700/2017. Úrskurður frá 11. september 2017
Úrskurður
Hinn 11. september 2017 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 700/2017 í máli ÚNU 16110011.
Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 30. nóvember 2016, kærðu umhverfisverndarsamtökin Landvernd ákvörðun Skútustaðahrepps, dags. 31. október 2016, um að synja um afhendingu á hluta gagna sem tengjast framkvæmdaleyfi sem gefið var út þann 26. október 2016 fyrir Kröflulínu 4.
Í gagnabeiðni kæranda, dags. 26. október 2016, var óskað eftir afritum af framkvæmdaleyfi vegna lagningar Kröflulínu 4, fundargerð þar sem ákvörðun um leyfið var tekin, framkvæmdaleyfisumsókn og öllum fylgigögnum hennar, fundargerðum skipulagsnefndar og þeim gögnum sem sveitarfélagið og nefndir þess hefðu aflað vegna ákvörðunarinnar. Auk þess var beiðst aðgangs að öllum öðrum gögnum er málið varðaði, þ.m.t. tölvupóstum, munnlegum og skriflegum samskiptum við Landsnet hf. eða aðra. Með bréfi, dags. 31. október 2016, afhenti Skútustaðahreppur kæranda hluta umbeðinna gagna en hafnaði því að veita kæranda aðgang að öðrum á þeim grundvelli að þau væru vinnugögn.
Í kæru er byggt á því að öll umbeðin gögn falli undir lög um upplýsingar um umhverfismál nr. 23/2006, sbr. 3. tölul. 3. gr. laganna og geti kærandi ekki fallist á að gögnin geti verið undanþegin upplýsingarétti með vísan til ákvæða laga nr. 140/2012. Kærandi telur að óheimilt hafi verið að synja um aðgang að gögnum með vísan til þess að um séu að ræða vinnugögn þar sem enga heimild til slíkrar synjunar sé að finna í lögum nr. 23/2006.
Kærandi telur almenning hafa ríka hagsmuni af því að upplýst verði hvaða samskipti hafi átt sér stað milli kærða og annarra við undirbúning framkvæmdaleyfisins. Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi fellt fyrra framkvæmdaleyfi úr gildi með úrskurði sínum nr. 46/2016. Almenningur hafi ríka hagsmuni af því að upplýst sé hvaða samskipti hafi farið fram milli kærða og annarra aðila á því rúmlega tveggja vikna tímabili sem liðið hafi frá því að leyfisveiting kærða var ógilt og þar til framkvæmdaleyfi var gefið út að nýju hinn 26. október 2016.
Kærandi telur að umbeðin gögn geti ekki talist vinnugögn í neinum skilningi, svo sem samskipti við framkvæmdaraðila og aðra aðila. Þau hafi ekki verið rituð eða útbúin til eigin nota. Þá telji kærandi að ákvæði 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 geti átt við, einkum 2. tl., enda verði að ætla að skylda til skráningar skv. 1. mgr. 27. gr. laganna eigi við um a.m.k. einhverjar þær upplýsingar sem um ræðir.
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 13. desember 2016, var kæran kynnt Skútustaðahreppi og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um hana. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefndinni yrði látið í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.
Umsögn Skútustaðahrepps er dagsett þann 23. desember 2016. Þar kemur fram að erindi kæranda um aðgang að gögnum hafi verið svarað án tafa og hafi öll gögn nema vinnugögn verið afhent. Þau gögn sem ekki hafi verið afhent hafi verið almennir tölvupóstar og tölvupóstsamskipti við lögmann. Í umsögninni er tekið fram að mikill fjöldi tölvupósta liggi fyrir á tímabilinu 11. til 26. október 2016. Þau sem ekki hafi verið afhent séu tölvupóstsamskipti við framkvæmdaraðila, kæranda, ráðuneyti og A, hrl., sem hafi verið sveitarfélaginu til ráðgjafar vegna málsins, þ.m.t. drög að bréfum og tillögum.
Í umsögninni kemur fram að ljóst sé að tölvupóstar framkvæmdaraðila geti ekki talist vinnugögn í skilningi 8. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 en undir hugtakið falli m.a. gögn nr. 8, 24, 25 og 26 á meðfylgjandi gagnalista. Önnur staða kunni að vera uppi varðandi samskipti við lögmann vegna málsins. Skútustaðahreppur sé ekki með umfangsmikið starfsmannahald. Vegna þessa hafi verið leitað til lögmanns til að aðstoða sveitarfélagið við afgreiðslu málsins. Sveitarfélagið líti svo á að samskipti vegna lögfræðilegra mála og gerð draga að bréfum og tillögum séu án nokkurs vafa hluti af vinnugögnum máls. Óeðlilegt væri að túlka slíka vinnu lögfræðings á vegum Skútustaðahrepps með öðrum hætti gagnvart upplýsingalögum en ef lögfræðingurinn væri starfsmaður sveitarfélags.
Tekið er fram í umsögninni að öll gögn og tölvupóstar sem A, hrl. hafi unnið fyrir Skútustaðahrepp uppfylli þau skilyrði að hafa verið til eigin nota fyrir hreppinn og unnin á vegum hans þótt um aðkeypta lögfræðivinnu hafi verið að ræða. Þá er tekið fram að það sé einungis í undantekningartilfellum sem í þessum samskiptum felist einhvers konar lögfræðileg álitaefni, sbr. t.d. gögn nr. 9 og 10, 23 og 27 í meðfylgjandi gagnalista þar sem fram komi sérstök greining lögmanns á úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála.
Fram kemur að sveitarfélaginu telji sér ekki skylt að afhenda minnisblað nr. 40 í gagnalista með vísan til 3. mgr. 6. gr. upplýsingalaga. Minnisblaðið feli í sér mat á réttarstöðu sveitarfélagsins sem m.a. gæti reynt á í dómsmáli. Minnisblaðið hafi verið unnið þegar ekki lá fyrir hvort Landsnet hf. myndi óska eftir því að framkvæmdaleyfisumsókn yrði tekin fyrir að nýju. Þá er vísað til þess að gögn nr. 1-7, 11-22, 28-39 í gagnalista séu einungis til eigin nota fyrir stjórnvald og drög að bréfum og bókunum sem þegar liggi fyrir í endanlegri mynd.
Í umsögninni segir að leggja beri til grundvallar raunverulegt inntak samskipta og verkefna sem A, hrl. hafi verið falið að vinna að. Slíkt mat leiði til þess að gögnin teljist hefðbundin vinnugögn stjórnvalds en ekki sérstakar álitsgerðir. Vísað er til þess að vinna varðandi málsmeðferð, gerð draga að bréfum og bókunum falli í raun undir það sem almennt teljist hluti af störfum stjórnvalds. Munurinn sé einungis sá að um sé að ræða aðkeypta vinnu en ekki vinnu starfsmanna sveitarfélags. Það sem fram komi í samskiptunum og drögum sé ritað til eigin nota fyrir stjórnvald við undirbúnings ákvörðunar. Þá séu hlutar tölvupósta fulltrúa Skútustaðahrepps til A, hrl. einnig vinnugögn en í þeim felist í grunninn ósk um að tiltekin vinna sé unnin og umræða um málsmeðferð. Tekið er fram að í þessum gögnum komi ekkert fram sem falli undir 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga.
Með umsögninni fylgdi listi yfir þau gögn sem synjað var um aðgang að:
„Tölvupóstur B til A o.fl. varðandi bréf til náttúruverndarnefndar o.fl.
Tölvupóstur A til C, um tillögu að bókun.
Tölvupóstur A til C, um tillögu að bókun.
Tölvupóstur A til C, um tillögu að bréfi til náttúrverndarnefndar.
Tölvupóstur A til C, um erindi til náttúrverndarnefndar.
Tölvupóstur A um tillögu að tímaplani. T-póstur oddviti.
Tölvupóstur A, þar sem framkvæmdaleyfisumsókn er framsend.
Tölvupóstur Landverndar vegna fundar.
Tölvupóstur A, varðandi skýringu úrskurðar o.fl.
Minnisblað um túlkun úrskurðar unnið af A.
Tölvupóstur A, drög að bréfi til Landsnets.
Tölvupóstsamskipti A og C, varðandi erindi til Landsnets.
Tölvupóstur A, með drögum að bréfi til Landsnets.
Drög að bréfi til Landsnets.
Tölvupóstur A varðandi bréf um rýni og kostnað af rýni á gögnum frá Landsneti.
Drög að bréfi til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytis.
Tölvupóstur A varðandi bréf um rýni og kostnað af rýni á gögnum frá Landsneti.
Drög að bréfi til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytis.
Tölvupóstur A, varðandi erindi UUA [úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála] um kæru vegna vegarslóða við Kröfluvirkjun.
Tölvupóstsamskipti A um málsmeðferð vegna umsagnar frá nvn. Þingeyinga.
Tölvupóstsamskipti A um málsmeðferð vegna umsagnar frá nvn. Þingeyinga.
Drög að bréfi til Landsnets.
Tölvupóstur A um athugasemdir v. hverfisverndar.
Tölvupóstsamskipti C og iðnaðarráðuneytis varðandi rýni á gögnum.
Tölvupóstar milli Landsnets og C með umsögn náttúruverndarnefndar.
Tölvupóstur Landsnets til C með svörum Landsnets.
Tölvupóstur A, varðandi vanhæfissjónarmið o.fl.
Tölvupóstur A, samantekt nokkurra gagna.
Tölvupóstur A, um drög að bókun.
Drög að bókun.
Tölvupóstur A vegna C, um rýni á gögnum frá Landsneti.
Tölvupóstur A um drög að bókun.
Drög að bókun.
Tölvupóstur A með samantekt á ýmsum gögnum málsins.
Tölvupóstur A, varðandi drög að bókun.
Drög að bókun.
Tölvupóstur A um rýni.
Tölvupóstsamskipti A og C, varðandi drög að bókun í fundargerð.
Tölvupóstur A, um upplýsingar á heimasíðu Skútustaðahrepps.
Minnisblað unnið af A vegna framkomins úrskurðar [úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála] í máli nr. 46/2016.“
Með erindi, dags. 2. janúar 2017, var umsögn Skútustaðahrepps kynnt kæranda og honum veittur kostur á að koma fram frekari athugasemdum. Þær bárust þann 18. janúar 2017. Í athugasemdunum segir m.a. að af umsögn kærða megi sjá að ekki hafi öll gögn verið afhent kæranda. Fram kemur að kærandi feli úrskurðarnefnd um upplýsingamál að meta hvort rétt sé að trúnaður ríki um samskipti sveitarfélagsins við lögmann. Í umsögn kærða væri hins vegar að finna samskipti kærða við ráðuneyti og starfsmenn framkvæmdaaðila sem kærandi geri kröfu um að fá afhent en engar undanþágur laga eigi við um aðgang að þeim gögnum. Auk þess kemur fram að kærandi vefengi að upptalning kærða á gögnum sem falli undir gagnabeiðni kæranda, sé tæmandi. Bendir kærandi í því samhengi á að sveitarstjórnarmenn hefðu fundað um málið fyrir auglýstan fund sveitarstjórnar þann 26. október 2016.
Með tölvupóstum, dags. 28. og 29. ágúst 2017, fór úrskurðarnefnd um upplýsingamál þess á leit við Skútustaðahrepp að upplýst yrði hvort kærandi hafi fengið afhent öll gögn sem sveitarfélagið teldi falla undir gagnabeiðni kæranda. Var sérstaklega óskað upplýsinga um hvort fyrirliggjandi væru gögn sem tengdust sveitarstjórnarfundi sem haldinn var þann 26. október 2016 eða óformlegum fundi sveitarstjórnarmanna sem haldinn var fyrir fundinn. Skútustaðahreppur svaraði samdægurs. Í svarbréfum Skútustaðahrepps kemur fram að á óformlegum fundi sem haldinn er fyrir sveitarstjórnarfund liggi fyrir sömu gögn og almennt liggi fyrir á væntanlegum sveitarstjórnarfundi. Þá er ítrekað að þau gögn sem upplýst hafi verið um séu þau gögn sem falli undir upplýsingabeiðni kæranda.
Óþarft þykir að rekja frekar það sem fram kemur í gögnum málsins með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.
Niðurstaða
1.
Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að gögnum í vörslum Skútustaðahrepps sem tengjast framkvæmdaleyfi sem gefið var út þann 26. október 2016 fyrir Kröflulínu 4. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur metið efni þeirra gagna sem Skútustaðahreppur afhenti nefndinni og telur þau að mestu geyma upplýsingar sem lúta að ráðstöfunum í tengslum við skipulags- og framkvæmdaáætlanir sem hafa eða líklegt er að hafi áhrif á afmarkaða þætti umhverfisins, sbr. 3. og 1. tölul. 3. gr. laga um upplýsingarétt um umhverfismál nr. 23/2006. Verður því leyst úr rétti kæranda til aðgangs að gögnunum á grundvelli meginreglu 5. gr. laga 23/2006 um upplýsingarétt almennings um umhverfismál með þeim takmörkunum sem greinir í 6. gr. laganna.
Í athugasemdum kæranda við umsögn Skútustaðahrepps, dags. 18. janúar 2017, kemur fram að kærandi vefengi að upptalning kærða á gögnum sem falli undir gagnabeiðni kæranda, sé tæmandi og er m.a. bent á að ekki hafi verið afhent gögn er tengjast óformlegum fundi sveitarstjórnarmanna sem haldinn var fyrir sveitarstjórnarfund dags. 26. október 2016. Skútustaðahreppur heldur því aftur á móti fram að kærandi hafi fengið öll gögn sem falli undir gagnabeiðnina. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur ekki forsendur til að rengja þá fullyrðingu Skútustaðahrepps. Verður því tekin afstaða til aðgangs að þeim gögnum sem Skútustaðahreppur afhenti úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
Rök Skútustaðahrepps fyrir þeirri ákvörðun að synja kæranda um aðgang að gögnunum eru einkum þau að gögnin séu vinnugögn og því undanþegin upplýsingarétti. Í 1. tl. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 23/2006 er tiltekið að réttur almennings til aðgangs að upplýsingum taki ekki til gagna sem undanþegin eru aðgangi skv. 4.-6. gr. upplýsingalaga. Af athugasemdum við 6. gr. í frumvarpi til laga nr. 23/2006 má ráða að átt sé við upplýsingar sem undanþegnar voru upplýsingarétti á grundvelli eldri upplýsingalaga nr. 50/1996 en ákvæði 6. gr. laga nr. 23/2006 hefur ekki verið breytt í því skyni að vísa til ákvæða upplýsingalaga nr. 140/2012. Líta verður svo á að ákvæðið taki til þeirra upplýsinga sem nú eru undanskildar upplýsingarétti skv. 6.-10. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Verður því tekin afstaða til þess hvort Skútustaðahreppi hafi verið heimilt að undanskilja gögnin upplýsingarétti almennings á þeim grundvelli að um sé að ræða vinnugögn, sbr. 5. tl. 6. gr., sbr. 8. gr. laga nr. 140/2012.
Í 1. málslið 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 eru vinnugögn skilgreind sem þau gögn sem stjórnvöld eða lögaðilar, sem falla undir lögin skv. 2. og 3. gr., hafa ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Í 2. málslið málsgreinarinnar er tekið fram að gögn teljist ekki lengur til vinnugagna ef þau hafi verið afhent öðrum, nema afhending hafi verið til eftirlitsaðila á grundvelli lagaskyldu.
Í athugasemdum um 8. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga nr. 140/2012 segir:
„Af orðalagi 1. mgr. 8. gr. leiðir að til að skjal teljist vinnugagn þarf almennt þremur skilyrðum að vera fullnægt. Gagn þarf þannig í reynd að vera undirbúningsgagn, það skal ritað eða útbúið af starfsmönnum stjórnvaldsins (eða lögaðilans) sjálfs og má ekki hafa verið afhent öðrum. Fyrsta skilyrðið þarfnast ekki sérstakra skýringa en er þó mjög þýðingarmikið við afmörkun hugtaksins. Í öðru skilyrðinu felst það m.a. að gögn sem útbúin eru af utanaðkomandi sérfræðingum, svo sem verktökum, fyrir stjórnvald teljast ekki til vinnugagna í skilningi 8. gr. frumvarpsins. Í þriðja skilyrðinu, þ.e. að gagn hafi ekki verið afhent öðrum, felst það m.a. að hafi skjal verið afhent einkaaðila eða stjórnvaldi t.d. með tölvupósti eða öðrum hætti, telst það almennt ekki lengur vinnugagn. Undantekningar eru þó gerðar varðandi síðastgreinda atriðið“.
Eins og ráða má af athugasemdunum er gagn ekki vinnugagn ef það var útbúið af utanaðkomandi sérfræðingum. Þá missir gagn stöðu sína sem vinnugagn ef það er afhent einkaaðila með einhverjum hætti. Af þessu leiðir að tölvupóstsamskipti og skjöl sem berast á milli utanaðkomandi sérfræðings og stjórnvalds verða ekki undanþegin upplýsingarétti á þeim grundvelli að um sé að ræða vinnugögn, sbr. 5. tl. 6. gr., sbr. 8. gr. upplýsingalaga, nema þau undanþáguákvæði sem tiltekin eru í niðurlagi 1. mgr. 8. gr. og 2. mgr. 8. gr. eigi við um afhendingu gagnsins. Engin heimild er fyrir því í upplýsingalögum að takmarka aðgang að gögnum á þeim grundvelli að sérfræðingurinn hafi sinnt störfum sem eðlilegt væri að starfsmaður aðila sem fellur undir gildissvið laganna sinnti. Þá er ljóst að tölvupóstar og gögn sem send voru einkafyrirtæki og ráðuneyti geta ekki talist vinnugögn. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál getur því ekki fallist á það með Skútustaðahreppi að þau gögn sem synjað var um aðgang að séu vinnugögn í skilningi 8. gr. upplýsingalaga og því undanskilin upplýsingarétti með vísan til 6. tl. 6. gr. laganna.
2.
Skútustaðahreppur ber því við í umsögn sinni til úrskurðarnefndar um upplýsingamál að heimilt sé að undanþiggja ódagsett minnisblað, unnið af A, hrl., vegna úrskurðar úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála nr. 46/2016, (merkt nr. 40 í gagnalista) með vísan til 3. tl. 6. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 sem heimilar stjórnvöldum að takmarka aðgang almennings að bréfaskiptum við sérfróða aðila til afnota í dómsmáli eða við athugun á því hvort slíkt máli skuli höfðað. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til laga nr. 140/2012 er tekið fram að að baki ákvæðisins búi það sjónarmið að hið opinbera geti, á sama hátt og hver annar aðili að dómsmáli, leitað ráðgjafar sérfróðra aðila án þess að þær upplýsingar sem þannig er aflað komist til vitundar gagnaðila. Þá kemur fram að túlka beri ákvæðið þannig að það tryggi að hið opinbera standi ekki vegna upplýsingalaga höllum fæti í dómsmálum. Síðan segir orðrétt í athugasemdunum:
„Undanþágunni verður aðeins beitt um gögn sem verða til eða aflað er gagngert í þessu skyni og tekur því t.d. ekki til álitsgerða eða skýrslna sérfræðinga sem aflað er við meðferð stjórnsýslumála almennt.“
Í minnisblaðinu er farið yfir helstu forsendur niðurstöðu tilvitnaðs úrskurðar og gerðar athugasemdir við einstaka liði úrskurðarins. Af efni minnisblaðsins verður ekki ráðið að það hafi að geyma mat á því hvort höfða skuli dómsmál vegna úrskurðarins heldur er um að ræða álitsgerð lögfræðings þar sem settar eru fram tillögur til aðgerða. Í ljósi þess að túlka ber undantekningarákvæði upplýsingalaga þröngt er því ekki fallist á að heimilt hafi verið að undanþiggja minnisblaðið aðgangi með vísan til 3. tl. 6. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.
3.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur metið efni þeirra gagna sem afhent voru úrskurðarnefndinni í því skyni að meta hvort aðrar undanþágur 6.-10. gr. laganna eigi við um þær upplýsingar sem fram koma í gögnunum. Það er mat úrskurðarnefndarinnar að þrátt fyrir að í tölvupóstssamskiptum sé að finna tilvísanir til einkamálefna starfsmanns sveitarfélagsins falli þær hvorki undir undantekningarákvæði 7. gr. upplýsingalaga um málefni starfsmanna né séu svo viðkvæmar að 9. gr. upplýsingalaga standi aðgangi að þeim í vegi. Þá er það mat úrskurðarnefndar um upplýsingamál að engar aðrar takmarkanir 6.-10. gr. upplýsingalaga eigi við um efni þeirra gagna sem óskað er aðgangs að. Er því Skútustaðahreppi skylt að veita kæranda aðgang að öllum þeim gögnum sem synjað var um aðgang að.
Úrskurðarorð:
Skútustaðahreppi ber að veita kæranda, Landvernd, aðgang að eftirfarandi gögnum:
Tölvupóstsamskiptum, dags. 11.-13., 16., 18.-22., og 24.-25. október 2016.
Minnisblaði, ódagsettu, um túlkun úrskurðar úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, varðandi annmarka á áliti Skipulagsstofnunar, sbr. lið 4 í minnisblaði frá 10. október, ódags.
Drögum að bréfi til Landsnets hf., dags. 17. október og 20. október.
Drögum að bréfi til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins, dags. 19. október 2016.
Skjalinu „Drög að formála um mál á dagskrá: Umsókn Landsnets um framkvæmdaleyfi fyrir Kröflulínu 4, dags. 18. mars. 2016“, sem fylgdi með tölvupóstum A, dags. 20., 22 og 24. október 2016.
Minnisblaði A, hrl. vegna úrskurðar úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 46/2016, varðandi framkvæmdaleyfi fyrir Kröflulínu 4, ódags.
Kjartan Bjarni Björgvinsson
varaformaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson