729/2018. Úrskurður frá 15. mars 2018

Úrskurður

Hinn 15. mars 2018 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 729/2018 í máli ÚNU 17070001.

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 29. júní 2017, kærði A þá ákvörðun Menntamálastofnunar að synja honum um aðgang að samræmdum könnunarprófum sem lögð voru fyrir í stærðfræði og íslensku í september 2016. Í kæru fer kærandi jafnframt fram á aðgang að svörum dóttur sinnar og fyrirgjöf fyrir hverja spurningu í prófunum. Kærandi fór fram á aðgang að gögnunum með bréfum, dags. 18. maí 2017 og 12. júní 2017. Menntamálastofnun tók afstöðu til beiðninnar með bréfi, dags. 13. júní 2017, þar sem kæranda var synjað um aðgang að gögnunum. Í bréfinu kemur fram að stofnunin birti ekki prófspurningar samræmdra könnunarprófa.

Málsmeðferð

Með bréfi, dags. 6. júlí 2017, var Menntamálastofnun kynnt kæran og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn. Jafnframt var óskað eftir afritum af þeim gögnum sem kæran lýtur að. Umsögn Menntamálastofnunar barst með bréfi, dags. 24. ágúst 2017, ásamt afritum af samræmdum könnunarprófum og fylgiskjali er varðar úrlausnir dóttur kæranda.

Í umsögninni kemur fram að stofnunin hafi í samráði við mennta- og menningarmálaráðuneytið lokað fyrir aðgang að samræmdum prófum frá og með haustönn 2016. Að baki þeirri ákvörðun liggi tvær ástæður. Í fyrsta lagi hafi stofnunin unnið að innleiðingu rafrænna samræmdra könnunarprófa undanfarið ár og séu einstaklingsmiðuð próf endanlegt markmið þeirrar vinnu. Einungis sé mögulegt að leggja slík próf fyrir á rafrænu formi þar sem prófkerfið þurfi að geta fylgt getu nemandans eftir sjálfvirkt með því að leggja fyrir hann spurningu við hæfi. Þannig velji prófkerfið hærra hlutfall erfiðra prófspurninga fyrir nemendur sem sýni fram á góða hæfni en hærra hlutfall auðveldra prófspurninga fyrir nemendur þar sem hæfnina skorti. Í slíku umhverfi fari niðurstaðan eftir því hve þungum prófspurningum nemandi svari rétt en ekki hve mörgum hann svari rétt. Einstaklingsmiðuð próf byggi á mjög stórum banka af prófspurningum og hann sé í raun svo stór að ekki sé raunhæft að semja ný atriði fyrir hverja próflögn. Fjölbreytni þurfi að vera í því á hvaða hæfni prófspurningar reyni og um leið ákveðinn fjöldi prófspurninga sem reyni á sömu hæfni og séu svipaðar að þyngd. Í prófaumhverfi sem þessu séu prófatriði alla jafna notuð í nokkur ár og gerð opinber þegar notkun sé hætt. Til þess að unnt sé að ná markmiðinu um einstaklingsmiðuð próf sé nauðsynlegt að prófspurningarnar komi ekki fyrir augu almennings á þeim tíma sem þær séu í notkun.

Annar tilgangur með því að loka fyrir aðgang að prófspurningum sé að gefa stofnuninni kost á að gefa mynd af breytingum og framvindu námsárangurs íslenskra barna í samræmi við hlutverk stofnunarinnar, sbr. ákvæði b. og c.-liðar 1. mgr. 5. gr. laga um Menntamálastofnun nr. 91/2015. Á undanförnum árum hafi prófin einungis gefið upplýsingar um hvernig einstök sveitarfélög, landshlutar eða skólar standi í samanburði við aðra. Ekki séu til  upplýsingar um það hvort nemendur eins árs standi sig betur eða verr en nemendur fyrri ára. Til þess að geta útbúið niðurstöður sem gefi mynd af breytingum yfir tíma verði að vera unnt að nota prófspurningar frá fyrra ári til að útbúa tengingu og stilla saman niðurstöður beggja ára.

Jafnframt kemur fram í umsögninni að fjallað sé nánar um framkvæmd prófanna í reglugerð um fyrirkomulag og framkvæmd samræmdra könnunarprófa í grunnskóla nr. 173/2017. Stofnunin vísar til 2. og 3. mgr. 10. gr. reglugerðarinnar í þessu sambandi.

Stofnunin telur að mikilvægir almannahagsmunir liggi að baki því að birta ekki prófspurningar úr samræmdum könnunarprófum enda sé allt íslenska grunnskólakerfið undir. Þá sé ljóst að fyrirhugað sé að leggja prófspurningarnar fyrir aftur en þær prófspurningar sem stofnunin endurnýti ekki séu gerðar opinberar. Með vísan til þessa telur stofnunin því að uppfyllt séu skilyrði 5. tölul. 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga og því sé stofnuninni heimilt að synja um aðgang að prófspurningunum.

Umsögn Menntamálastofnunar var kynnt kæranda með bréfi, dags. 28. ágúst 2017, og kæranda veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Athugasemdir kæranda bárust með bréfi, dags. 12. september 2017. Þar tekur kærandi fram að þau próf sem hann óski eftir aðgangi að séu samræmd könnunarpróf en ekki einstaklingsmiðuð próf. Þá ítrekar kærandi beiðni sína um fullan aðgang að samræmdum prófum sem Menntamálastofnun lagði fyrir í stærðfræði og íslensku í september 2016 sem og fullan aðgang að svörum dóttur sinnar og fyrirgjöf fyrir hverja spurningu á prófunum.

Niðurstaða
1.

Mál þetta varðar beiðni um aðgang að samræmdum könnunarprófum sem lögð voru fyrir í september 2016 sem og að úrlausnum dóttur kæranda á umræddum prófum ásamt fyrirgjöf fyrir hverja spurningu.

Í 2. mgr. 4. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 er kveðið á um að lögin gildi ekki um aðgang að upplýsingum samkvæmt stjórnsýslulögum. Ákvörðun um einkunnagjöf þegar um er að ræða einkunnir sem reiknast til lokaprófs, er ákvörðun í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 2. tölul. 2. mgr. 21. gr. sömu laga. Í 39. gr. laga um grunnskóla nr. 91/2008 og reglugerð nr. 173/2017 um fyrirkomulag og framkvæmd samræmdra könnunarprófa í grunnskóla er fjallað um samræmd könnunarpróf. Af ákvæði 39. gr. og ákvæðum reglugerðarinnar má ráða að samræmt könnunarpróf er ekki lokapróf í grunnskóla, heldur er um að ræða, eins og heiti prófsins gefur til kynna, próf sem lagt er fyrir í þeim tilgangi að kanna stöðu nemandans. Fer því um aðgang kæranda að prófunum eftir upplýsingalögum nr. 140/2012.

Í 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 er kveðið á um skyldu þeirra sem heyra undir lögin að veita aðila aðgang að fyrirliggjandi gögnum ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan, sé þess óskað. Í athugasemdum við 14. gr. frumvarps til upplýsingalaga nr. 140/2012 kemur fram að með orðalaginu að gagn skuli geyma „upplýsingar um hann sjálfan“ í 1. mgr. ákvæðisins sé vísað til þess að upplýsingar þurfi að varða viðkomandi aðila sérstaklega og verulega umfram aðra. Ákvæðið hefur því verið skýrt svo að undir það falli ekki eingöngu þau tilvik þegar einstaklingur eða lögaðili óskar eftir upplýsingum sem beinlínis fjalla um hann sjálfan, heldur taki hún einnig til þeirra tilvika þegar upplýsingarnar varða viðkomandi með þeim hætti að hann hafi sérstaka hagsmuni umfram aðra af því að fá aðgang að gögnunum. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur auðsýnt að upplýsingar um prófúrlausnir barns í grunnskóla varði foreldri með þeim hætti að það hafi sérstaka hagsmuni umfram almenning af því að fá aðgang að úrlausnunum.

Í 2. tölul. 2. mgr. 14. gr. laga nr. 140/2012 segir að ákvæði 1. mgr. greinarinnar gildi ekki um gögn sem hafi að geyma upplýsingar um mikilvæga almannahagsmuni sem leynt eiga að fara skv. 10. gr. laganna. Menntamálastofnun styður synjun á beiðni kæranda við 5. tölul. 10. gr. upplýsingalaga þar sem fjallað er um takmarkanir á aðgangi almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast vegna fyrirhugaðra ráðstafana eða prófa á vegum hins opinbera ef þau yrðu þýðingarlaus eða skiluðu ekki tilætluðum árangri, væru þau á almannavitorði. Í greinargerð með frumvarpi því er varð að upplýsingalögum segir að með prófum sé átt við hvers konar prófraunir sem opinberir aðilar standi fyrir. Augljóst sé að eigi próf að geta gefið óvilhalla niðurstöðu sé nauðsynlegt að halda öllum prófgögnum leyndum áður en próf er þreytt. Þá er tekið fram í 2. tölul. 1. mgr. 12. gr. laganna að veita skuli aðgang að gögnum þegar ráðstöfunum og prófum sé að fullu lokið nema aðrar takmarkanir samkvæmt lögunum eigi við.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur í úrskurðarframkvæmd lagt til grundvallar við skýringu á 5. tölul. 10. gr. upplýsingalaga að sé prófi lokið og ekki fyrirhugað að leggja sama próf aftur í óbreyttri eða nær óbreyttri mynd beri að veita aðgang að því á grundvelli meginreglu 5. gr. upplýsingalaga. Vísast um þetta m.a. til úrskurða nefndarinnar nr. 710/2017 og 662/2016. Af hálfu Menntamálastofnunar hefur komið fram að verði stofnuninni gert að afhenda prófspurningarnar verði ekki hægt að koma á einstaklingsmiðuðum samræmdum prófspurningum og þá muni stofnunin ekki geta gefið mynd af breytingum og framvindu námsárangurs íslenskra barna. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur ekki unnt að fallast á með stofnuninni að aðgangur almennings að samræmdu prófi, sem lagt var fyrir mikinn fjölda grunnskólabarna, geti haft þessi áhrif. Þá geta þessi sjónarmið í öllu falli ekki leitt til þess að vikið sé frá meginreglu upplýsingalaga um rétt almennings til aðgangs að gögnum. Úrskurðarnefndin telur ljóst af gögnum málsins að samræmdu könnunarprófin verði ekki lögð fyrir í óbreyttri eða nær óbreyttri mynd ár hvert og því geti þau samkvæmt orðanna hljóðan ekki talist fyrirhuguð í skilningi 5. tölul. 10. gr. upplýsingalaga. Verður því ekki fallist á að 2. tölul. 2. mgr. 14. gr., sbr. 5. tölul. 10. gr. upplýsingalaga, komi í veg fyrir rétt kæranda til aðgangs að gögnunum. Því verður leyst úr rétti kæranda til aðgangs að prófúrlausnum á grundvelli 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga með þeim takmörkunum sem gerðar eru í lögum.

2.

Í synjun Menntamálastofnunar er einnig vísað til 2. mgr. og 3. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 173/2017 um fyrirkomulag og framkvæmd samræmdra könnunarprófa í grunnskóla.

Í 2. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 173/2017 um fyrirkomulag og framkvæmd samræmdra könnunarprófa í grunnskóla, sem sett var með stoð í 4. mgr. 39. gr. laga um grunnskóla segir:

Menntamálastofnun skal birta opinberlega dæmi um prófatriði úr öllum námsgreinum og námsþáttum ásamt lýsingu á þeirri hæfni sem metin er. Þá skal Menntamálastofnun gera prófúrlausnir aðgengilegar fyrir skóla svo hægt sé að skoða svör nemenda. Skólinn afhendir foreldrum prófúrlausnir ef eftir því er óskað.

Í 3. mgr. 10. gr. reglugerðarinnar segir svo:

Menntamálastofnun er ekki skylt að birta prófatriði samræmdra könnunarprófa hverju sinni enda séu þau endurnýtt við að þróa prófabanka fyrir einstaklingsmiðuð samræmd könnunarpróf.

Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál felur ákvæði 3. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 173/2017 í sér að Menntamálastofnun sé ekki skylt að birta að eigin frumkvæði prófatriði samræmdra könnunarprófa sé fyrirhugað að endurnýta prófatriðin við að þróa prófabanka. Hér verður hins vegar að hafa sérstaklega í huga að reglugerðarákvæðið getur ekki vikið til hliðar upplýsingarétti almennings samkvæmt upplýsingalögum og  leysir því ekki Menntamálastofnun undan þeirri skyldu sem lögin leggja henni á herðar. Því verður ekki fallist á það með Menntamálastofnun að 3. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 173/2017 standi í vegi fyrir aðgangi kæranda að prófspurningunum.

Í 3. mgr. 27. gr. laga um grunnskóla nr. 91/2008 segir:

Nemendur og foreldrar þeirra eiga rétt á upplýsingum um niðurstöður mats, matsaðferðir og matstæki, þar með talið að skoða metin verkefni og prófúrlausnir. Þeir eiga jafnframt rétt á munnlegum skýringum á námsmati og að niðurstaða námsmats sæti endurskoðun innan grunnskólans. Slík endurskoðun telst ekki ígildi stjórnsýslukæru í skilningi stjórnsýslulaga.

Í 2. mgr. 3. gr. laga um grunnskóla segir að foreldrar gæti hagsmuna barna sinna á skólaskyldualdri en foreldri samkvæmt lögunum teljist þeir sem fara með forsjá barns í skilningi barnalaga. Í 1. mgr. 19. gr. laganna segir svo að foreldrar beri ábyrgð á námi barna sinna og beri þeim að fylgjast með námsframvindu þeirra í samvinnu við þau og kennara þeirra. Þá segir m.a. í 3. mgr. 18. gr. laganna að foreldrar skuli fylgjast með og styðja við skólagöngu barna sinna og námsframvindu. Til þess að foreldrar geti rækt hlutverk sitt samkvæmt framangreindum ákvæðum er ljóst að þeir verða að geta aflað sér upplýsinga um námsframvindu barna sinna.

Í 2. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. nr. 173/2017 um fyrirkomulag og framkvæmd samræmdra könnunarprófa í grunnskóla er skýrt tekið fram að skóli afhendi foreldrum prófúrlausnir á samræmdum könnunarprófum sé eftir því óskað.

Samkvæmt framangreindu telur úrskurðarnefnd  um upplýsingamál ekki vafa á því að það foreldri sem fer með forsjá barns eigi rétt á aðgangi að prófúrlausn barns síns. Sama á almennt við enda þótt foreldri fari ekki með forsjá barns en í 2. mgr. 52. gr. barnalaga nr. 76/2003 er kveðið á um rétt foreldris sem ekki hefur forsjá barns til aðgangs að skriflegum gögnum um barnið frá skólum og leikskólum. Samkvæmt 3. mgr. 52. gr. er þó heimilt að synja um upplýsingar ef hagsmunir foreldris af því að notfæra sér þær þykja eiga að víkja fyrir mun ríkari almanna- eða einkahagsmunum, þar á meðal ef telja verður að upplýsingagjöf sé skaðleg fyrir barn. Í athugasemdum um ákvæðið í greinargerð til laga nr. 76/2003 segir að það hafi verið tekið upp í barnalög með lögum nr. 23/1995 og sé skýrt í athugasemdum með frumvarpi til þeirra laga. Í almennum athugasemdum við frumvarp til laga nr. 23/1995 segir m.a. um 3. gr. frumvarpsins um upplýsingarétt foreldris sem ekki hefur forsjá barns, að foreldrið hafi réttmætt tilkall til að fylgjast með barni, heilsuhögum þess, þroskaferli, skólagöngu, uppeldi, félagslegri stöðu og þátttöku þess í félagsstarfi o.s.frv. Lögfesting á slíkum aðgangi foreldris að upplýsingum um hagi barns ætti m.a. að bæta hlut forsjárlausa foreldrisins sem verði þó að hafa aðgát er það neytir þessa réttar síns og sýna nærgætni. Þá er tekið fram að ákvæði 3. gr. hafi ekki síst gildi fyrir foreldri sem ekki geti notið hins venjubundna umgengnisréttar, t.d. vegna fjarlægðar frá barni, og geti ekki með þeim hætti kynnt sér hagi barns almennt með umgengni við það. Þá segir að verði 3. gr. frumvarpsins verði lögtekin sé þar með mótuð sú almenna regla sem sé þó ekki undantekningarlaus að það foreldri sem ekki nýtur forsjár eigi yfirleitt aðgang að persónuupplýsingum varðandi barnið til jafns við forsjárforeldrið. Enn fremur er tekið fram að ákvæði 3. mgr. 3. gr. frumvarpsins um heimild til að synja um upplýsingar sé sniðið að 17. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, en t.d. væri óheimilt að veita mjög viðkvæmar upplýsingar sem gætu verið skaðlegar fyrir barnið, t.d. spillt sambandi þess og foreldris. 

Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál fela upplýsingar um prófúrlausnir barns í samræmdum könnunarprófum í grunnskóla ekki í sér viðkvæmar upplýsingar sem skaðað geti barnið verði forsjárlausu foreldri veittur aðgangur að úrlausnunum. Nefndin telur því ekki skipta máli við mat á því hvort foreldri eigi rétt til aðgangs að prófúrlausn barns í grunnskóla hvort foreldrið hafi forsjá þess eða ekki. Að sama skapi telur nefndin takmörkunarákvæði 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga á upplýsingarétti aðila að upplýsingum ekki eiga við um rétt kæranda um aðgang að gögnunum. Loks verður ekki séð að Menntamálastofnun hafi synjað beiðni kæranda um aðgang að gögnum á grundvelli þeirra sjónarmiða sem lýst er í 3. mgr. 52. gr. barnalaga þannig að unnt sé að bera þá ákvörðun undir sýslumann samkvæmt 4. mgr. 52. gr. sömu laga. Synjun Menntamálastofnunnar er því réttilega borin undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál.

Samkvæmt framangreindu verður því ekki fallist á það með Menntamálastofnun að heimilt sé að synja kæranda um aðgang að gögnunum.

Úrskurðarorð:

Menntamálastofnun ber að veita kæranda, A, aðgang að samræmdum könnunarprófum í íslensku og stærðfræði sem lögð voru fyrir í september 2016 og úrlausnum barns hans á prófunum.

Kjartan Bjarni Björgvinsson

varaformaður

Sigurveig Jónsdóttir                                                                                     Friðgeir Björnsson