733/2018. Úrskurður frá 6. apríl 2018
Úrskurður
Hinn 6. apríl 2018 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 733/2018 í máli ÚNU 17080001.
Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 10. ágúst 2017, kærði Ríkisútvarpið ohf. synjun atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins á beiðni um aðgang að gögnum í máli ráðuneytisins nr. ANR15090145. Með beiðni kæranda, dags. 8. maí 2017, var óskað eftir gögnum sem voru grundvöllur að tilteknum úrskurði viðskiptaráðuneytisins í máli einstaklinga sem nafngreindir voru í beiðninni. Í ákvörðun ráðuneytisins um synjun beiðninnar, dags. 11. júlí 2017, er vísað til úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 691/2017 en í rökstuðningi úrskurðarnefndarinnar segði m.a. að ljóst væri að beiðandi hefði vitneskju um hverjir aðilar málsins væru og umbeðin gögn tilheyrðu. Ráðuneytið teldi hagsmuni aðila málsins af því að upplýsingar um viðkvæm persónuleg málefni færu leynt vega þyngra en almennir hagsmunir sem felist í aðgangi fjölmiðla að gögnum um aðbúnað dýra. Því væri staðfest ákvörðun Matvælastofnunar um synjun á aðgangi að gögnunum með vísan til 9. gr. upplýsingalaga.
Í kæru kemur m.a. fram að í hinni kærðu ákvörðun sé ekki að finna efnislega umfjöllun um málið. Einungis sé vísað til úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál og komist að þeirri niðurstöðu að atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið geti ekki veitt kæranda aðgang að umbeðnum gögnum. Hvorki fengist séð að farið hafi fram mat á viðkomandi upplýsingum og hvort um sé að ræða viðkvæmar persónuupplýsingar í skilningi 9. gr. laga nr. 140/2012, né mat á því hvort hagsmunir aðila viðkomandi máls af því að viðkomandi upplýsingar færu leynt vegi þyngra en aðgangur kæranda, fjölmiðils, að upplýsingum um meðferð og aðbúnað dýra. Þá liggi ekkert fyrir um að viðkvæmar persónuupplýsingar sé að finna í gögnum málsins. Enn fremur hafi ekki átt sér stað samræður á milli kæranda og ráðuneytisins um hugsanlegar leiðir til að afmá viðkvæmar upplýsingar.
Kærandi telur upplýsingar um aðbúnað og meðferð dýra ekki falla undir þá vernd sem einstaklingar geti átt rétt á samkvæmt 9. gr. laga nr. 140/2012. Kærandi leiti ekki eftir upplýsingum um fjárhagslega eða félagslega stöðu, eða persónu þeirra aðila sem mál ráðuneytisins fjalli um. Kærandi telur hins vegar nauðsynlegt að fá upplýsingar um málsmeðferð í viðkomandi máli og aðgerðir eftirlitsaðila, svo sem héraðsdýralæknis og Matvælastofnunar, sem og kvartanir sem leiddu til málsins. Það sé kæranda hins vegar nauðsynlegt að fá aðgang að öllum málsgögnum, þó svo að viðkvæmar upplýsingar séu afmáðar, svo hægt sé að fara yfir og meta hvort eftirlitsaðilar hafi starfað í samræmi við skyldur sínar og þá hagsmuni sem þeim sé falið að vernda. Kærandi sé fjölmiðill sem gegni veigamiklu samfélagslegu hlutverki gagnvart bæði almenningi, í formi upplýsingamiðlunar, og hinu opinbera í formi eftirlits og aðhalds.
Kærandi telur að ef fallist yrði á rökstuðning ráðuneytisins fái eftirlitsaðilar verkfæri sem þeir geti beitt til þess að synja um aðgang að upplýsingum ef eitthvað varðandi málsmeðferð eða gögnum málsins kemur viðkomandi stofnun illa. Af þeim sökum verði að gera þá kröfu til stjórnvalda að þau meti hvert tilvik fyrir sig og reyni eftir fremsta megni að veita upplýsingar er varði almannahag. Ekki fáist séð að ráðuneytið hafi tekið afstöðu til þess hvort unnt sé að afmá viðkvæmar upplýsingar úr gögnunum.
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 15. ágúst 2017, var kæran kynnt atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn og afritum af gögnum sem kæran lýtur að. Í umsögn atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins, dags. 30. ágúst 2017, kemur fram að þann 23. október 2015, hafi ráðuneytið kveðið upp úrskurð í máli ANR15090145, þar sem ákvörðun Matvælastofnunar um fyrirhugaða vörslusviptingu nautgripa á tilteknu lögbýli var staðfest. Matvælastofnun hafði gert ýmsar athugasemdir við aðbúnað búfjár á bænum og veitt umráðamönnum dýranna fresti til úrbóta en ekki hafi verið bætt úr. Að lokum tilkynnti Matvælastofnun um fyrirhugaða vörslusviptingu gripa á búinu á grundvelli l. mgr. 37. gr. laga nr. 55/2013 um velferð dýra, þar sem aðbúnaður þeirra væri óviðunandi með tilliti til laganna. Málið varðaði því grun um refsiverða háttsemi, sbr. 45. gr. laga um velferð dýra. Við birtingu úrskurðarins hjá atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu hafi átt sér stað þau mistök að nöfn og kennitölur málsaðila og nafn bæjarins voru birt en rétt hefði verið að fjarlægja persónugreinanlegar upplýsingar. Úrskurðurinn hafi verið óbreyttur á úrskurðavef stjórnarráðsins með þessum upplýsingum þegar beiðni kæranda um aðgang að gögnum barst ráðuneytinu.
Í umsögninni er vísað til þess að í úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 691/2017 hafi úrskurðarnefndin staðfest að óheimilt sé að veita upplýsingar um hvort maður hafi verið grunaður um refsiverðan verknað, sbr. 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Nefndin hafi tekið það sérstaklega fram að fjölmiðlar gegni mikilvægu hlutverki og að vega þurfi hagsmuni þeirra af því að fá aðgang að gögnum á móti hagsmunum aðilanna af því að þær fari leynt. Úrskurðarnefndin hafi talið ljóst að kærandi hefði vitneskju um hverjir teldust aðilar málanna og umbeðin gögn tilheyrðu. Því hafi nefndin talið hagsmuni aðila málsins, af því að upplýsingar um persónuleg málefni þeirra færu leynt, vega þyngra en hagsmunir fjölmiðla af aðgangi að gögnunum.
Í umsögninni er tekið fram að atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið hafi farið vel yfir málsgögnin áður en ákvörðun var tekin um að synja beiðni kæranda. Niðurstaðan hafi verið sú að þar sem nöfn og kennitölur aðilanna, ásamt nafni lögbýlisins, voru aðgengileg almenningi í lengri tíma myndi engu breyta þótt persónugreinanlegar upplýsingar væru afmáðar úr gögnum ráðuneytisins. Ekki sé loku fyrir það skotið að kærandi hafi þær undir höndum og því séu gögnin persónurekjanleg. Ráðuneytið hafi því metið það svo að hagsmunir málsaðila af því að upplýsingar um viðkvæm persónuleg málefni þeirra fari leynt vegi þyngra en almennir hagsmunir fjölmiðla af því að fá aðgang að gögnum um aðbúnað dýra og synjað kæranda um aðgang að gögnunum.
Umsögn atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins var kynnt kæranda með bréfi, dags. 1. september 2017, og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Í athugasemdum kæranda, dags. 20. september 2017, gerir kærandi athugasemd við að stjórnvöld ákveði að mælikvarði þess að gögn innihaldi upplýsingar um grun eða ákæru vegna refsiverðrar háttsemi sé að hugsanlega gætu aðgerðir viðkomandi eftirlitsstofnunar leitt til kæru til lögreglu og rannsóknar sem svo geti leitt til ákæru. Að mati kæranda er einungis hægt að tala um grun um refsiverða háttsemi, í skilningi upplýsingalaga og í tengslum við mat á því hvort um viðkvæmar persónuupplýsingar sé að ræða, ef háttsemin varði lögreglurannsókn og ákæru. Að öðrum kosti sé ekki hægt að tala um grun um refsiverða háttsemi sem geti varðað refsiábyrgð. Matvælastofnun fari ekki með lögregluvald og varði brot einungis refsiábyrgð að undangenginni kæru stofnunarinnnar til lögreglu, sbr. 6. mgr. 45. gr. laga um velferð dýra nr. 55/2013. Í því máli sem beiðni kæranda snýr að hafi aldrei komið fram hvort Matvælastofnun hafi kært þá háttsemi sem um ræðir til lögreglu eða ekki. Kærandi telur að verði fallist á að grunur um refsiverða háttsemi sé til staðar ef Matvælastofnun sé með mál til meðferðar muni allar eftirlitsstofnanir geta synjað um aðgang að upplýsingum þar sem nær alltaf geti hugsanlega verið um að ræða upplýsingar um grun um refsiverða háttsemi. Ef það liggi hins vegar fyrir að hegðunin leiði einungis til stjórnvaldsákvörðunar, en ekki kæru til lögreglu, varði háttsemin ekki refsiábyrgð og því geti slíkur grunur ekki verið til staðar.
Niðurstaða
Í málinu er deilt um rétt kæranda, sem er fjölmiðill, til aðgangs að gögnum í vörslum Matvælastofnunar um aðbúnað dýra á tilteknu lögbýli. Synjun stofnunarinnar á beiðni kæranda byggir á 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 en þar segir orðrétt:
Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.
Í greinargerð með frumvarpi til upplýsingalaga nr. 140/2012 segir að 9. gr. frumvarpsins feli í sér nokkurs konar vísireglu um það hvenær rétt sé að halda leyndum upplýsingum um einkahagsmuni. Þá segir eftirfarandi:
Stjórnvaldi, eða öðrum aðila sem ákvörðun tekur á grundvelli laganna, er með öðrum orðum ætlað að vega og meta umbeðin gögn með tilliti til þess hvort upplýsingar sem þau hafa að geyma séu þess eðlis að rétt sé að undanþiggja þær aðgangi almennings. Við það mat verður að taka mið af því hvort upplýsingarnar séu samkvæmt almennum sjónarmiðum svo viðkvæmar að þær eigi ekkert erindi við allan þorra manna.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur farið yfir gögn í máli ANR15090145. Gögnin eru einkum eftirlitsskýrslur, bréf og önnur samskipti er snúa að eftirliti starfsmanna Matvælastofnunar með dýrahaldi á tilteknu lögbýli á grundvelli laga nr. 55/2013 um velferð dýra. Í tilvikum þar sem umráðamenn dýra gerast brotlegir við lögin hvílir ábyrgðin hjá þeim persónulega, þar með talin hugsanleg refsiábyrgð, sbr. 45. gr. laganna. Af framangreindu leiðir m.a. að einstakir starfsmenn fyrirtækja og eigendur lögbýla sem eru með dýrahald geti talist brotlegir í störfum sínum. Því er fallist á að um takmarkanir á rétti kæranda til aðgangs að gögnum fari samkvæmt 1. málsl. 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.
Í greinargerð með frumvarpi til upplýsingalaga nr. 140/2012 segir að það sé engum vafa undirorpið að viðkvæmar persónuupplýsingar samkvæmt lögum um persónuvernd séu allar undanþegnar aðgangi almennings skv. 9. gr. Þar eru m.a. nefndar til sögunnar upplýsingar um það hvort maður hafi verið grunaður um refsiverðan verknað, sbr. b.-lið 8. tl. 1. mgr. 2. gr. laga um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga nr. 77/2000. Brot gegn lögum um velferð dýra nr. 55/2013 geta varðað sektum eða fangelsi allt að einu ári, sbr. 45. gr. laganna.
Í úrskurði atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins, dags. 23. október 2015, þar sem staðfest var ákvörðun Matvælastofnunar um vörslusviptingu nautgripa, í málinu sem umbeðin gögn tilheyra, er vísað til 29. gr. laga um velferð dýra nr. 55/2013 og reglugerðar nr. 1065/2014 um velferð nautgripa. Samkvæmt g.-lið 1. mgr. 45. gr. þeirra laga varðar refsiábyrgð vanræksla á skyldum til að tryggja dýrum aðbúnað skv. 29. gr. eða stjórnvaldsfyrirmælum settum á grundvelli hennar. Því liggur fyrir að ákvörðun var tekin um vörslusviptingu með vísan til háttsemi sem er refsiverð samkvæmt lögum nr. 55/2013. Samkvæmt framangreindu er ljóst að upplýsingar sem finna má í umbeðnum gögnum varða einkamálefni einstaklinga í skilningi 9. gr. upplýsingalaga.
Við mat á því hvort sanngjarnt sé og eðlilegt að upplýsingar af þessu tagi fari leynt á grundvelli ákvæðisins hefur úrskurðarnefnd um upplýsingamál haft hliðsjón af því að fjölmiðlar gegna mikilvægu hlutverki við að stuðla að upplýstri umræðu í samfélaginu, þar á meðal um málefni er varða dýrahald. Í úrskurði úrskurðarnefndarinnar nr. 676/2017 var til að mynda komist að þeirri niðurstöðu að fjölmiðill ætti rétt til aðgangs að upplýsingum um mál sem Matvælastofnun hafði til meðferðar vegna meintra brota á lögum nr. 55/2013, þó þannig að afmáðar væru upplýsingar sem gæfu til kynna hverjir aðilar málsins fyrir stofnuninni væru. Í málinu sem hér er til meðferðar, líkt og í úrskurði úrskurðarnefndarinnar nr. 691/2017, er hins vegar ljóst að kærandi hefur vitneskju um hverjir teljast aðilar málsins sem umbeðin gögn tilheyra. Þegar vegnir eru saman hagsmunir aðila málsins af því að upplýsingar um viðkvæm persónuleg málefni þeirra fari leynt á móti þeim almennu hagsmunum sem felast í því að fjölmiðlar fái aðgang að gögnum um aðbúnað dýra, þykja hinir fyrrgreindu vega þyngra eins og hér háttar til. Verður því ekki hjá því komist að staðfesta ákvörðun atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins á synjun beiðni kæranda.
Úrskurðarorð:
Staðfest er ákvörðun atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins, dags. 11. júlí 2017, um synjun beiðni kæranda um aðgang að gögnum í máli nr. ANR15090145.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson