649/2016. Úrskurður frá 20. september 2016
Úrskurður
Hinn 20. september 2016 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 649/2016 í máli ÚNU 15120001.
Kæra og málsatvik
Með erindi dags. 7. desember 2015 kærði A synjun ríkisskattstjóra á afhendingu á bindandi áliti embættisins nr. 02/15 sem birt hafi verið á vef þess en síðar afturkallað.
Í kæru kemur fram að þann 22. apríl 2015 hafi ríkisskattstjóri gefið út bindandi álit nr. 02/15. Það álit hafi verið afturkallað og í kjölfar þess verið gefið út nýtt álit nr. 02/15 sem var annars efnis. Kærandi hafi óskað eftir afriti af álitinu í upphaflegri mynd þann 13. maí 2015. Kærandi hafi ítrekað fyrirspurnina dagana 5. og 9. september 2015. Þann 9. september hafi ríkisskattstjóri synjað beiðninni.
Kærandi telur sig eiga rétt á aðgangi að hinu umbeðna gagni á grundvelli 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Kærandi styður kröfu sína þeim rökum að þar sem um sé að ræða skjal sem áður hefur verið birt opinberlega standi engin efni til þess að synja um aðgang að því. Ekki skipti máli þótt álitið hafi verið fellt úr gildi. Gagnið innihaldi hvorki einkamál né annað sem leynt skuli fara enda komi nöfn málsaðila ekki fram í slíkum álitum og kærandi geri enga kröfu um afléttingu nafnleyndar. Einungis sé krafist afhendingar álitsins í þeirri mynd sem það var birt á vef ríkisskattstjóra þann 22. apríl 2015.
Málsmeðferð
Með bréfi dags. 10. desember 2015 var ríkisskattstjóra kynnt kæran og veittur frestur til að koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðuninni. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefndinni yrði látið í té í trúnaði afrit af þeim gögnum sem kæran lyti að.
Í umsögn ríkisskattstjóra dags. 7. janúar 2016 er tekið fram að kærandi óski eftir aðgangi að ákvörðun stjórnvalds sem síðar var afturkölluð gagnvart nafngreindum álitsbeiðanda. Ríkisskattstjóri líti svo á að með afturköllun sinni hafi ákvörðun þessi verið ógilt, sbr. 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Af þeim sökum sé hið umbeðna gagn ekki fyrirliggjandi endanlegt gagn í tilteknu máli enda hafi í kjölfar afturköllunarinnar verið tekin ný stjórnvaldsákvörðun sem birt hafi verið opinberlega. Hið umbeðna gagn sé þannig ekki til í stjórnsýslulegum skilningi að öðru leyti en því að geta frá og með afturköllun talist til ófullburða vinnugagns sem liður í undirbúningi endanlegrar ákvörðunar, hvað svo sem allri birtingu líði, hvort heldur fyrir málsaðila eða síðar skv. 8. gr. laga nr. 91/1998. Þar sem ákvörðunin hafi verið afturkölluð teljist hið umbeðna gagn ekki lengur til afhendingarskyldra gagna tiltekins máls, sbr. orðalag 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Í umsögninni er bent á að álitið sem kæran tekur til hafi verið afturkallað og það uppfylli því ekki skilyrði birtingar skv. 8. gr. laga nr. 91/1998. Þá telur ríkisskattstjóri að afhending á álitinu geti skapað ruglingshættu kæmist það í almenna umferð.
Umsögn ríkisskattstjóra var kynnt kæranda með bréfi dags. 13. janúar 2016 og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Þær bárust þann 1. febrúar 2016. Þar bendir kærandi á að hið umbeðna gagn hljóti að vera til í skilningi upplýsingalaga en annað væri líklega brot gegn 1. mgr. 24. gr. laga nr. 77/2014 um opinber skjalasöfn. Þá bendir kærandi á að gagnið hafi verið birt opinberlega af hálfu ríkisskattstjóra og verið aðgengilegt á vefsvæði embættisins um nokkurra daga skeið. Sumir borgarar landsins gætu því haft gagnið undir höndum. Þá sé ekki um að ræða vinnugagn enda hafi verið um að ræða stjórnvaldsákvörðun sem síðar hafi verið endurskoðuð. Einnig kemur fram að þótt niðurstaðan hafi ekki lengur þýðingu fyrir skattaframkvæmd hafi hún þýðingu sem heimild um stjórnsýsluframkvæmd. Þá hafi það hingað til ekki staðið í vegi fyrir birtingu ýmissa ákvarðana stjórnvalda að þær séu fallnar úr gildi eða leystar af hólmi með nýjum ákvörðunum. Þá sé ekkert því til fyrirstöðu að afhenda hið umbeðna gagn með því að nafnhreinsa það. Ekki sé gerð krafa um afléttingu nafnleyndar heldur aðeins óskað eftir gagninu í þeirri mynd sem það var birt á vef ríkisskattstjóra. Þá bendir kærandi á að upplýsingalög geri ráð fyrir því að hægt sé að afhenda gögn með þeim hætti að persónugreinanlegar upplýsingar séu afmáðar.
Niðurstaða
Í máli þessu reynir á rétt kæranda til aðgangs að bindandi áliti ríkisskattstjóra sem var birt og síðar afturkallað. Er því um að ræða fyrirliggjandi gagn í vörslum stjórnvalds sem réttur almennings samkvæmt 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 tekur til, með þeim takmörkunum sem greinir í 6.-10. gr. laganna.
Í umsögn ríkisskattstjóra er vísað til þess að að líta megi á hið umbeðna gagn sem vinnugagn þar sem það hafi verið afturkallað og nýtt gefið út. Vinnugögn eru undanþegin upplýsingarétti skv. 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Í 1. málsl. 8. gr. kemur fram að vinnugögn teljist þau gögn sem stjórnvöld eða lögaðilar hafa ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Í 2. málsl. ákvæðisins kemur fram það skilyrði að gögn teljist ekki lengur til vinnugagna hafi þau verið afhent öðrum nema þau hafi einvörðungu verið afhent eftirlitsaðila á grundvelli lagaskyldu.
Í athugasemdum við 8. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga nr. 140/2012 segir orðrétt:
„Af orðalagi 1. mgr. 8. gr. leiðir að til að skjal teljist vinnugagn þarf almennt þremur skilyrðum að vera fullnægt. Gagn þarf þannig í reynd að vera undirbúningsgagn, það skal ritað eða útbúið af starfsmönnum stjórnvaldsins (eða lögaðilans) sjálfs og má ekki hafa verið afhent öðrum. Fyrsta skilyrðið þarfnast ekki sérstakra skýringa en er þó mjög þýðingarmikið við afmörkun hugtaksins. Í öðru skilyrðinu felst það m.a. að gögn sem útbúin eru af utanaðkomandi sérfræðingum, svo sem verktökum, fyrir stjórnvald teljast ekki til vinnugagna í skilningi 8. gr. frumvarpsins. Í þriðja skilyrðinu, þ.e. að gagn hafi ekki verið afhent öðrum, felst það m.a. að hafi skjal verið afhent einkaaðila eða stjórnvaldi t.d. með tölvupósti eða öðrum hætti, telst það almennt ekki lengur vinnugagn. Undantekningar eru þó gerðar varðandi síðastgreinda atriðið.“
Fyrir liggur að álit ríkisskattstjóra var birt almenningi áður en það var afturkallað. Þegar af þeirri ástæðu getur hið umbeðna gagn ekki talist vera vinnugagn. Úrskurðarnefnd hefur kynnt sér efni álitsins sem kærandi hefur óskað eftir aðgangi að. Er það mat úrskurðarnefndarinnar að engar þær takmarkanir sem kveðið er á um í 6.-10. gr. upplýsingalaga standi í vegi fyrir aðgangi almennings að álitinu. Því er ríkisskattstjóra skylt að veita kæranda aðgang að því.
Úrskurðarorð:
Ríkisskattstjóra ber að veita kæranda, A, aðgang að skjalinu „bindandi álit 02/15“ sem birt var á vef embættisins en síðar afturkallað.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson