743/2018. Úrskurður frá 27. júní 2018

Úrskurður

Kæra og málsatvik

Málsmeðferð

Með bréfi, dags. 20. febrúar 2018, var kæran kynnt Landsneti og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um hana. Í umsögn Landsnets, dags. 9. mars 2018, segir m.a. að greiðsla kerfisframlags vegna Kárahnjúkavirkjunar sé byggð á samningi Landsnets og Landsvirkjunar um flutning rafmagns til álvers Alcoa-Fjarðaáls sf. frá 14. desember 2007. Í 33. gr. samningsins sé kveðið á um að efni hans, hvort sem er í heild eða að hluta, eða viðskiptalegar upplýsingar sem lagðar hafi verið fram í samræmi við ákvæði hans, skuli vera trúnaðarmál og að aðilum hans sé óheimilt að upplýsa um þær án þess að fá skriflegt samþykki gagnaðila. Landsnet hafi leitað afstöðu Landsvirkjunar til beiðni kæranda og hafi Landsvirkjun alfarið lagst gegn aðgangi þar sem kærandi væri samkeppnisaðili félagsins. Vegna þessarar afstöðu Landsvirkjunar og 8. mgr. 9. gr. raforkulaga nr. 65/2003 hafi Landsnet talið sér óheimilt að veita kæranda aðgang að upplýsingunum.

Landsnet hafnar því að upplýsingalög gildi um þær upplýsingar og gögn sem byggja á samningi félagsins og Landsvirkjunar frá 14. desember 2007. Af 3. mgr. 35. gr. upplýsingalaga nr. 14/2012 leiði að lögin gildi aðeins um gögn og upplýsingar í vörslum lögaðila sem urðu til eftir gildistöku laganna þann 1. janúar 2013. Landsnet hafnar því að samningur félagsins og Landsvirkjunar hafi falið í sér stjórnvaldsákvörðun, heldur sé um að ræða samning milli tveggja aðila um ákveðin einkaréttarleg viðskipti þeirra á milli.

Í umsögninni kemur einnig fram að telji úrskurðarnefndin kæranda eiga rétt til gagnanna á grundvelli upplýsingalaga sé Landsneti óheimilt að greina frá þeim upplýsingum sem byggja á samningi Landsnets og Landsvirkjunar á grundvelli 9. gr. laganna. Ekki sé hægt að jafna aðstæðum í máli úrskurðanefndarinnar nr. 638/2016 við aðstæður í þessu máli. Þar hafi Landvernd óskað aðgangs að upplýsingum vegna áhrifa jarðstrengs á umhverfið og annarra tæknilegra upplýsinga tengda mannvirkjum vegna flutnings raforku frá Kröflu að Bakka. Í málinu sem hér sé til umfjöllunar sé óskað eftir aðgangi að upplýsingum um fjárhæðir sem tengist samningi Landsnets og Landsvirkjunar og lúti að mikilvægum fjárhags- og viðskiptahagsmunum Landsvirkjunar.

Landsnet telur kæranda ekki eiga rétt til upplýsinganna á grundvelli 3. gr. laga nr. 23/2006 um upplýsingarétt um umhverfismál. Þá sé jafnframt til þess að líta að um kerfisframlag gildi raforkulög nr. 65/2003 þar sem sérstaklega sé fjallað um rétt til upplýsinga. Kærandi verði að að styðjast við þá heimild. Ef upplýsingarnar verði taldar falla undir lög nr. 23/2006 um upplýsingarétt um umhverfismál sé engu að síður óheimilt að veita upplýsingarnar, sbr. 3. tölul. 1. mgr. 6. gr. þeirra laga.

Umsögn Landsnets var kynnt kæranda með bréfi, dags. 12. mars 2018, og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar. Í athugasemdum kæranda, dags 27. mars 2018, segir m.a. að með beiðninni hafi kærandi viljað staðreyna að lögbundið jafnræði gildi milli aðila við meðferð mála þegar tekin sé ákvörðun um kerfisframlag. Landsnet hafi ekki tekið afstöðu til beiðni kæranda heildstætt heldur látið duga að taka eingöngu afstöðu til beiðninnar hvað Landsvirkjun varði. Þetta hafi Landsnet gert þrátt fyrir að upplýsingabeiðni kæranda hafi verið víðtækari. Að auki hafi Landsnet ekki veitt kæranda aðgang að upplýsingum um kerfisframlag sem fjallað hafi verið um í samkomulagi Landsnets og PCC Bakka Silicon hf., þrátt fyrir að Landvernd og ESA hafi fengið aðgang að þeim samningi. Auk þess er tekið fram að samningsbundinn trúnaður gangi ekki framar lögbundnum rétti til upplýsinga.

Í athugasemdunum kemur einnig fram að með kerfisframlagi sé tekin ákvörðun sem hafi áhrif á fjárhagslega hagsmuni þess sem ákvörðunin beinist að og einnig annarra sem tengdir eru flutningskerfinu og beri hugsanlega kostnað af þeirri tengingu. Tenging nýrra aðila við kerfið geti því haft veruleg áhrif á fjárhagslega hagsmuni þeirra sem fyrir eru. Því sé eðlilegt að þeir geti með góðu móti glöggvað sig á forsendum sem Landsnet byggi á.

Þá segir í athugasemdum kæranda að þagnarskylduákvæði 8. mgr. 9. gr. raforkulaga nr. 65/2006 sé almenns eðlis og takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögum. Ákvæðið geti því ekki veitt Landsneti ríkari rétt til að takmarka aðgang að upplýsingum en leiði af 9. gr. upplýsingalaga. Landsnet hafi ekki tilgreint að hvaða leyti Landsvirkjun verði fyrir tjóni ef aðgangur verði veittur að upplýsingunum. Landsnet hafi ekki sýnt fram á að hagsmunir viðsemjenda sinna eigi að vega þyngra við takmörkun á afhendingu upplýsinga en annarra aðila sem aðild eigi að þeim hagsmunum sem ráðstafað sé með kerfisframlaginu. Óumdeilt sé að ákvörðun Landsnets um kerfisframlag sé tekin í skjóli einkaréttar fyrirtækisins á rekstri flutningskerfisins. Þá beri að hafa í huga að samningur Landsnets og Landsvirkjunar sé frá árinu 2007 og því séu yfirgnæfandi líkur á að hagsmunirnir sem Landsnet vísi til séu ekki virkir lengur.

Kærandi segir að orðalag 12. gr. a raforkulaga gefi ekki til kynna að samið sé um kerfisframlag á einkaréttarlegum grundvelli. Landsneti beri að tryggja gagnsæi, enda skuli fyrirtækið setja sérstakan netmála um kerfisframlag. Það leiði af orðalagi 12. gr. a að Landsneti beri að taka einhliða ákvörðun um kerfisframlag og að hún beinist að nýrri virkjun eða stórnotanda. Í þessu tilliti teljist Landsnet vera stjórnvald.

Óþarft þykir að rekja frekar það sem kemur fram í gögnum málsins með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess. Þá hefur meðferð málsins dregist óhæfilega af hálfu úrskurðarnefndar um upplýsingamál vegna mistaka við málsmeðferð og anna í störfum nefndarinnar. Beðist er velvirðingar á þessum drætti.

Niðurstaða

1.

Í málinu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að upplýsingum sem lúta að greiðslu kerfisframlags. Landsnet heldur því m.a. fram að málið heyri ekki undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál þar sem kveðið sé á um sérstaka kæruheimild til Orkustofnunar og úrskurðarnefndar raforkumála í 5. mgr. 9. gr. raforkulaga nr. 65/2003. Í ákvæðinu er kveðið á um skyldu flutningsfyrirtækisins til upplýsingagjafar og segir þar orðrétt:

„Flutningsfyrirtækinu er skylt að veita stjórnvöldum, viðskiptavinum og almenningi upplýsingar sem nauðsynlegar eru við mat á því hvort fyrirtækið fullnægi skyldum sínum við rekstur og kerfisstjórnun flutningskerfisins og tryggi jafnræði við flutning raforku. Rísi ágreiningur um hvort fyrirtækinu sé skylt að veita umbeðnar upplýsingar sker Orkustofnun úr. Úrskurður Orkustofnunar í þessu efni sætir kæru til úrskurðarnefndar raforkumála.“

Við gildistöku raforkulaga var ákvæði um upplýsingaskyldu flutningsfyrirtækisins í 5. tölul. 4. mgr. 9. gr. sem kvað á um skyldur flutningsfyrirtækisins við kerfisstjórnun. Í ákvæðinu sagði að í slíkri kerfisstjórn fælist m.a. að: „Veita stjórnvöldum, viðskiptavinum og almenningi upplýsingar sem nauðsynlegar eru við mat á því hvort fyrirtækið fullnægi skyldum sínum og til að tryggja jafnræði í viðskiptum með raforku.“ Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til raforkulaga nr. 65/2003 segir eftirfarandi:

„Mikilvægt er að veittar verði góðar og ítarlegar upplýsingar um viðskipti með raforku. Almennar opinberar upplýsingar um raforkumarkaðinn stuðla að jafnræði í viðskiptum og virkni raforkumarkaðarins. Kaupendur og seljendur raforku geta þá tekið upplýstar ákvarðanir og óskað skýringa á mismunandi verði raforku milli tengipunkta, þ.e. afhendingarstaða. Eftirlitsaðilar þurfa einnig greinargóðar upplýsingar um raforkuviðskipti. Slík upplýsingaskylda veitir aðhald og dregur úr þörf á beinu eftirliti.“

Með 5. gr. laga nr. 89/2004 var 9. gr. raforkulaga breytt og ákvæðið um upplýsingaskyldu fært í nýja málsgrein sem varð að 5. mgr. 9. gr. laganna. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til laganna segir m.a. eftirfarandi:

„Þá er lagt til að upplýsingaskylda flutningsfyrirtækisins sé skýrð. Kveðið verði á um að flutningsfyrirtækinu sé skylt að veita stjórnvöldum, viðskiptavinum og almenningi upplýsingar sem nauðsynlegar eru við mat á því hvort fyrirtækið fullnægi skyldum sínum við rekstur og kerfisstjórnun flutningskerfisins og tryggi jafnræði við flutning raforku. Ákvæðinu er ætlað að tryggja gagnsæi og jafnan aðgang að flutningskerfinu, sem er forsenda þess að eðlileg samkeppni á raforkumarkaði komist á. Við skýringu þessa ákvæðis er rétt að hafa í huga að flutningsfyrirtækinu ber að gæta trúnaðar gagnvart viðskiptavinum sínum. Í því felst að gætt sé trúnaðar um upplýsingar er varða viðskiptahagsmuni og annað sem eðlilegt er að leynt fari. Þær upplýsingar sem hægt er að krefja flutningsfyrirtækið um eru upplýsingar er varða fyrirtækið sjálft og starfrækslu þess.“

Ákvæði um úrskurðarnefnd raforkumála er að finna í 30. gr. raforkulaga nr. 65/2003. Í 1. mgr. segir að stjórnvaldsákvarðanir sem teknar eru af Orkustofnun á grundvelli laganna og varða gjaldskrá eða starfsemi flutningsfyrirtækisins eða dreifiveitna sæti kæru til úrskurðarnefndar raforkumála.

Í 9. gr. raforkulaga er kveðið á um helstu skyldur flutningsfyrirtækis. Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. skal flutningsfyrirtækið byggja flutningskerfið upp og hefur eitt heimild til að reisa ný flutningsvirki. Í 1.-6. tölul. 2. mgr. 9. gr. er nánar kveðið á um hvað felist í rekstri flutningskerfisins en samkvæmt 1. tölul. felst í því m.a. að tengja alla þá sem eftir því sækjast við flutningskerfið, enda uppfylli þeir tæknileg skilyrði fyrir því og greiði tengigjald samkvæmt ákvæðum gjaldskrár, sbr. ákvæði 12. gr. a. Í 4. mgr. 9. gr. eru tekin dæmi í 5. töluliðum um hvað felist í kerfisstjórnun flutningsfyrirtækisins. Í 6. mgr. 9. gr. segir að flutningsfyrirtækið skuli í samráði við raforkufyrirtæki setja reglur um kerfisstjórnunina sem ráðherra staðfestir. Í reglunum skuli m.a. kveðið nánar á um þau atriði sem tilgreind séu í 1.-4. tölul. 4. mgr.

Í 12. gr. a er kveðið á um heimildir Landsnets til gjaldtöku. Segir þar í 1. mgr. að flutningsfyrirtækið skuli setja gjaldskrá vegna þjónustu sinnar í samræmi við tekjumörk skv. 12. gr, og skuli hún gilda annars vegar fyrir úttekt dreifiveitna frá flutningskerfi og hins vegar fyrir úttekt stórnotenda. Samkvæmt 3. mgr. greinarinnar skulu virkjanir sem tengjast flutningskerfinu um dreifiveitu greiða úttektargjald til flutningsfyrirtækisins samkvæmt því sem nánar greinir í ákvæðinu. Samkvæmt 8. mgr. 12. gr. a, skal flutningsfyrirtækið einnig setja gjaldskrá fyrir kerfisþjónustu og töp í flutningskerfinu sem tekur mið af kostnaði ásamt hæfilegri þóknun. Samkvæmt 10. mgr. 12. gr. a. skal krefjast greiðslu ef tenging nýrra virkjana eða stórnotenda við flutningskerfi veldur auknum kostnaði annarra notenda kerfisins. Með sama hætti skal taka tillit til þess ef tenging leiðir til hagkvæmari uppbyggingar eða nýtingar flutningskerfisins. Samkvæmt 11. mgr. skal setja nánari ákvæði um gjaldskrá í reglugerð auk þeirra atriða sem ákvæðið kveður á um. Á grundvelli reglugerðarheimildarinnar setti ráðherra reglugerð um framkvæmd raforkulaga nr. 1040/2005.

Í ákvæðum 16. gr. a.-c. reglugerðar nr. 1040/2005, sbr. reglugerð nr. 841/2016, er kveðið nánar á um kerfisframlag, aðferðafræði, forsendur og viðmið við útreikning þess. Segir þar í 3. mgr. 3. gr. að nánar skuli kveðið á um skilyrði vegna útreiknings kerfisframlags, samanber 16. gr. a, 16. gr. b og 16 gr. c, í reglum (netmála) sem flutningsfyrirtækið setji og ráðherra staðfesti, sbr. 6. mgr. 9. gr. raforkulaga nr. 65/2003.

2.

Í gagnabeiðni kæranda, dags. 18. desember 2012, var óskað eftir „öllum upplýsingum og forsendum (réttarheimildum, tilmælum, reglum, verklagsreglum, fyrirmælum, leiðbeiningum) um útreikning og greiðslur á kerfisframlagi nýrra viðskiptavina flutningskerfisins. Einnig var óskað eftir „upplýsingum um hvort kerfisframlags hafi verið krafist eða óskað vegna tenginga við flutningskerfið, hver staða þeirra mála er og loks samninga um kerfisframlag ef einhverjir eru“. Landsnet afhenti úrskurðarnefnd um upplýsingamál afrit af samningi Landsnets og Landsvirkjunar, dags. 14. desember 2007, um flutning rafmagns til álvers Alcoa-Fjarðaráls, bréf Landsnets, dags. 7. febrúar 2014, um uppgjör vegna kerfisframlags og svarbréf Landsvirkjunar, dags. 10 febrúar 2014. Landsnet virðist ekki hafa tekið afstöðu til þess hvort kærandi eigi rétt á öðrum gögnum er falla undir gagnabeiðnina.

Landsnet var stofnað á grundvelli laga nr. 75/2004 til að annast raforkuflutning og kerfisstjórnun samkvæmt ákvæðum III. kafla raforkulaga nr. 65/2003. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál verður að ganga út frá því að með lögunum séu Landsneti falin stjórnsýsluverkefni sem snúa að flutningskerfi raforku og sé félagið því stjórnvald í lagalegum skilningi hvað þessi verkefni áhrærir, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar frá 15. janúar 2015 í máli nr. 854/2014.

Af ákvæðum raforkulaga nr. 65/2003 og reglugerðar nr. 1040/2005, með síðari breytingum, leiðir að það er lögbundin skylda flutningsfyrirtækis að tengja nýjar virkjanir og stórnotendur við flutningskerfið og innheimta fyrir það kerfisframlag ef tengingin veldur auknum kostnaði annarra notenda kerfisins eða greiða notandanum kerfisframlag ef tengingin leiðir til hagkvæmari uppbyggingar eða nýtingar flutningskerfisins. Ákvörðun um kerfisframlag lýtur því með beinum hætti að rekstri flutningskerfisins. Í ljósi þessa er það mat úrskurðarnefndar um upplýsingamál að upplýsingar um greiðslu kerfisframlags séu upplýsingar sem lúta að lögboðnum skyldum flutningsfyrirtækis við rekstur flutningskerfisins. Þá sé jafnframt um að ræða upplýsingar sem nauðsynlegar eru við mat á því hvort Landsnet sinni þeirri skyldu að tryggja jafnræði við flutning raforku. Samkvæmt þessu verður ekki hjá því komist að líta svo á þær upplýsingar sem afhentar voru nefndinni og sem lúta að kerfisframlagi, séu upplýsingar af þeim toga sem falli undir 5. mgr. 9. gr. raforkulaga nr. 65/2003. Þá telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál að eins og upplýsingabeiðni kæranda er orðuð verði að telja að önnur gögn sem fallið geti undir beiðnina séu einnig þess eðlis að ákvæði 5. mgr. 9. gr. raforkulaga nr. 65/2003 taki til þeirra.

Það er enn fremur mat úrskurðarnefndarinnar að raforkulög beri að skoða í þessu samhengi sem sérlög gagnvart almennum ákvæðum upplýsingalaga og laga nr. 23/2006 um upplýsingarétt almennings. Af því leiðir að ákvörðun flutningsfyrirtækis um að synja um aðgang að upplýsingum sem felldar verða undir 5. mgr. 9. gr. raforkulaga er ekki kæranleg til úrskurðarnefndar um upplýsingamál, þar sem lögin mæla fyrir um sérstaka kæruleið í þessum tilvikum, sbr. einnig 1. mgr. 30. gr. laganna. Verður því ekki hjá því komist að vísa kæru kæranda frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.

Úrskurðarorð:

Kæru Orku náttúrunnar, dags. 19. febrúar 2018, er vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.

Hafsteinn Þór Hauksson
formaður


Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson