734/2018. Úrskurður frá 6. apríl 2018
Úrskurður
Hinn 6. apríl 2018 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 734/2018 í máli ÚNU17080002.
Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 15. ágúst 2017, kærði A ákvörðun Reykjavíkurborgar um að synja honum um aðgang að minnisblaði borgarlögmanns, dags. 20. maí 2015, sem varðar Hverfisgötu 41. Ákvörðun sveitarfélagsins, dags. 18. júlí 2017, byggðist á því að minnisblaðið væri vinnugagn, sbr. 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 16. ágúst 2017, var Reykjavíkurborg kynnt kæran og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um hana. Jafnframt var óskað eftir afritum af þeim gögnum sem kæran lýtur að. Umsögn borgarinnar barst með bréfi, dags. 30. ágúst 2017, ásamt afriti af minnisblaði borgarlögmanns, dags. 20. maí 2015.
Í umsögninni kemur fram að borgarlögmaður hafi ritað minnisblaðið fyrir umhverfis- og skipulagssvið Reykjavíkurborgar og það væri einungis ætlað til eigin nota. Í minnisblaðinu komi fram sjónarmið borgarlögmanns varðandi hugsanlegar heimildir í skipulagslöggjöf til að fella niður lóðaheimildir í gildandi deiliskipulagi. Minnisblaðið hafi ekki verið lagt fyrir fund umhverfis- og skipulagsráðs borgarinnar og hafi hvorki að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu tiltekins máls né upplýsingar um staðreyndir sem ekki verði aflað annars staðar. Því sé ljóst að gagnið sé undanþegið upplýsingarétti almennings samkvæmt 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Þá segir að ljóst sé að túlkun borgarlögmanns á skipulagslöggjöf og heimildum í deiliskipulagi geti ekki talist mikilvæg staðreynd máls, enda byggi sú túlkun á lögum og upplýsingum sem aðgengilegar séu öllum.
Þá hafnar borgin því að minnisblaðið hafi verið afhent öðrum í skilningi 2. málsl. 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga með tölvupósti lögfræðings umhverfis- og skipulagssviðs borgarinnar til formanns og nefndarmanns í umhverfis- og skipulagsráði borgarinnar. Samkvæmt 1. mgr. 28. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 eigi kjörnir fulltrúar rétt á að kynna sér gögn og upplýsingar sem fyrir liggja í stjórnsýslu sveitarfélags og varða málefni sem komið geti til umfjöllunar í sveitarstjórn. Þeim beri að gæta trúnaðar um það sem þeir verði áskynja í starfi sínu og leynt eigi að fara samkvæmt lögum eða eðli máls. Jafnframt hafi minnisblaðið ekki að geyma upplýsingar um atvik máls sem ekki komi fram annars staðar eða tillögu að ákvörðun í tilteknu máli. Með vísan til framangreinds og fyrri úrskurða úrskurðarnefndarinnar, m.a. nr. 353/2011, telur Reykjavíkurborg að úrskurðarnefndinni beri að staðfesta hina kærðu ákvörðun.
Umsögn Reykjavíkurborgar var kynnt kæranda með bréfi, dags. 4. september 2017, og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar. Athugasemdir kæranda bárust með bréfi, dags. 4. september 2017. Þar kemur fram að kærandi telji að líkur séu á því að minnisblað borgarlögmanns sé til þess fallið að varpa ljósi á ráðstöfun verulegra fjármuna en Reykjavíkurborg hafi ákveðið að greiða 63.000.000 kr. fyrir byggingarrétt á hinu friðaða húsi á Hverfisgötu 41. Þá segir að þar sem nefndarmanni í umhverfis- og skipulagsráði borgarinnar hafi verið afhent minnisblaðið hafi það verið afhent öðrum í skilningi 2. málsl. 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga, þar sem 1. mgr. 28. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 nái einungis til sveitarstjórnarmanna en ekki nefndarmanna eða nefndarfulltrúa.
Niðurstaða
Mál þetta varðar beiðni um aðgang að minnisblaði borgarlögmanns, dags. 20. maí 2015, varðandi Hverfisgötu 41. Kærandi byggir beiðni sína á upplýsingarétti almennings samkvæmt 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, en réttur til aðgangs að gögnum samkvæmt ákvæðinu lýtur meðal annars þeirri takmörkun að heimilt er að undanskilja vinnugögn samkvæmt 5. tölul. 6. gr., sbr. 8. gr., upplýsingalaga. Til þess að skjal teljist vinnugagn þarf almennt þremur skilyrðum að vera fullnægt samkvæmt 1. mgr. 8. gr. Gagn þarf að vera undirbúningsgagn, það skal útbúið eða ritað af starfsmönnum stjórnvaldsins sjálfs og það má ekki hafa verið afhent öðrum. Skoðun úrskurðarnefndarinnar hefur leitt í ljós að minnisblað borgarlögmanns uppfyllir þessi skilyrði eftir orðanna hljóðan í 1. mgr. 8. gr., en á móti kemur að afhending þess til nefndarmanns í umhverfis- og skipulagsráði Reykjavíkurborgar getur ekki talist afhending til annarra, þar sem um er að ræða miðlun innan eins og sama stjórnvaldsins.
Enda þótt fallist verði á með Reykjavíkurborg að minnisblað borgarlögmanns uppfylli efnisleg skilyrði þess að teljast vinnugagn þarf að kanna hvort önnur rök standi til að veita almennan aðgang að því. Samkvæmt ákvæði 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga ber stjórnvöldum að veita aðgang að vinnugögnum í vissum tilvikum. Þar segir orðrétt:
Þrátt fyrir 5. tölul. 6. gr. ber að afhenda vinnugögn ef:
- þar kemur fram endanleg ákvörðun um afgreiðslu máls,
- þar koma fram upplýsingar sem stjórnvaldi er skylt að skrá skv. 1. mgr. 27. gr.,
- þar koma fram upplýsingar um atvik máls sem ekki koma annars staðar fram,
- þar kemur fram lýsing á vinnureglum eða stjórnsýsluframkvæmd á viðkomandi sviði.
Í greinargerð með frumvarpi því er varð að gildandi upplýsingalögum segir meðal annars í sérstökum athugasemdum við 8. gr.:
Í 3. tölul. málsgreinarinnar kemur fram að veita skuli aðgang að vinnuskjali ef í því koma fram upplýsingar um atvik máls sem ekki koma fram annars staðar. Með þessu orðalagi er einkum vísað til upplýsinga um mikilvægar staðreyndir máls sem af einhverjum ástæðum er ekki að finna annars staðar en kunna að hafa haft áhrif á ákvörðunartöku. Rökin að baki þessari reglu eru einkum þau að slíkar upplýsingar geti verið ómissandi til skýringar á ákvörðun og af þeim orsökum sé ekki rétt að undanþiggja þær aðgangi almennings enda þótt þær sé aðeins að finna í vinnuskjölum.
Á vef Reykjavíkurborgar er að finna fundargerð fundar í borgarráði, dags. 8. nóvember 2016, þar sem meðal annars var tekið fyrir mál varðandi Hverfisgötu 41. Þar var óskað eftir því að ráðið samþykkti samning um kaup á byggingarrétti á lóðinni. Þar sem tillagan varðaði breytingu á fjárhagsáætlun borgarinnar var henni vísað til samþykktar í borgarstjórn, sbr. 63. gr. sveitarstjórnarlaga. nr. 138/2011. Tillagan var samþykkt á fundi borgarstjórnar, dags. 15. nóvember 2016.
Meðal gagna málsins er tölvupóstur lögfræðings umhverfis- og skipulagssviðs Reykjavíkurborgar, dags. 8. júní 2015, þar sem meðal annars kemur fram að ekki sé hægt að fella niður gildandi heimildir er varði deiliskipulag að Hverfisgötu 41 bótalaust. Er þar vísað til niðurstöðu borgarlögmanns í minnisblaðinu sem kærandi krefst aðgangs að. Í minnisblaðinu er ekki að finna umfjöllun um önnur efnisatriði málsins en hugsanlega bótaskyldu og koma upplýsingarnar sem það hefur að geyma því annars staðar fram í skilningi 3. tölul. 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga. Í ljósi þess að ekki var farin sú leið að láta reyna á bótaskyldu borgarinnar eru þau almennu sjónarmið sem rakin eru í minnisblaðinu að mati úrskurðarnefndarinnar ekki ómissandi til skýringar á ákvarðanatöku í málinu, sbr. athugasemdir við ákvæðið í greinargerð með frumvarpi til upplýsingalaga. Samkvæmt framangreindu var Reykjavíkurborg heimilt að synja beiðni kæranda um aðgang að minnisblaðinu á þeirri forsendu að um vinnugagn væri að ræða í skilningi 5. tölul. 6. gr., sbr. 8. gr., upplýsingalaga.
Það athugast að við töku hinnar kærðu ákvörðunar tók Reykjavíkurborg ekki afstöðu til þess hvort kæranda skyldi veittur aukinn aðgangur að umbeðnum gögnum, sbr. ákvæði 1. mgr. 11. gr. upplýsingalaga, svo sem skylt er skv. 2. mgr. ákvæðisins. Enda þótt fallist sé á það með Reykjavíkurborg að heimilt hafi verið að synja beiðni kæranda um aðgang að minnisblaðinu leikur enginn vafi á því að borginni var jafnframt heimilt að veita honum aðgang að því á grundvelli sjónarmiða um aukinn aðgang og markmið upplýsingaréttar almennings, sbr. 1. gr. upplýsingalaga. Því er beint til Reykjavíkurborgar að taka afstöðu til þessa atriðis við meðferð beiðna um aðgang að upplýsingum samkvæmt lögunum í framtíðinni.
Úrskurðarorð:
Staðfest er ákvörðun Reykjavíkurborgar, dags. 18. júlí 2017, um að synja A um aðgang að minnisblaði borgarlögmanns varðandi Hverfisgötu 41, dags. 20. maí 2015,.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson