653/2016. Úrskurður frá 31. október 2016
Úrskurður
Hinn 31. október 2016 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 653/2016 í máli ÚNU 14120008.
Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 5. nóvember 2014, kærði A afgreiðslu Þjóðskjalasafns Íslands á beiðni hans, f.h. Brit Insurance Limited, Great Lakes Reinsurance Plc., Chubb Insurance Company of Europe SE, Aspen Insurance UK Limited og fleiri erlendra vátryggingarfyrirtækja, um aðgang að gögnum um Kaupþing banka.
Í upphaflegri gagnabeiðni, dags. 4. nóvember 2011, var óskað eftir aðgangi að tilteknum gögnum og skjölum sem tengjast bankanum, sem rannsóknarnefnd Alþingis hafði undir höndum við gerð skýrslu sinnar. Þjóðskjalasafn Íslands synjaði beiðninni en með úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-480/2013 frá 3. maí 2013 var tilteknum atriðum beiðninnar vísað til nýrrar afgreiðslu hjá safninu. Með bréfi dags. 26. nóvember 2014 tók safnið ákvörðun um að synja kærendum um aðgang að eftirfarandi gögnum:
Tölvubréfi frá B til [...] kl. 16:55, 14. ágúst 2007.
Bréfi frá C til D, Kaupþingi, 30. júní 2008.
Tölvubréfi frá starfsmanni Kaupþings banka til starfsmanns Kaupthing Singer & Friedlander (KSF), 17. september 2008 kl. 11:59.
Tölvubréfi frá E, forstöðumanni fjárstýringar Kaupþingssamstæðunnar til starfsmanns KSF, 22. september 2008 kl. 13:00 og 13:17.
Tölvubréfi frá starfsmanni Kaupþings til starfsmanns KSF, 22. september 2008 kl. 23:09.
Tölvubréfi innan KSF, 29. september 2008 kl. 19:08.
Tölvubréfi frá starfsmanni Kaupþings banka til rannsóknarnefndar Alþingis, 17. desember 2009.
Gögnum frá Fjármálaeftirlitinu „Liquidity Risk – template – 18 months – SEPT all currencies SENT.xls, 31. ágúst 2008.
Kærendur telja ákvörðunina ekki vera í samræmi við ákvæði upplýsingalaga, sérstaklega 3. mgr. 5. gr. laga nr. 140/2012. Þjóðskjalasafni hafi verið rétt að veita aðgang að þeim hluta umbeðinna gagna sem ekki fela í sér upplýsingar sem lúta takmörkunum laganna. Þá leggja kærendur áherslu á að 9. gr. upplýsingalaga beri að túlka þröngt þar sem takmörkun ákvæðisins sé undantekning frá meginreglu um aðgang að gögnum. Markmið ákvæðisins sé að vernda tiltekna viðskipta- og samkeppnishagsmuni lögaðila þegar slíkar upplýsingar séu sérstaklega viðkvæmar og opinberun þeirra geti haft verulega neikvæð áhrif á starfsemi, viðskipti og samkeppnisstöðu lögaðilans. Þá sé ekki útilokað að veita beri upplýsingar sem geti leitt til tjóns, þar sem fara þurfi fram hagsmunamat, sbr. dóm Hæstaréttar í máli nr. 455/1999. Í þessu máli séu þær aðstæður uppi að Kaupþing og tengd félög, þar á meðal KSF, hafi sömu stöðu og gjaldþrota félög og hafi því engra viðskiptahagsmuna að gæta. Í þessu samhengi vísa kærendur til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar nr. A-544/2014. Í 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 komi fram undantekningarregla frá sérstökum þagnarskylduákvæðum laganna.
Kærendur færa fram röksemdir um hvert umbeðinna gagna en þær eru að mestu samhljóða því sem áður er fram komið. Kærendur taka fram að með því að afmá þá hluta skjalanna sem hafa að geyma nafn viðskiptaaðila og persónugreinanlegar upplýsingar megi vel afhenda aðra hluta þeirra. Í mörgum tilfellum séu viðskiptaaðilarnir jafnvel ekki lengur til. Loks segja kærendur að upplýsingarnar sem beiðnin snúi að hafi þegar verið gerðar opinberar beint eða óbeint í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis. Ríkir almannahagsmunir liggi því að baki aðgangi að þeim.
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 23. desember 2014, var Þjóðskjalasafni kynnt kæran og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um hana. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefndinni yrði látið í té afrit þeirra gagna sem hún lýtur að. Umsögn safnsins barst þann 2. febrúar 2015 ásamt afriti af umbeðnum gögnum. Þar er tekið fram að rannsóknarnefnd Alþingis hafi verið komið á fót með lögum nr. 142/2008. Hlutverk hennar hafi verið að leita sannleikans um aðdraganda og orsök falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða og leggja mat á það hvort um mistök eða vanrækslu hafi verið að ræða við framkvæmd laga og reglna um fjármálastarfsemi á Íslandi, eftirlit með henni og hverjir kynnu að bera ábyrgð á því. Í 5. mgr. 17. gr. laganna sé tekið fram að gögn rannsóknarnefndarinnar skuli færð á Þjóðskjalasafn Íslands en um aðgang að þeim fari samkvæmt ákvæðum upplýsingalaga. Nefndinni hafi verið fengnar víðtækar heimildir til upplýsingaöflunar með lögunum. Öllum hafi verið skylt að verða við kröfu hennar um að vita upplýsingar óháð þagnarskyldu.
Þjóðskjalasafn vísar til úrskurða úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-546/2014, A-544/2014, A-562/2014 og A-547/2014. Að áliti safnsins er túlkun þess á 9. gr. upplýsingalaga í samræmi við sjónarmið sem úrskurðarnefndin leggur til grundvallar í úrskurðunum. Í tengslum við umfjöllun kærenda um 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 telur safnið rétt að benda á að úrskurðarnefndin hafi staðfest það sjónarmið að áskilnaður ákvæðisins sé skilinn á þann veg að átt sé við gagnaöflun sem fer fram innan ramma laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála og að beiðni um aðgang að gögnum samkvæmt upplýsingalögum verði ekki jafnað við rekstur einkamáls. Þá telji nefndin að utan við rekstur einkamála haldist þagnarskylda samkvæmt 1. mgr ákvæðisins um atriði sem varðar eftirlitsskyldan aðila sem er gjaldþrota og í þvinguðum slitum. Safnið telji ekki haldbært að túlka 9. gr. upplýsingalaga með hliðsjón af undantekningu 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 á þann veg að löggjafinn hafi metið hagsmuni gjaldþrota félags minni en félags í rekstri. Þvert á móti hafi löggjafinn metið hagsmuni fyrrnefndu félaganna þannig að gagnaöflun þurfi að vera innan ramma laga nr 91/1991 til að aflétta þagnarskyldu. Þá lítur Þjóðskjalasafn svo á að þagnarskylda sem hvíli á safninu gildi almennt um upplýsingar óháð því hvort annar lögaðili hafi tekið yfir réttindi og skyldur upphaflega aðilans sem skjöl fjalla um. Þá geti hugsanleg umfjöllun fjölmiðla og birting skjala ekki aflétt þagnarskyldu 9. gr. upplýsingalaga, 13. gr. laga nr. 87/1998 og 58. gr. laga nr. 161/2002, sbr. úrskurð úrskurðarnefndarinnar nr. A-562/2014 og til hliðsjónar dóm Hæstaréttar Íslands í máli nr. 329/2014.
Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir óþarft að rekja frekar það sem fram kemur af hálfu málsaðila. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess. Þá hefur uppkvaðning úrskurðar í máli þessu dregist óhæfilega vegna anna í störfum úrskurðarnefndarinnar.
Niðurstaða
1.
Mál þetta varðar aðgang kærenda að gögnum um Kaupþing banka á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Upphafleg beiðni kærenda var sett fram á grundvelli eldri upplýsingalaga nr. 50/1996 en eftir að úrskurðarnefndin vísaði henni til nýrrar meðferðar hjá Þjóðskjalasafni var ákvörðun tekin eftir upplýsingalögum nr. 140/2012, sem þá höfðu tekið gildi. Í 9. gr. laganna segir orðrétt:
„Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.“
Í 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga er tekið fram að almenn ákvæði um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Með gagnályktun frá þessu ákvæði verður hins vegar að telja að sérstök þagnarskylduákvæði geti, ein og sér, komið í veg fyrir að aðgangur verði veittur að gögnum í vörslum stjórnvalda hvað sem líður öðrum lagaákvæðum um upplýsingaskyldu. Þegar um er að ræða sérákvæði laga um þagnarskyldu, þ.e. þegar upplýsingar þær sem þagnarskyldan tekur til eru sérgreindar, fer það eftir „efni og orðalagi þagnarskylduákvæðis hvernig slík ákvæði verða skýrð og samþýdd ákvæðum upplýsingalaga“, eins og segir í skýringum við 4. gr. frumvarps þess sem síðar varð að upplýsingalögum. Samsvarandi skýringar var og að finna við 2. gr. frumvarps til eldri upplýsingalaga nr. 50/1996.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur lagt til grundvallar í fyrri úrskurðum að ákvæði 1. mgr. 58. gr. laga um fjármálafyrirtæki nr. 161/2002 teljist sérákvæði laga um þagnarskyldu í skilningi 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga. Þagnarskylda ákvæðisins er því víðtækari, þ.e. gengur lengra, en þær takmarkanir sem 6.-10. gr. upplýsingalaga mæla fyrir um. Að því leyti sem ákvæðið tilgreinir ekki með nákvæmum hætti þær upplýsingar sem ber að gæta trúnaðar um verður þó að skýra það með hliðsjón af 9. gr. upplýsingalaga. Þagnarskylda samkvæmt 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002 færist yfir á Þjóðskjalasafnið vegna upplýsinga sem stofnunin hefur tekið við, sbr. 2. mgr. greinarinnar.
Eins og að framan greinir hafa þau gögn er úskurðurinn lýtur að verið afmörkuð með eftirfarandi hætti:
Tölvubréf frá B til [...] kl. 16:55, 14. ágúst 2007.
Bréf frá C til D, 30. júní 2008.
Tölvubréf frá starfsmanni Kaupþings banka til starfsmanns Kaupthing Singer & Friedlander (KSF), 17. september 2008 kl. 11:59.
Tölvubréf frá E, forstöðumanni fjárstýringar Kaupþingssamstæðunnar til starfsmanns KSF, 22. september 2008 kl. 13:00 og 13:17.
Tölvubréf frá starfsmanni Kaupþings til starfsmanns KSF, 22. september 2008 kl. 23:09.
Tölvubréf innan KSF, 29. september 2008 kl. 19:08.
Tölvubréf frá starfsmanni Kaupþings banka til rannsóknarnefndar Alþingis, 17. desember 2009.
Gögn frá Fjármálaeftirlitinu „Liquidity Risk – template – 18 months – SEPT all currencies SENT.xls, 31. ágúst 2008.
Fjallað verður um gögnin í sömu röð og hér greinir og skorið úr um rétt kærenda til aðgangs að þeim.
2.
Tölvubréf frá B til [...] var sent þann 14. ágúst 2007 kl. 16:55 og er tvær blaðsíður á lengd. Bréfið er sent til lánanefndar stjórnar Kaupþings banka vegna fyrirhugaðrar lánveitingar til tiltekins félags sem tengdist fyrirhuguðum viðskiptum bankans. Afrit sem úrskurðarnefndin fékk afhent hefur einnig að geyma svör tveggja meðlima lánanefndar. Úrskurðarnefndin fellst á það með Þjóðskjalasafni að efni skjalsins falli í heild sinni undir þagnarskylduákvæði 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002 og er safnið bundið þagnarskyldunni með sama hætti samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins. Þá er einnig að finna í skjalinu upplýsingar sem varða mikilvæg viðskipta- og fjárhagsmálefni bankans sjálfs sem sanngjarnt er og eðlilegt að fari leynt á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Þar sem þagnarskyldan á við um efni skjalsins í heild kemur ekki til álita að Þjóðskjalasafni verði gert að afhenda það að hluta samkvæmt 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga.
3.
Bréf C til D hjá Kaupþing banka í Lúxemborg er dagsett 30. júní 2008, er tvær blaðsíður að lengd og á ensku. Eins og fram kemur í hinni kærðu ákvörðun er rætt um áhættur Kaupþings og tryggingar vegna lána hjá Seðlabankanum í Lúxemborg. Fallist er á það með safninu að um sé að ræða upplýsingar um fjárhags- og viðskiptahagsmuni bankans sem sanngjarnt er og eðlilegt að fari leynt samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Þetta á við um allt efni bréfsins og kemur því ekki til álita að Þjóðskjalasafninu verði gert að afhenda það að hluta samkvæmt 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga.
4.
Næst verður vikið að tölvubréfum á milli starfsmanna Kaupþingssamstæðunnar, einkum á milli starfsmanna Kaupþings banka annars vegar og Kaupthing Singer & Friedlander hins vegar. Tölvubréf starfsmanns Kaupþings banka til starfsmanns Kaupthing Singer & Friedlander þann 17. september 2008 er á einni blaðsíðu, á ensku og hefur tímastimpilinn 6:59 í afriti sem úrskurðarnefndin hefur undir höndum en ekki 11:59 eins og tilgreint er í beiðni kærenda. Þá er einnig að finna tölvubréf á milli sömu starfsmanna kl. 11:32 sama dag.
Tölvubréf frá starfsmanni Kaupþings banka til starfsmanns Kaupthing Singer & Friedlander, dags. 22. september 2008 kl. 13:00 og 13:17, er að finna á meðal annarra tölvupóstsamskipta á tveimur blaðsíðum og á ensku. Tölvubréf frá starfsmanni Kaupþings til starfsmanns Kaupthing Singer & Friedlander sama dag kl. 23:09 fylgir með svari þess síðarnefnda, er ein blaðsíða á lengd og á ensku. Loks er tölvubréf innan Kaupthing Singer & Friedlander, dags. 29. september 2008 kl. 19:08, á meðal viðbragða viðtakenda þess á þremur síðum og á ensku.
Öll tölvubréfin eiga það sameiginlegt að innihalda umfjöllun um fyrirhugaða fjármálagerninga Kaupþingssamstæðunnar, einkum endurhverf verðbréfakaup, aðrar aðgerðir í starfsemi samstæðunnar og stöðu á fjármálamörkuðum. Fallist er á það með Þjóðskjalasafni að heimilt sé að takmarka aðgang kærenda að þeim á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 í heild sinni. Því komi ekki til álita að gera Þjóðskjalasafni að veita aðgang að þeim að hluta samkvæmt 3. mgr. 5. gr. laganna.
5.
Í tölvubréfi starfsmanns Kaupþings banka til starfsmanns rannsóknarnefndar Alþingis, dags. 17. desember 2009, er að finna svar þess fyrrnefnda við viðbótarspurningum í kjölfar skýrslugjafar hjá nefndinni. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur dregið þá ályktun af öðrum málum sem lotið hafa að skýrslugjöf fyrir rannsóknarnefndinni að þeim einstaklingum sem gáfu skýrslur fyrir rannsóknarnefndinni hafi gjarnan verið heitið trúnaði um upplýsingagjöf þeirra. Þótt þetta atriði standi ekki eitt og út af fyrir sig í vegi fyrir aðgangi almennings að skýrslunum telur úrskurðarnefndin að við mat á því, hvort aðgangur skuli veittur að tilteknum upplýsingum, geti það haft áhrif ef þær hafa verið gefnar í trúnaði og þá einkum þegar ætla má að loforð stjórnvalds um trúnað hafi haft áhrif á upplýsingagjöf og það hvernig þeir einstaklingar sem í hlut áttu völdu að tjá sig um þá þætti er þeir voru spurðir um. Sömu sjónarmið eiga við um svör við viðbótarspurningum nefndarmanna með tölvubréfi.
Í bréfinu er rætt um tiltekna fjármálagerninga Kaupþings banka, Kaupthing Singer & Friedlander og viðskiptavina samstæðunnar. Fallist er á það með Þjóðskjalasafni að efni skýrslunnar teljist einkamálefni starfsmannsins í skilningi 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, að teknu tilliti til þeirrar lagaumgjarðar sem gilti um skýrslugjöf til nefndarinnar. Takmarkanir á aðgangi að bréfinu eiga við um það í heild og verður Þjóðskjalasafni því ekki gert að veita kærendum aðgang að henni að hluta, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga.
6.
Loks er deilt um rétt kærenda til aðgangs að skjali sem stafar frá Fjármálaeftirlitinu; „Liquidity Risk – template – 18 months – SEPT all currencies SENT.xls“. Úrskurðarnefndin hefur áður tekið afstöðu til réttar almennings til aðgangs að skjalinu í úrskurði nr. A-547/2014 frá 24. júlí 2014, þá í vörslum Fjármálaeftirlitsins. Þar taldi nefndin tölulegar upplýsingar um lausafjárstöðu fjármálafyrirtækis á tilteknum tímapunkti teljast til viðkvæmra upplýsinga um viðskipti og rekstur þess. Skjalið hefði því að geyma upplýsingar sem háðar væru þagnarskyldu samkvæmt 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 og 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Í máli þessu eru ekki komin fram sjónarmið sem leiða til þess að framangreind ákvæði verði túlkuð með öðrum hætti og er Þjóðskjalasafn bundið þagnarskyldu á grundvelli 2. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998.
7.
Kærendur hafa haldið því fram að með umfjöllun rannsóknarnefndar Alþingis í skýrslu nefndarinnar, sem virðist að einhverju leyti byggð á umbeðnum gögnum, hafi þeir hagsmunir sem búa að baki þagnarskyldu Þjóðskjalasafnsins á grundvelli framangreindra lagaákvæða fallið niður. Í þessu sambandi varðar mestu að rannsóknarnefnd Alþingis starfaði á grundvelli laga nr. 142/2008, en samkvæmt lögunum hafði nefndin ríkar rannsóknarheimildir. Skylt var að veita nefndinni aðgang að gögnum sem háð voru þagnarskyldu en af 3. mgr. 4. gr. laganna leiðir að þagnarskyldan færðist yfir til nefndarinnar og starfsmanna hennar. Sú staðreynd að rannsóknarnefnd Alþingis hafi stuðst við tiltekið gagn í störfum sínum, sem sé háð sérstakri þagnarskyldu, leiðir þar með ekki til þess að þagnarskyldan falli niður gagnvart öðrum en nefndarmönnum og starfsmönnum nefndarinnar, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar Íslands frá 3. júní 2014 í máli nr. 329/2014.
Samkvæmt framangreindu verður hin kærða ákvörðun Þjóðskjalasafns staðfest.
Úrskurðarorð:
Staðfest er ákvörðun Þjóðskjalasafns, dags. 26. nóvember 2014, um að synja kærendum um aðgang að eftirfarandi gögnum:
Tölvubréfi frá B til [...] kl. 16:55, 14. ágúst 2007.
Bréfi frá C til D, Kaupþingi, 30. júní 2008.
Tölvubréfi frá starfsmanni Kaupþings banka til starfsmanns Kaupthing Singer & Friedlander (KSF), 17. september 2008 kl. 11:59.
Tölvubréfi frá E, forstöðumanni fjárstýringar Kaupþingssamstæðunnar til starfsmanns KSF, 22. september 2008 kl. 13:00 og 13:17.
Tölvubréfi frá starfsmanni Kaupþings til starfsmanns KSF, 22. september 2008 kl. 23:09.
Tölvubréfi innan KSF, 29. september 2008 kl. 19:08.
Tölvubréfi frá starfsmanni Kaupþings banka til rannsóknarnefndar Alþingis, 17. desember 2009.
Gögnum frá Fjármálaeftirlitinu „Liquidity Risk – template – 18 months – SEPT all currencies SENT.xls, 31. ágúst 2008.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson