688/2017. Úrskurður frá 6. júlí 2017

Úrskurður

Hinn 6. júlí 2017 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 688/2017 í máli nr. ÚNU 16070007.

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 20. júlí 2016, kærði A synjun Reykjanesbæjar frá 6. júlí um afhendingu gagna er varða tilboðsumleitanir sveitarfélagsins vegna gerð þriggja vefsíðna. Í synjun Reykjanesbæjar á gagnabeiðninni kemur fram að leitað hafi verið eftir tilboðum hjá tveimur fyrirtækjum, Kosmos & Kaos og Stefnu. Reykjanesbær hafi leitað samþykkis fyrirtækjanna fyrir afhendingu tilboðanna. Kosmos & Kaos hafi ekki lagst gegn aðgangi en Stefna hafi ekki veitt samþykki sitt fyrir því að tilboð fyrirtækisins væri gert opinbert. Í synjun Reykjanesbæjar kemur fram að þar sem Stefna hafi ekki veitt samþykki sitt fyrir afhendingu gagnanna væri bænum óheimilt að veita aðgang að þeim, sbr. 2. mgr. 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Gögnin hafi að geyma upplýsingar um fjárhags- og viðskiptahagsmuni fyrirtækisins og gilti það sama um samning Reykjanesbæjar við Stefnu.

Í kæru er farið fram á að Reykjanesbær afhendi þau gögn sem óskað hafi verið eftir í gagnabeiðni en þau eru:

1. „Allar tilboðsbeiðnir sem sendar voru út til fyrirtækja þegar þessir vefir voru síðast gerðir.“

2. Svör allra fyrirtækja við tilboðsbeiðnum, utan þess tilboðs sem kærandi hafi fengið afhent.

3. „Samningur Reykjanesbæjar við fyrirtækið/fyrirtækin sem hönnuðu, hýsa og uppfæra vefina.“

Málsmeðferð

Með bréfi, dags. 2. ágúst 2016, var Reykjanesbæ kynnt kæran og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn og afritum af gögnum sem kæran lýtur að. Umsögn Reykjanesbæjar barst þann 6. september 2016. Samhliða afhenti Reykjanesbær úrskurðarnefndinni afrit af eftirfarandi gögnum í trúnaði:

1. Tilboð Stefnu ehf., dags. 27. maí 2015

2. Tilboð Stefnu ehf., dags. 8 júlí 2015

3. Kostnaðaráætlun Kosmos & Kaos

Í umsögn Reykjanesbæjar er sú afstaða ítrekuð að gögnin geymi mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni þeirra fyrirtækja sem sendu tilboð til bæjarins og afhending þeirra því óheimil með vísan til 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Gögnin hafi að geyma viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- og samkeppnisstöðu viðkomandi fyrirtækja og kynni afhending þeirra því að valda skaða þar sem samkeppnisaðilar gætu notfært sér upplýsingarnar. Gögnin séu þess eðlis að upplýsingar um þau til óviðkomandi gætu skaðað rekstrarfærni fyrirtækjanna. Því telji Reykjanesbær að hagsmunir fyrirtækjanna vegi þyngra en hagsmunir kæranda og almennings af því að fá aðgang að gögnunum. Þá komi ekki til greina að afhenda skjölin að hluta, þar sem þau geymi viðkvæmar upplýsingar í heild sinni.

Umsögn Reykjanesbæjar var kynnt kæranda með bréfi, dags. 8. september 2016, og kæranda veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Þær bárust með bréfi dags. 22. september 2016. Kærandi bendir á að hann hafi m.a. óskað eftir útsendum bréfum Reykjanesbæjar til fyrirtækja varðandi þessar þrjár vefsíður. Kærandi viti ekki hvaða upplýsingum Reykjanesbær hafi óskað eftir, en af svari sveitarfélagsins megi ráða að óskað hafi verið eftir upplýsingum um verð þjónustunnar, hæfni fyrirtækjanna og hugbúnað. Kærandi telur Reykjanesbæ ekki hafa fært fram rök fyrir synjun á afhendingu bréfanna. Varðandi upplýsingar um verð telur kærandi að aðeins geti verið um að ræða verð sem fyrirtækið leggi á þá þjónustu sem það bjóði Reykjanesbæ en ekki upplýsingar um hvernig fyrirtækin hagi samstarfi við önnur fyrirtæki eða hagi kaupum á vörum og þjónustu almennt. Um hæfni fyrirtækjanna tekur kærandi fram að hún sé ein helsta auglýsingavara fyrirtækja og ítarlega útlistuð á vefsíðum þeirra. Því væri erfitt að sjá hvernig slíkar upplýsingar geti talist til trúnaðargagna. Greinargóðar lýsingar á hugbúnaði sem fyrirtækin bjóða komi fram á vefsíðum fyrirtækjanna. Ef Reykjanesbær hafi ekki óskað eftir upplýsingum um viðskiptakjör vefhönnunarfyrirtækjanna við aðra aðila hljóti það að vera fyrirtækjunum meinalaust að gögnin komi fyrir augu almennings. Kærandi fer fram á aðgang að hluta umbeðinna gagna ef ekki teljist heimilt að veita aðgang að þeim í heild sinni.

Með bréfi, dags. 12. maí 2017, óskaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál eftir því að Reykjanesbær afhenti nefndinni samning bæjarins við Stefnu ehf. Þann 23. maí 2017 barst nefndinni á ný gagnið „Tilboð Stefnu ehf. dags. 8 júlí 2015.“ Með bréfi, dags. 6 júní 2017, óskaði úrskurðarnefndin eftir því að Reykjanesbær upplýsti hvort gagnið væri samningurinn sem vísað var til í bréfi bæjarins til kæranda dags. 6. júlí 2016. Með tölvupósti, dags. 12. júní 2017, staðfesti Reykjanesbær að tilboðið væri jafnframt samningur aðila.

Niðurstaða

1.

Mál þetta varðar beiðni um afhendingu gagna vegna tilboðsumleitana Reykjanesbæjar í tengslum við vefsíðugerð fyrir sveitarfélagið. Af kæru má ráða að kærandi hafi þegar fengið afhenta kostnaðaráætlun Kosmos & Kaos sem veitti samþykki sitt fyrir afhendingu hennar. Verður því ekki fjallað um rétt kæranda til aðgangs að kostnaðaráætluninni, sbr. 1. mgr. 20. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.

Ekki verður séð að Reykjanesbær hafi tekið afstöðu til beiðni kæranda um aðgang að tilboðsbeiðni Reykjanesbæjar sem send var fyrirtækjunum. Með vísan til 1. mgr. 17. gr. upplýsingalaga ber Reykjanesbæ að taka beiðni kæranda að þessu leyti til meðferðar, hafi svo ekki verið gert.

Þá upplýsti Reykjanesbær úrskurðarnefndina um að skjalið „Tilboð Stefnu ehf. dags. 8 júlí 2015“ væri jafnframt sá samningur aðila sem vísað var til í synjunarbréfi bæjarins til kæranda. Í ljósi þessa verður tekin afstaða til réttar kæranda til aðgangs að þeim gögnum sem Reykjanesbær afhenti úrskurðarnefndinni og sem kærandi hefur ekki nú þegar undir höndum en þau eru:

1. Tilboð Stefnu ehf. dags. 27. maí 2015

2. Tilboð Stefnu ehf. dags. 8 júlí 2015

2.

Af 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 leiðir að sé þess óskað er skylt að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál, með þeim takmörkunum sem greinir í 6.–10. gr. laganna. Reykjanesbær telur óheimilt að veita aðgang að gögnunum með vísan til 9. gr. upplýsingalaga. Þar kemur fram í 1. málsl. að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut eigi. Í 2. málsl. segir að sömu takmarkanir gildi um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Fyrir liggur að Stefna ehf. samþykkir ekki að þau gögn sem stafa frá fyrirtækinu verði gerð opinber. Því reynir á hvort gögnin geymi upplýsingar sem varði mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni Stefnu ehf. sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari í skilningi 9. gr. upplýsingalaga.

Við beitingu ákvæðis 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga verður að hafa í huga að lögin gera ráð fyrir að metið sé í hverju og einu tilviki hvort viðkomandi upplýsingar varði svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni viðkomandi fyrirtækja eða annarra lögaðila að ætla megi að þær séu til þess fallnar að valda þeim tjóni, verði þær gerðar opinberar. Við matið verður að líta til þess hversu mikið tjónið geti orðið og hversu líklegt það er að tjón muni verða ef aðgangur er veittur að upplýsingunum. Enn fremur verður að líta til eðlis upplýsinganna, framsetningar þeirra og aldurs, svo og hvaða þýðingu þær hafi fyrir þann lögaðila sem um ræðir á þeim tíma er matið fer fram. Þegar allt þetta hefur verið virt verður að meta hvort vegi þyngra, hagsmunir viðkomandi lögaðila af því að upplýsingunum sé haldið leyndum eða þeir hagsmunir sem meginreglu 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga er ætlað að tryggja. Við mat á hagsmunum almennings skiptir almennt verulegu máli hvort og þá að hvaða leyti þær upplýsingar sem um ræðir lúta að ákvörðunum um ráðstöfun opinbers fjár og eigna.

3.

Tilboð Stefnu, dags. 27. maí 2015 og 8. júlí 2015, eru nánast sama efnis fyrir utan kostnaðaráætlun. Þau innihalda m.a. útlistun á efni tilboðsins, og lýsingu á eiginleikum vefumsjónarkerfisins. Þá koma fram upplýsingar um það hvaða starfsmenn komi að uppsetningu vefsvæðisins og hvaða vefsíður fyrirtæki hafi unnið fyrir aðra viðskiptamenn. Einnig fylgja sundurliðaðar kostnaðaráætlanir. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur skoðað gögnin með tilliti til þess að vega saman hagsmuni viðkomandi fyrirtækja af því að leynd sé haldið um gögnin annars vegar og hins vegar þá almannahagsmuni að upplýsingar um ráðstöfun opinberra hagsmuna séu aðgengilegar almenningi.

Í málum sem varða beiðnir um aðgang að einingaverði tilboða í opinberum útboðum aðila hefur úrskurðarnefnd um upplýsingamál lagt áherslu á hagsmuni þeirra sem taka þátt í slíkum útboðum af því að rétt sé staðið að framkvæmd þeirra. Þá hefur verið talið að almannahagsmunir standi til þess að veittur sé aðgangur að gögnum um ráðstöfun opinbers fjár, auk þess sem fyrirtæki og aðrir lögaðilar verði hverju sinni að vera undir það búin að mæta samkeppni frá öðrum. Þrátt fyrir að kærandi hafi ekki tekið þátt í tilboðsumleitan Reykjanesbæjar hefur hann hagsmuni af því að vita úr hvaða möguleikum sveitarfélagið hafði að velja við ákvörðun um að ráðstafa fjármunum. Í því sambandi ber að líta til þess að ferlið var ekki opinbert í þeim skilningi að öllum fyrirtækjum sem áhuga höfðu á að taka þátt í tilboðsumleitaninni stæði það jafnt til boða. Því var kæranda eða öðrum aðilum ekki unnt að vera eiginlegir þáttakendur í tilboðsumleitaninni. Því eiga framangreind sjónarmið um hagsmuni almennings við í málinu með áþekkum hætti, enda þó ekki sé um eiginlegt útboð að ræða.

Fallast má á það með Reykjanesbæ að almenn vitneskja um kjör í viðskiptum fyrirtækja við hið opinbera geti að einhverju leyti skaðað samkeppnisstöðu þeirra. Þá er ekki loku fyrir það skotið að slíkar upplýsingar kunni að skaða samkeppnisstöðu hins opinbera, bæði ríkis og sveitarfélaga. Þetta sjónarmið verður þó að jafnaði að víkja fyrir fyrirmælum upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings. Í því sambandi er m.a. rétt að geta þess að fyrirtæki og aðrir lögaðilar, sem taka þátt í tilboðsumleitunum stjórnvalda eða gera samninga við stjórnvöld er falla undir ákvæði upplýsingalaga, verða hverju sinni að vera undir það búin að borgararnir láti reyna á rétt sinn til aðgangs að upplýsingum í tengslum við tilboðsumleitanir eða gerð samninga.

4.

Á stöku stað í hinum umbeðnu gögnum koma fram upplýsingar sem úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur að eins og hér standi á geti talist til viðskiptaleyndarmála í skilningi 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, þ.e. upplýsingar um aðra viðskiptavini sem fyrirtækið Stefna ehf. tilgreindi í tilboðum sínum. Skoðun úrskurðarnefndar um upplýsingamál hefur ekki leitt í ljós að í gögnunum komi fram aðrar upplýsingar um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni viðkomandi fyrirtækja eða annarra lögaðila sem sanngjarnt væri og eðlilegt að færu leynt í skilningi 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 eins og ákvæðið verður skýrt í ljósi þeirra sjónarmiða sem hér hafa verið rakin. Því verður ekki fallist á að heimilt hafi verið að takmarka rétt kæranda til aðgangs, sem hann nýtur samkvæmt meginreglu 5. gr. laganna um upplýsingarétt almennings, umfram þá hluta gagnanna sem áður var lýst, sbr. 3. mgr. ákvæðisins. Af framangreindu leiðir að Reykjanesbæ ber að veita kæranda aðgang að umbeðnum gögnum að hluta eins og nánar greinir í úrskurðarorði.

Úrskurðarorð:

Reykjanesbæ ber að afhenda kæranda A eftirfarandi gögn:

1. Tilboð Stefnu ehf., dags. 27. maí 2015, að undanskildum bls. 8-10.

2. Tilboð Stefnu ehf., dags. 8. júlí 2015, að undanskildum bls. 8-10.

Beiðni kæranda um aðgang að upphaflegri tilboðsbeiðni Reykjanesbæjar er vísað til nýrrar meðferðar hjá Reykjanesbæ.

Hafsteinn Þór Hauksson

formaður

Friðgeir Björnsson Sigurveig Jónsdóttir