambærileg regla var áður í 9. gr. upplýsingalaga. Í athugasemdum um 14. gr. í frumvarpi til laga nr. 140/2012 kemur fram að reglan byggist á þeirri óskráðu meginreglu íslensks réttar að einstaklingar og lögaðilar eigi rétt til aðgangs að gögnum sem eru í vörslu stjórnvalda og varða þá sérstaklega enda standi reglur um þagnarskyldu því ekki í vegi. Þá er tekið fram að með orðalaginu að gagn skuli geyma „upplýsingar um hann sjálfan“ í 1. mgr. ákvæðisins sé vísað til þess að upplýsingar þurfi að varða viðkomandi aðila sérstaklega og verulega umfram aðra. Sé það í samræmi við hina óskráðu meginreglu íslensks réttar sem og þá framkvæmd sem hafi fest sig í sessi um beitingu 9. gr. gildandi upplýsingalaga. Þá segir að þurft geti, ólíkt því sem við á um beitingu II. kafla laganna, að líta til ástæðna þess að aðili óskar upplýsinga.

Líta verður svo á að kærandi eigi rétt á grundvelli 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga að þeim samningum sem taka til efnis sem kærandi á höfundarrétt að enda verður þá að líta svo á að samningurinn geymi upplýsingar sem varða kæranda sérstaklega og verulega umfram aðra. Samningar þeir sem tilgreindir eru í tölul. 1-8, 10, 12-13 og 15 bera það með sér að vera um efni sem Menntamálastofnun hefur viðurkennt að sé höfundarverk kæranda, sbr. samkomulag dags. 17. desember 2014. Kærandi á því rétt til aðgangs að þeim samningum á grundvelli 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur hins vegar ekki forsendur til að leggja til grundvallar að höfundarsamningur nr. 2785 (9. tölul.), viðaukasamningur nr. 3633 við samning nr. 2785 (11. tölul.) og höfundarsamningur nr. 4066 (14. tölul.) varði höfundarverk kæranda. Verður aðgangur kæranda að þessum samningum því ekki reistur á 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga og fer um aðgang að þeim samkvæmt meginreglu 5. gr. laganna um upplýsingarétt almennings.

Réttur aðila til upplýsinga um sig sjálfan, sem kveðið er á um í 14. gr. upplýsingalaga er ríkari en réttur almennings samkvæmt 5. gr. Í 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga kemur þó fram að heimilt sé að takmarka aðgang aðila að gögnum ef þau hafa jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir, sem mæla með því að upplýsingum sé haldið leyndum, þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnum.

Í athugasemdum um ákvæði 14. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga nr. 140/2012 kemur fram að algengt sé að sömu gögn hafi að geyma upplýsingar um einka-, fjárhags- eða viðskiptamálefni fleiri en eins aðila. Þá segir orðrétt:

„Þegar fram kemur beiðni um aðgang að slíkum gögnum er þannig líklegt að reyni á andstæða hagsmuni, annars vegar þess sem upplýsinga óskar og hins vegar annarra þeirra sem hlut eiga að máli og kunna að eiga réttmæta hagsmuni af því að tilteknum atriðum er þá varða sé haldið leyndum. Kjarni reglunnar í 3. mgr. felst í því að vega skuli og meta þessa gagnstæðu hagsmuni, en síðarnefndu hagsmunirnir eru að meginstefnu hinir sömu og liggja að baki 9. gr. frumvarpsins.“

Úrskurðarnefndin hefur yfirfarið þá samninga sem lúta að höfundarverki kæranda, sbr. tölul. 1-8, 10, 12-13 og 15 hér að framan. Í samningunum má finna hefðbundin ákvæði verk-, útgáfu- og höfundasamninga. Þar eru ekki að finna upplýsingar sem taka til viðkvæmra einkamálefna og takmarkað geta þann rétt sem kærandi nýtur samkvæmt 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Menntamálastofnun verður því gert að veita kæranda aðgang að þeim samningum eins og nánar greinir í úrskurðarorði.

3.

Eins og fyrr segir verður skorið úr rétti kæranda til aðgangs að samningum undir töluliðum 9, 11 og 14 hér að framan á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga þar sem kveðið er á um upplýsingarétt almennings. Í málinu reynir á hvort einka- eða fjárhagsmálefni B standi því í vegi að kærandi fái aðgang að þessum þremur samningum, sbr. 1. málsl. 9. gr. upplýsingalaga.

Upplýsingar um greiðslur samkvæmt samningum teljast til upplýsinga um fjárhagsmálefni samningsaðila. Í því felst þó ekki sjálfkrafa að rétt sé á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga að halda upplýsingunum leyndum. Í athugasemdum um 9. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga nr. 140/2012 er tekið fram að ákvæði 9. gr. feli í sér nokkurs konar vísireglu um það hvenær rétt sé að halda leyndum upplýsingum um einkahagsmuni. Stjórnvaldi, eða öðrum aðila sem ákvörðun tekur á grundvelli laganna, er með öðrum orðum ætlað að vega og meta umbeðin gögn með tilliti til þess hvort upplýsingar sem þau hafa að geyma séu þess eðlis að rétt sé að undanþiggja þær aðgangi almennings. Við það mat verður að taka mið af því hvort upplýsingarnar séu samkvæmt almennum sjónarmiðum svo viðkvæmar að þær eigi ekkert erindi við allan þorra manna.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál bendir á að umræddar upplýsingar varða með beinum hætti ráðstöfun opinberra hagsmuna. Í ljósi meginreglu upplýsingalaga, sbr. 5. gr. laganna, geta hagsmunir almennings af því að fá aðgang að slíkum upplýsingunum rutt til hliðar viðskiptalegum hagsmunum viðsemjenda stjórnvalda og sveitarfélaga, enda hafi ekki verið sýnt fram á að það valdi viðkomandi beinu tjóni verði upplýsingarnar gerðar opinberar. Hefur úrskurðarnefndin m.a. byggt á því í úrskurðum sínum að það sjónarmið að upplýsingar um umsamið endurgjald hins opinbera til einkaaðila fyrir veitta þjónustu eða vörur skuli fara leynt verði að jafnaði að víkja fyrir almennum fyrirmælum upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál fellst ekki á að þær upplýsingar sem fram koma í höfundasamningum nr. 2785 dags. 19. desember 2002, nr. 3633 dags. 19. nóvember 2007 og nr. 4066 dags. 6. maí 2010 séu þess eðlis að 9. gr. upplýsingalaga geti komið í veg fyrir aðgang kæranda að þeim eða að þær séu til þess fallnar að valda tjóni yrðu þær gerðar opinberar. Í því tilliti er bent á að upplýsingaréttur almennings er sérstaklega ríkur þegar um er að ræða gögn er varða ráðstöfun opinberra fjármuna. Með vísan til framangreinds verður Menntamálastofnun gert að veita kæranda aðgang að þeim eins og greinir í úrskurðarorði.

Úrskurðarorð:

Menntamálastofnun ber að veita kæranda, A, aðgang að eftirfarandi gögnum:

Verksamningur dags. 5. júlí 1985 vegna söfnunar efnis í kennslubók í tónmennt handa 2. bekk.
Verksamningur nr. 1032 dags. 29. júní 1989 um samningu vinnubókar með Tónmennt, 3. hefti.
Samningur nr. 1195 dags. 9. nóvember 1990 um samantekt kennsluleiðbeininga með Tónmennt, 3. hefti.
Samningur nr. 1196 dags. 10. desember 1990 um útgáfurétt Námsgagnastofnunar á vinnubók með Tónmennt, 3. hefti.
Samningur nr. 1179 dags. 3. október 1990 um útgáfurétt á bókinni Tónmennt, 3. hefti.
Verksamningur nr. 1342 dags. 7. ágúst 1992 um gerð hljómbands sem hluta af námsefninu Tónmennt, 3. hefti.
Útgáfusamningur nr. 1196 dags. 29. nóvember 2000 um námsefnið Tónmennt, 3. hefti, verkefnahefti.
Útgáfusamningur nr. 1179 dags. 6. desember 2000 um námsefnið Tónmennt, 3. hefti.
Höfundasamningur nr. 2785 dags. 19. desember 2002 um samningu heftis um blús og rokktónlist.
Samkomulag nr. 2994 dags. 27. febrúar 2004 um útgáfu og dreifingarétt á námsefninu Tónmennt, 3. hefti, verkefnahefti.
Viðaukasamningur nr. 3633 við samning nr. 2785 dags. 19. nóvember 2007 vegna bókarinnar Hljóðspors.
Höfundasamningur nr. 3728 dags. 5. september 2008 um endurskoðun námsefnisins Tónmennt, 1. 2. og 3. hefti.
Höfundasamningur nr. 3929 dags 5. nóvember 2009 um endurskoðun Tónmennt 4. og 5. hefti.
Höfundasamningur nr. 4066 dags 6. maí 2010 um námsefnið Hljóðspor.
Verksamningur nr. 4218 dags. 10. mars 2011 við B, C og D vegna endurskoðunar á Tónmennt 1.-2. bekkjar grunnskóla.

Hafsteinn Þór Hauksson

formaður

Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson