637/2016. Úrskurður frá 12. ágúst 2016
Úrskurður
Hinn 12. ágúst 2016 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 637/2016 í máli nr. ÚNU 15050005.
Kæra og málsatvik
Með erindi dags. 21. maí 2015 kærði Hópferðamiðstöðin ehf. afgreiðslu Samtaka sunnlenskra sveitarfélaga á beiðni um afhendingu gagna í tengslum við málarekstur í kjölfar útboðs til almenningssamgangna í almenningsvagnakerfi á Suður-, Suðaustur- og Vesturlandi árin 2012-2018.
Með bréfi dags. 5. maí 2015 ítrekaði lögmaður Hópferðarmiðstöðvarinnar ehf. við lögmann Samtaka sunnlenskra sveitarfélaga áskorun um framlagningu gagna sem hafði áður verið lögð fram í dómsmáli reknu milli aðila. Vísað er til áskorunarinnar þar sem óskað er afhendingar tiltekinna gagna í fimm stafliðum og tekið fram að gögnin skyldu vera staðfest af endurskoðanda. Þá er þremur stafliðum bætt við áskorunina. Því er um að ræða beiðni um afhendingu gagna í átta stafliðum. Í bréfinu er m.a. vísað til skyldu til afhendingar gagna á grundvelli II. kafla upplýsingalaga nr. 140/2012 og tekið fram að ef sú skylda yrði ekki uppfyllt yrði málið kært til úrskurðarnefndar um upplýsingamál.
Í kæru málsins er málsatvikum á fyrri stigum lýst með ítarlegum hætti; útboðinu, meðferð málsins fyrir kærunefnd útboðsmála og málarekstri í kjölfarið. Mál þetta fellur að hluta saman við áskoranir um framlagningu gagna fyrir dómi. Hvað varðar skyldu stjórnvalda til afhendingar gagna á grundvelli upplýsingalaga nr. 140/2012 er vísað til þess að engin rök hnígi til þess að umbeðnar upplýsingar skuli vera undanþegnar upplýsingaskyldu enda séu Samtök sunnlenskra sveitarfélaga ekki á samkeppnismarkaði sbr. 3. mgr. 2. gr. laganna. Þá tekur kærandi fram að hann eigi sérstaka lögvarða hagsmuni af aðgangi að gögnum sem þátttakandi í tilvitnuðu útboði með vísan til 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 og um sé að ræða ríkari rétt til aðgangs að gögnum en á grundvelli 1. mgr. 5. gr. laganna. Jafnframt telur kærandi að allar upplýsingar sem óskað er aðgangs að liggi fyrir hjá Samtökum sunnlenskra sveitarfélaga og megi með auðveldum hætti draga út úr fjárhagsbókhaldi þeirra án tilkostnaðar.
Kærandi krefst þess í kæru að úrskurðarnefnd um upplýsingamál úrskurði að kærða verði gert að afhenda sér eftirtalin gögn, staðfest af endurskoðanda:
„Upplýsingar um umfang pöntunarkaupa, sbr. gr. A.4.1. í útboðsgögnum, á árinu 2012.
Upplýsingar um endurgjald það sem kærði greiddi Hópbílum fyrir ofangreind pöntunarkaup á árinu 2012.
Upplýsingar um umfang pöntunarkaupa, sbr. gr. A.2.1. í útboðsgögnum, á árinu 2013.
Upplýsingar um endurgjald það sem kærði greiddi Hópbílum fyrir ofangreind pöntunarkaup á árinu 2013.
Upplýsingar úr bókhaldi kærða um heildarendurgjald sem Hópbílum hefur verið greitt vegna þjónustu þeirra á árinu 2012 og 2013.
Upplýsingar um umfang pöntunarkaupa, sbr. gr. A.4.1. í útboðsgögnum, á árinu 2014.
Upplýsingar um endurgjald það sem kærði greiddi Hópbílum fyrir ofangreind pöntunarkaup á árinu 2014.
Upplýsingar um bókhald kærða um heildarendurgjald sem Hópbílum hefur verið greitt vegna þjónustu þeirra á árinu 2014.“
Um kæruheimild er vísað til 20. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 og tekið fram að ekki liggi fyrir formleg synjun á afhendingu umbeðinna upplýsinga þrátt fyrir ítrekaðar beiðnir um afhendingu þeirra. Með því hafi Samtök sunnlenskra sveitarfélaga farið á svig við skyldur sínar með vísan til 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þar sem fram kemur að ef afgreiðsla máls dregst óhæfilega sé heimilt að kæra það til þess stjórnvalds sem ákvörðun í málinu verður kærð til.
Málsmeðferð
Með bréfi dags. 26. maí 2015 var Samtökum sunnlenskra sveitarfélaga kynnt kæran og veittur frestur til 9. næsta mánaðar til að koma að umsögn og afritum af gögnum sem kæran lýtur að. Umsögn við kæruna barst 4. júní 2015.
Í umsögn Samtaka sunnlenskra sveitarfélaga er ítarlega fjallað um samskipti aðila á fyrri stigum. Fram kemur að kæranda hafi aldrei verið synjað um aðgang að gögnum á grundvelli upplýsingalaga nr. 140/2012 en kærandi hafi skorað á Samtök sunnlenskra sveitarfélaga að leggja fram tilteknar upplýsingar í máli sem rekið er fyrir dómi. Samtökunum hafi því eðli máls samkvæmt borið að svara þeirri áskorun á þeim vettvangi. Beri því m.a. af þeim sökum að vísa kærunni frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál. Fram kemur að kærandi hafi fengið umbeðnar upplýsingar og þær verði jafnframt lagðar fram í áðurnefndu dómsmáli. Þrátt fyrir það er fjallað um það til hvað gagna upplýsingabeiðni kæranda tekur, þ.e. hvort einvörðungu um sé að ræða upplýsingar er lúta að undirliggjandi útboði eða einnig annarra útboða. Samtök sunnlenskra sveitarfélaga taka þó fram að þeim sé með öllu óskylt á grundvelli upplýsingalaga nr. 140/2012 að verða við þeim kröfum að upplýsingar sem kærandi óskar aðgangs að séu staðfestar sérstaklega af endurskoðanda.
Umsögn Samtaka sunnlenskra sveitarfélaga var kynnt kæranda með bréfi dags. 8. júní 2015 og kæranda veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum til 22. júlí 2015. Frekari athugasemdir kæranda bárust 16. júní 2015. Þar kemur m.a. fram að skylt sé að afhenda upplýsingar á grundvelli upplýsingalaga nr. 140/2012, óháð því hvort dómsmál sé rekið, þar sem áskoranir liggi frammi um afhendingu sömu upplýsinga. Verði því málinu ekki vísað frá á þeim grundvelli. Kærandi tekur fram að hann telji það nauðsynlegt að upplýsingarnar séu staðfestar af löggiltum endurskoðanda, til þess að tryggt sé að þeim sem þær taki saman láist ekki, fyrir mistök eða aðrar sakir, að taka saman þá tölulegu þætti sem óskað sé upplýsinga um. Tekið er fram að telji úrskurðarnefndin kröfu kæranda um staðfestingu endurskoðanda ekki rúmast innan heimilda upplýsingalaga sé kærandi reiðubúinn að falla frá þeim þætti kröfu sinnar og krefst til vara allra umbeðinna upplýsinga án staðfestingar endurskoðanda. Kærandi vísar til stafliðanna átta í kæru og að kæran sé það gagn sem marki upphaf málsins og sé til þess ætlast að þær upplýsingar verði afhentar sundurgreindar til samræmis við þá stafliði. Þá er tiltekið að eðli máls samkvæmt beri Samtökum sunnlenskra sveitarfélaga að bregðast við í samræmi við framsetningu kærunnar, enda gangi hún lengra en sú áskorun sem lögð hafi verið fram á fyrri stigum. Jafnframt er tiltekið að þau gögn sem þegar hafa verið afhent séu ekki framsett í samræmi við kæru málsins. Ekki sé unnt að greina sundur hvernig samtölur skiptast á milli ára og m.a. sé vikist undan að svara tilteknum atriðum.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál skrifaði Samtökum sunnlenskra sveitarfélaga bréf dags. 8. júní 2016 vegna þess sem fram kemur í umsögn kærða frá 4. júní 2015 um að upplýsingabeiðni kæranda hafi ekki fengið efnislega meðferð á grundvelli upplýsingalaga nr. 140/2012. Vegna þessa vakti úrskurðarnefndin athygli kærða á því að skv. 1. mgr. 17. gr. laganna beri stjórnvaldi að taka ákvörðun um hvort það verði við beiðni um aðgang að gögnum svo fljótt sem verða megi. Því var beint til kærða að taka ákvörðun um afgreiðslu upplýsingabeiðninnar eins fljótt og við yrði komið og eigi síðar en miðvikudaginn 8. júní 2016. Ef í þeirri afgreiðslu fælist synjun á afhendingu einhverra gagna var þess óskað að þau gögn yrðu afhent úrskurðarnefndinni innan sama frests. Viðbótarfrestur var veittur til 4. júlí 2016 og barst úrskurðarnefndinni bréf kærða þann dag.
Í bréfi Samtaka sunnlenskra sveitarfélaga kemur m.a. fram að umbeðnar upplýsingar hafi verið afhentar í tengslum við rekstur dómsmáls sem rekið er á milli aðila. Úrskurðarnefndin óskaði í kjölfarið símleiðis eftir frekari skýringum þar sem fram kom að engin frekari gögn væru til hjá Samtökum sunnlenskra sveitarfélaga sem féllu undir upplýsingabeiðni kæranda eins og hún er sett fram í kæru og kærandi telji sér ekki skylt að útbúa gögn sérstaklega fyrir kæranda eða eftir atvikum fá þau staðfest af endurskoðanda.
Niðurstaða
1.
Mál þetta varðar beiðni um afhendingu gagna í tengslum við málarekstur í kjölfar útboðs um almenningssamgöngur í almenningsvagnakerfi á Suður-, Suðaustur- og Vesturlandi árin 2012-2018.
Þrátt fyrir að kærandi hafi ekki með skýrum hætti beint beiðni um upplýsingar til Samtaka sunnlenskra sveitarfélaga heldur einvörðungu vísað til ákvæða upplýsingalaga í niðurlagi bréfs frá 5. maí 2015, sem laut að samskiptum vegna áskorunar í dómsmáli reknu á milli aðila, mátti Samtökum sunnlenskra sveitarfélaga vera ljóst að bréfið fól í sér ósk um afhendingu gagna á grundvelli laganna. Bar Samtökum sunnlenskra sveitarfélaga því með vísan til 1. mgr. 17. gr. laganna að taka ákvörðun á grundvelli þeirra svo fljótt sem unnt var. Bar að afgreiða beiðnina innan sjö daga frá móttöku hennar ellegar skýra aðila frá ástæðum tafanna og hvenær ákvörðunar væri að vænta.
Samtök sunnlenskra sveitarfélaga hafa upplýst að umbeðnar upplýsingar hafi verið afhentar í tengslum við rekstur dómsmáls milli aðila. Hafi beiðni því verið afgreidd þrátt fyrir tilvísun í bréfi dags. 4. júní 2015 til þess að upplýsingabeiðni kæranda hafi ekki fengið efnislega meðferð samkvæmt upplýsingalögum nr. 140/2012. Þá hefur komið fram að þau telji sér ekki skylt að útbúa gögn sérstaklega fyrir kæranda eða eftir atvikum fá þau staðfest af endurskoðanda.
2.
Heimilt er að bera synjun beiðni um aðgang að gögnum samkvæmt upplýsingalögum nr. 140/2012 undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál sbr. 1. mgr. 20. gr. laganna sem úrskurðar um ágreininginn. Hið sama gildir um synjun stjórnvalds á beiðni um að afhenda gögn á því formi sem óskað er. Þá leiðir af 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að unnt er að kæra óhæfilegan drátt á afgreiðslu upplýsingabeiðni til úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Beiðni kæranda er afmörkuð með eftirfarandi hætti í kæru:
„[Ú]rskurðarnefnd um upplýsingamál úrskurði að kærða verði gert að afhenda sér eftirtalin gögn, sem staðfest séu af endurskoðanda:
Upplýsingar um umfang pöntunarkaupa, sbr. gr. A.4.1. í útboðsgögnum, á árinu 2012.
Upplýsingar um endurgjald það sem kærði greiddi Hópbílum fyrir ofangreind pöntunarkaup á árinu 2012.
Upplýsingar um umfang pöntunarkaupa, sbr. gr. A.2.1. í útboðsgögnum, á árinu 2013.
Upplýsingar um endurgjald það sem kærði greiddi Hópbílum fyrir ofangreind pöntunarkaup á árinu 2013.
Upplýsingar úr bókhaldi kærða um heildarendurgjald sem Hópbílum hefur verið greitt vegna þjónustu þeirra á árinu 2012 og 2013.
Upplýsingar um umfang pöntunarkaupa, sbr. gr. A.4.1. í útboðsgögnum, á árinu 2014.
Upplýsingar um endurgjald það sem kærði greiddi Hópbílum fyrir ofangreind pöntunarkaup á árinu 2014.
Upplýsingar um bókhald kærða um heildarendurgjald sem Hópbílum hefur verið greitt vegna þjónustu þeirra á árinu 2014.“
3.
Af 1. mgr. 5. gr. upplýsinglaga nr. 140/2012 leiðir að sé þess óskað sé skylt að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varði tiltekið mál, með þeim takmörkunum sem greinir í 6.–10. gr. Sama gildir þegar óskað er aðgangs að tilteknum fyrirliggjandi gögnum. Ekki er þó skylt að útbúa ný skjöl eða önnur gögn í ríkari mæli en leiðir af 3. mgr. en málsgreinin tekur til þeirrar skyldu að veita aðgang að öðrum hlutum gagns ef takmarkanir á grundvelli 6.-10. gr. eiga aðeins við um hluta gagns. Þetta ákvæði á einnig við um upplýsingarétt aðila á grundvelli 14. gr. laganna sbr. 5. mgr. greinarinnar.
Af gögnum málsins og samskiptum við aðila er ljóst að þau gögn eða þær upplýsingar sem óskað er aðgangs að eru ekki fyrirliggjandi hjá Samtökum sunnlenskra sveitarfélaga heldur er óskað upplýsinga sem kærandi telur að megi með auðveldum hætti draga út úr fjárhaldsbókhaldi samtakanna án tilkostnaðar auk þess sem sú krafa er gerð að upplýsingarnar séu staðfestar af endurskoðanda.
Gagn telst vera fyrirliggjandi í skilningi 1. mgr. 5. gr. upplýsingalga nr. 140/2012 ef það er til þegar beiðni um það kemur fram. Lögin skylda almennt ekki stjórnvöld, eða lögaðila sem falla undir þau, að útbúa ný gögn. Umbeðin gögn eru því ekki fyrirliggjandi, að frátöldum þeim upplýsingum sem sérstaklega hafa verið teknar saman í tengslum við rekstur dómsmáls á milli aðila og hafa þegar verið afhentar kæranda.
4.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál tekur ekki afstöðu til beiðni um upplýsingar eða gögn sem kunna að vera fyrir hendi hjá Samtökum sunnlenskra sveitarfélaga sem falla ekki undir kæruna, þ.m.t. óendurskoðuð gögn sem kunna að innihalda eitthvað af þeim upplýsingum sem óskað er aðgangs að. Kærandi getur beint kröfu um afhendingu þeirra gagna til Samtaka sunnlenskra sveitarfélaga, sbr. ákvæði IV. kafla upplýsingalaga nr. 140/2012. Samtökum sunnlenskra sveitarfélaga er skylt að taka afstöðu til slíkrar beiðni innan sjö daga sbr. 1. mgr. 17. gr. laganna ellegar skýra frá ástæðum tafanna og hvenær ákvörðunar sé að vænta og afhenda öll fyrirliggjandi gögn svo fremur sem undanþáguákvæði laganna eiga ekki við.
Rétt þykir að tiltaka að sá sem fer fram á aðgang að gögnum skal tilgreina þau eða efni þess máls sem þau tilheyra með nægjanlega skýrum hætti til að hægt sé, án verulegrar fyrirhafnar, að afmarka beiðni við tiltekin gögn eða tiltekið mál sbr. 1. mgr. 15. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Heimilt er á grundvelli 3. mgr. sömu greinar að vísa beiðni frá ef ekki er talið mögulegt á grundvelli fyrirliggjandi upplýsinga að afmarka hana við tiltekin gögn eða tiltekið mál. Áður en til þess kemur ber að veita málsaðila leiðbeiningar og gefa honum færi á að afmarka beiðni sína nánar. Eftir atvikum ber stjórnvaldi að afhenda aðila lista yfir mál sem ætla má að beiðni hans geti beinst að í þeim tilgangi að hann geti tilgreint það mál þar sem hann óskar eftir aðgangi að gögnum. Er þessari reglu í raun ætlað að árétta þá leiðbeiningarskyldu sem hvílir á stjórnvöldum á grundvelli 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Hvílir sú skylda á Samtökum sunnlenskra sveitarfélaga jafnt sem öðrum stjórnvöldum.
Með vísan til alls framangreinds er ljóst að Samtökum sunnlenskra sveitarfélaga er ekki skylt á grundvelli ákvæða upplýsingalaga nr. 140/2012 að útbúa gögn sérstaklega fyrir kæranda og ekki eru fyrir hendi gögn sem falla undir upplýsingabeiðni kæranda eins og henni er markaður farvegur annars vegar í bréfi kæranda til Samtaka sunnlenskra sveitarfélaga dags. 5. maí 2015 og hins vegar í kæru dags. 21. maí 2015. Verður því ekki hjá því komist að vísa kærunni frá úrskurðarnefndinni með vísan til 1. mgr. 20. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 og 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Úrskurðarorð
Vísað er frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál kæru Hópferðamiðstöðvarinnar ehf., dags. 21. maí 2015, á hendur Samtökum sunnlenskra sveitarfélaga.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Friðgeir Björnsson Sigurveig Jónsdóttir