749/2018. Úrskurður frá 31. júlí 2018
Úrskurður
Hinn 31. júlí 2018 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 749/2018 í máli ÚNU 17110009.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags 30. nóvember 2017, kærði A synjun Reykjavíkurborgar á beiðni um aðgang að gögnum. Með tölvupósti, dags. 1. nóvember 2017, óskaði kærandi eftir upplýsingum í samræmi við 3. mgr. 7. gr. upplýsingalaga um hvort skólastjóri [...] hefði sætt áminningu í starfi eða ekki. Kæranda var synjað um upplýsingarnar samdægurs með þeim rökum að upplýsingarnar vörðuðu málefni einstakra starfsmanna.Í kæru kemur m.a. fram að óskað sé eftir því að skýrt svar komi um það hvort áminning á hendur skólastjóra [...] hafi farið fram eða ekki og ef hún hafi farið fram þá sé óskað eftir afriti af henni. Vísað er til 3. mgr. 7. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 og úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 550/2014 þar sem safnstjóri taldist vera æðsti stjórnandi. Fram kemur að ekki verði annað séð en að skólastjóri teljist vera æðsti stjórnandi í skilningi 3. mgr. 7. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Auk þess kemur fram að kærandi sé foreldri barns í [...] og að hafa beri sérstaklega í huga ákvæði 1. mgr. 18. gr. grunnskólalaga nr. 91/2008 um rétt foreldra til upplýsinga um skólastarf og skólagöngu barna sinna.
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 6. desember 2017, var kæran kynnt Reykjavíkurborg og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn og afritum af gögnum sem kæran lýtur að.Í umsögn Reykjavíkurborgar, dags. 20. desember 2017, segir m.a. að það sé mat skóla- og frístundasviðs að ekki sé heimilt að veita kæranda upplýsingar um framgang starfsmannsins í starfi eða starfssamband skóla- og frístundasviðs við skólastjóra [...] að öðru leyti. Vísað er til þess að samkvæmt 1. mgr. 7. gr. upplýsingalaga nr. 140/2014 taki réttur almennings til aðgangs að gögnum um málefni starfsmanna ekki til gagna í málum sem varði umsóknir um starf, framgang í starfi eða starfssambandið að öðru leyti. Þá sé það mat skóla- og frístundasviðs að réttur til upplýsinganna verði ekki byggður á 3. mgr. 7. gr. upplýsingalaga þar sem skólastjórar grunnskóla Reykjavíkurborgar teljist ekki til æðstu stjórnenda Reykjavíkurborgar. Sú niðurstaða styðjist einkum við skýringar í frumvarpi því er varð að upplýsingalögum og jafnframt við skýringar við ákvæði 56. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 sem og fyrirkomulag Reykjavíkurborgar á ráðningum skólastjóra grunnskóla.
Þá er vísað til þess að samkvæmt 73. gr. samþykktar um stjórn Reykjavíkurborgar og fundarsköpum borgarstjórnar nr. 715/2013 ráði borgarráð starfsmenn í æðstu stjórnunarstöður hjá Reykjavíkurborg og veiti þeim lausn frá störfum. Í 10. gr. samþykktar fyrir skóla- og frístundaráð Reykjavíkurborgar komi fram að borgarráð ráði sviðsstjóra skóla- og frístundasviðs að fenginni tillögu borgarstjóra, til fimm ára í senn. Sviðsstjóri ráði skólastjóra leik- og grunnskóla og í aðrar stjórnunarstöður á skóla- og frístundasviði. Í viðauka 2.6 við samþykkt um stjórn Reykjavíkurborgar, um embættisafgreiðslur sviðsstjóra skóla- og frístundasviðs, komi fram í b.-lið 2. gr. að sviðsstjóra skóla- og frístundasviðs sé heimilt að afgreiða ráðningu skólastjóra grunnskóla, sbr. 11. gr. laga um grunnskóla nr. 91/2008. Með vísan til þess að sviðsstjóri skóla- og frístundasviðs ráði skólastjóra en ekki borgarráð verði að telja að starf skólastjóra teljist ekki æðsta stjórnunarstaða hjá Reykjavíkurborg í skilningi 3. mgr. 7. gr. upplýsingalaga. Því sé er óheimilt að upplýsa almenning um réttarsamband skóla- og frístundasviðs við skólastjóra í grunnskólum Reykjavíkurborgar og því rétt að synja beiðni um upplýsingar um hvort skólastjóri [...] hafi hlotið áminningu.
Umsögn Reykjavíkurborgar var kynnt kæranda með bréfi, dags. 4. janúar 2018, og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar. Í athugasemdum kæranda, 15. janúar 2018, er m.a. vísað í úrskurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 550/2014 þar sem komist var að þeirri niðurstöðu að safnstjóri í Vestmannaeyjabæ teldist vera æðsti stjórnandi í skilningi 4. tölul. 7. gr. upplýsingalaga. Kærandi telji engan mun vera á stjórnskipunarlegri stöðu safnstjóra í Vestmannaeyjabæ og skólastjóra í grunnskóla í Reykjavíkurborg en athugasemdunum fylgdi samanburður á þessum tveimur stöðum. Fram kemur að samkvæmt skipuritum sveitarfélaganna séu millistjórnendur milli safnstjóra/skólastjóra og borgar/bæjarstjóra. Þá er m.a. vísað til 7. gr. grunnskólalaga nr. 91/2008 þar sem fram kemur að skólastjóri beri ábyrgð á starfi skólans gagnvart sveitarstjórn og geri tillögur til sveitarstjórnar um fyrirkomulag stjórnunar í grunnskóla. Skýr stjórnunarleg ábyrgð komi því fram í lögum um grunnskóla gagnvart sveitarstjórn. Auk þess komi fram með skýrum hætti í frumvarpi til upplýsingalaga að almennt skuli miðað við 56. gr. sveitarstjórnalaga og það því alls ekki algilt. Ætti þá að koma til skoðunar stjórnunarleg ábyrgð, t.d. skv. grunnskólalögum. Kærandi líti svo á að horfa þurfi til upplýsingaréttar almennings en ekki ráðningarforsendna sem ákvarðaðar eru af viðkomandi sveitarstjórnum.
Niðurstaða
Í máli þessu er deilt um aðgang kæranda að upplýsingum um það hvort skólastjóri í grunnskóla á vegum Reykjavíkurborgar hafi hlotið áminningu í starfi. Leyst er úr málinu á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, með þeim takmörkunum sem greinir í 6-10. gr. laganna.Í 7. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 er kveðið á um rétt til aðgangs að upplýsingum um málefni starfsmanna. Í 1. mgr. greinarinnar segir að réttur almennings til aðgangs að gögnum um málefni starfsmanna sem starfa hjá aðilum sem upplýsingalög taka til skv. 2. gr. taki ekki til gagna í málum sem varða umsóknir um starf, framgang í starfi eða starfssambandið að öðru leyti. Í 2. mgr. greinarinnar eru taldar upp upplýsingar um opinbera starfsmenn sem skylt er að veita þrátt fyrir 1. mgr. Í 3. mgr. segir að heimilt sé að veita upplýsingar um viðurlög í starfi sem æðstu stjórnendur hafa sætt, þar á meðal vegna áminninga og brottvísana, enda séu ekki liðin meira en fjögur ár frá þeirri ákvörðun sem um ræðir.
Í athugasemdum við 1. mgr. 7. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 140/2012 segir m.a. eftirfarandi.
„Með gögnum í málum sem varða starfssambandið að öðru leyti, sbr. niðurlag 1. mgr. 7. gr., er átt við gögn í málum þar sem teknar eru ákvarðanir um réttindi og skyldur starfsmanna. Þau rök búa hér að baki að rétt sé veita starfsmanni ákveðið öryggi í starfi og varðveita trúnað í vinnusambandinu sem ella væri hætta á að brysti ef veittur yrði aðgangur að gögnum í slíkum málum. Af þessu leiðir enn fremur að opinberir aðilar ættu síður möguleika á því að laða til sín og halda hjá sér hæfu starfsfólki. Til mála er varða starfssambandið teljast t.d. mál þar starfsmaður hefur þurft að sæta frádrætti frá launum, ákvarðanir stjórnenda um sveigjanlegan vinnutíma og um aukastörf, sbr. IV. kafla laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, og enn fremur mál er lúta að aðfinnslum og áminningu eða eftir atvikum starfslokum. Í 3. mgr. er gert ráð fyrir því að heimild til að veita aðgang að upplýsingum í slíkum málum taki einvörðungu til æðstu stjórnenda.“
Í málinu reynir því á hvort skólastjóri í grunnskóla á vegum Reykjavíkurborgar teljist til æðstu stjórnenda í skilningi 3. mgr. 7. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Í athugasemdum við 7. gr. upplýsingalaga í frumvarpi því er varð að lögum nr. 140/2012 segir um afmörkun á því hvaða starfsmenn teljast vera æðstu stjórnendur sveitarfélags:
„Hvað varðar æðstu stjórnendur sveitarfélags þykir almennt mega hafa hliðsjón af fyrirmælum VI. kafla sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011, sem tóku gildi 1. janúar 2012, er fjallar um framkvæmdastjóra og aðra starfsmenn sveitarfélaga. Er þá átt við framkvæmdastjóra sveitarfélagsins, eða oddvita þar sem ekki er starfandi framkvæmdastjóri, og þá starfsmenn sem sveitarstjórn ræður í helstu stjórnunarstöður, sbr. 1. málsl. 1. mgr. 56. sveitarstjórnarlaga.“
Í 56. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 segir að sveitarstjórn ráði starfsmenn í æðstu stjórnunarstöður hjá sveitarfélagi. Um ráðningu annarra starfsmanna annist framkvæmdastjóri, enda hafi sveitarstjórn ekki ákveðið annað í samþykkt um stjórn sveitarfélagsins eða með almennum fyrirmælum.
Í athugasemdum við 56. gr. í frumvarpi því er varð að sveitarstjórnarlögum nr. 138/2011 segir:
„Sveitarstjórnin ræður starfsmenn í æðstu stjórnunarstöður hjá sveitarfélagi og veitir þeim lausn frá störfum. Hér er aðeins um að ræða þá starfsmenn sveitarfélagsins sem raðast í æðstu stöður stjórnkerfisins og almennt mundi í hverju sveitarfélagi aðeins vera um að ræða framkvæmdastjórana og svo eftir atvikum fáa aðra lykilstjórnendur. Það er hins vegar misjafnt eftir stærð og stjórnskipulagi sveitarfélaganna hvaða aðilar teljast til æðstu stjórnenda. Í allra minnstu sveitarfélögunum gæti þannig verið að í þann flokk félli framkvæmdastjórinn og skólastjóri grunnskóla, en ekki aðrir. Í flestum sveitarfélögum mundi þó skólastjóri grunnskóla ekki falla í flokk æðstu stjórnenda.“
Í 1. mgr. 11. gr. laga nr. 91/2008 um grunnskóla segir að um ráðningu skólastjóra og starfsfólks grunnskóla fari eftir ákvæðum sveitarstjórnarlaga og nánari fyrirmælum í samþykkt um stjórn sveitarfélags eftir því sem við á.
Í 10. gr. samþykktar fyrir skóla- og frístundaráð Reykjavíkurborgar, sem samþykkt var í borgarstjórn 20. september 2011 með breytingum samþykktum í borgarstjórn 2. desember 2014 og 19. maí 2015, segir að borgarráð ráði sviðsstjóra skóla- og frístundasviðs að fenginni tillögu borgarstjóra, til fimm ára í senn. Sviðsstjóri ráði skólastjóra leik- og grunnskóla og í aðrar stjórnunarstöður á skóla- og frístundasviði.
Eins og fram kemur í athugasemdum við 7. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, er við afmörkun á því hvaða aðilar teljist til æðstu stjórnenda við það miðað að ráðning þeirra sé í höndum sveitarstjórnar. Tekið er fram að það sé misjafnt eftir stærð og stjórnskipulagi sveitarfélaga hvaða aðilar raðist í æðstu stöður stjórnkerfisins. Sérstaklega er tekið fram að í flestum sveitarfélögum myndi skólastjóri grunnskóla ekki falla í flokk æðstu stjórnenda, en svo geti hins vegar verið í allra minnstu sveitarfélögunum. Í ljósi þessa og athugasemda við 56. gr. í frumvarpi því er varð að sveitarstjórnarlögum nr. 138/2011 verður því að álykta sem svo að sviðsstjóri skóla- og frístundasviðs sé á meðal æðstu stjórnanda hjá Reykjavíkurborg en ekki skólastjóri leik- og grunnskóla. Þar af leiðandi veitir 3. mgr. 7. gr. upplýsingalaga ekki heimild til þess að veita upplýsingar um það hvort skólastjóri í grunnskóla hjá Reykjavíkurborg hafi hlotið áminningu í starfi. Þvert á móti er sveitarfélaginu óheimilt að upplýsa almenning um það hvort skólastjóri í grunnskóla hjá Reykjavíkurborg hafi hlotið áminningu í starfi, eins og tekið er fram í athugasemdum við 1. mgr. 7. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga nr. 140/2012. Var því Reykjavíkurborg rétt að synja kæranda um aðgang að upplýsingum um hvort skólastjóri [...] hafi sætt áminningu í starfi.
Úrskurðarorð:
Staðfest er synjun Reykjavíkurborgar, dags. 1. nóvember 2017, á beiðni kæranda um upplýsingar um hvort skólastjóri [...] hafi sætt áminningu í starfi.Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson