759/2018. Úrskurður frá 28. september 2018
Úrskurður
Hinn 28. september 2018 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 759/2018 í máli ÚNU 18040006.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 10. apríl 2018, kærðu A og B ákvörðun utanríkisráðuneytis, dags. 9. apríl 2018, um synjun beiðni um afrit allra gagna sem ráðuneytið hafði sent frá sér í tengslum við mál C og öll önnur gögn sem málið varðar.Í kæru kemur fram að kærendur byggi upplýsingarétt sinn á meginreglu 5. gr. upplýsingalaga og benda á að undantekningar frá henni beri að skýra þröngt. Kærendur telja synjun á grundvelli 2. tölul. 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga ekki standast þar sem engir mikilvægir almannahagsmunir hindri utanríkisráðuneytið í að veita umbeðnar upplýsingar. Vel sé hægt að veita þær án þess að gefa upp nöfn og netföng. Þá standist heldur ekki synjun á grundvelli öryggishagsmuna einstaklinga. Í samskiptum kærenda við ráðuneytið hafi komið skýrt fram að ekki sé beðið um nöfn eða aðrar upplýsingar um einkahagi heimildarmanna. Tilgangur kærenda sé að skoða hvernig ráðuneytið hafi unnið málið en ekki til að angra heimildarmenn.
Af hálfu kærenda kemur fram að hver dagur skipti máli og það geti ráðið úrslitum um lausn málsins að haft sé samband við rétta aðila og málið rannsakað af kostgæfni. Ákvörðun um synjun beiðninnar sé ekki til þess fallin að auka traust almennings á stjórnsýslunni. Um óvenjulegar aðstæður sé að ræða þar sem umbeðnar upplýsingar geti haft verulega þýðingu. Í því ljósi vænti kærendur þess að málið verði sett í forgang hjá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 12. apríl 2018, var kæran kynnt utanríkisráðuneytinu og veittur frestur til að senda úrskurðarnefndinni umsögn um hana. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefndinni yrði látið í té í trúnaði afrit af gögnum sem kæran lýtur að.Umsögn ráðuneytisins barst með bréfi, dags. 3. maí 2018, eftir að frestur hafði verið framlengdur um eina viku. Þar kemur fram að samkvæmt 3. mgr. 1. gr. laga um utanríkisþjónustu Íslands nr. 39/1971 skuli hún veita ríkisborgurum vernd og aðstoð gagnvart erlendum stjórnvöldum, stofnunum og einstaklingum. Á þeim grundvelli hafi verið leitað til utanríkisþjónustunnar um liðsinni vegna máls C þann 7. mars 2018. Það sé mat utanríkisráðuneytisins að hluti gagna málsins teljist undanþeginn aðgangi á grundvelli 9. og 10. gr. upplýsingalaga. Annars vegar séu gögn undanþegin skv. 2. tölul. 10. gr. þar sem þau lúti að samstarfi og samskiptum við erlend ríki eða fjölþjóðastofnanir og hins vegar gögn undanþegin skv. 9. gr. upplýsingalaga þar sem þau varði einkahagsmuni einstaklinga sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari. Umsögninni fylgdi listi yfir gögn málsins, alls 102 tölusett skjöl, og er vísað til skjalanna í sömu röð í rökstuðningi ráðuneytisins.
Tekið er fram að hugtakið „gagn“ í skilningi 5. gr. upplýsingalaga nái aðeins til gagna sem til eru og fyrirliggjandi á þeim tímapunkti sem beiðni um aðgang er sett fram og í þeirri mynd sem þau eru á sama tíma. Engu að síður hafi ráðuneytið veitt kærendum aðgang að hluta gagna sem urðu til eftir 13. mars, þ.e. þess dags sem beiðnin var sett fram. Ráðuneytið telji sér heimilt að synja um aðgang að gögnum sem urðu til eftir þetta tímamark á grundvelli 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga (skjöl nr. 93-96). Þá er tekið fram að kærendum hafi verið veittur aðgangur að svokallaðri tímalínu (skjal nr. 99) sem gert hafi verið við upphaf borgaraþjónustumálsins þann 7. mars sl. Skjalið hafi verið uppfært nær daglega síðan og bætt hafi verið inn á það upplýsingum til að gefa skýrari mynd af samskiptum í málinu.
Utanríkisráðuneytið tekur fram að hluti umbeðinna gagna snúi að upplýsingum sem aðilar á svæðinu létu því í té (skjöl nr. 1, 2, 5-9, 10, 13, 15, 18, 26-28, 33, 34, 37, 38, 40, 59-61, 63, 64, 66, 69, 97 og 100). Þeir séu staddir á átakasvæði með óljósum átakalínum þar sem raunveruleg hætta sé á að aðgangur að upplýsingum um þá geti stofnað þeim í hættu. Sérstök ástæða sé til að gæta að þessu við upplýsingagjöf um málið. Þetta eigi sérstaklega við um einstaklinga sem koma fyrir í tilteknum skjölum (skjöl nr. 5, 6, 7, 9, 10, 13, 15, 18, 26, 27, 28, 37, 38 og 66). Þegar stjórnarfar ríkja sé óstöðugt sé meiri hætta á að þeir sem fari með stjórnina telji slíka aðila starfa gegn hagsmunum sínum með afgerandi afleiðingum. Ráðuneytið telji því fulla ástæðu til að undanþiggja þessar upplýsingar aðgangi með vísan til 9. gr. upplýsingalaga, ýmist að hluta eða í heild.
Þá vísar utanríkisráðuneytið til þess að hluti umbeðinna gagna lúti að samskiptum íslenskra stjórnvalda við önnur ríki og alþjóðastofnanir, einkum Alþjóðaráð Rauða krossins (ICRC) (skjöl nr. 10, 14, 17, 20, 21, 23, 30, 31, 33, 34, 36, 39, 42-46, 48-51, 53-57, 59, 60, 62, 65, 67, 70-77, 79-84, 86, 90 og 101). Alþjóðaráðið sé sjálfstæð stofnun sem einbeiti sér að hjálparstarfi á stríðssvæðum og útbreiðslu á þekkingu um Genfarsamningana. Starfsmenn ráðsins heimsæki stríðsfanga og fangelsi þar sem grunur leiki á að mannréttindabrot séu framin. Þá starfræki það einnig leitarþjónustu sem sameini fjölskyldur og ættingja sem hafa orðið viðskila vegna átaka. Nöfn fólks séu skráð í gagnabanka og svo sé unnið að því að leita uppi fjölskyldumeðlimi. Það sé mjög áríðandi fyrir starf Alþjóðaráðsins á vettvangi að ekki leiki vafi á hlutleysi samtakanna. Rauði kross Íslands hafi haft milligöngu um aðkomu Alþjóðaráðsins varðandi leit að C og sé tengiliður ráðsins við fjölskyldu hans. Rauði kross Íslands sé ekki í beinu samstarfi við íslensk stjórnvöld. Því telur ráðuneytið að skjöl er lúta að samskiptum við Alþjóðaráðið séu undanþegin upplýsingarétti almennings á grundvelli 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga (skjöl nr. 14, 20, 21, 42 og 53). Þá eigi sjónarmið um að upplýsingagjöf geti stofnað einstaklingum í hættu einnig við um starfsmenn ráðsins.
Utanríkisráðuneytið víkur að tilgangi 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga og mikilvægi ákvæðisins fyrir starfsemi utanríkisþjónustunnar. Ótakmörkuð upplýsingagjöf um samskipti við önnur ríki sé til þess fallin að valda skaða sem myndi hamla því að utanríkisþjónustan geti sinnt lögbundnu hlutverki sínu. Vegna ummæla í greinargerð í frumvarpi til upplýsingalaga um að beiðni verði ekki synjað af þessum ástæðum nema hætta sé á tjóni tekur ráðuneytið fram að eins og hér stendur á yrði tjónið af upplýsingagjöfinni það að erlend ríki og fjölþjóðastofnanir myndu ekki treysta Íslandi fyrir viðkvæmum upplýsingum. Utanríkisþjónustan gæti því ekki reitt sig á upplýsingaöflun í gegnum þær leiðir í framtíðinni. Þá er minnt á að upplýsingabeiðni kærenda tengist flóknu máli frá alþjóðapólitísku sjónarmiði sem hafi tenginu við átakasvæði með óljósum átakalínum. Íslensk stjórnvöld hafi orðið að reiða sig á aðstoð annarra ríkja við upplýsingaöflun, enda sé ekkert íslenskt sendiráð í þessum heimshluta. Málið sé einnig flókið fyrir þau grann- og vinaríki sem látið hafi í té aðstoð. Það myndi bæði skaða samskipti Íslands við þessi ríki ef upplýsingar um þau yrðu afhentar og vera til ógagns fyrir aðstoð utanríkisþjónustunnar í máli C. Þessir hagsmunir séu mjög ríkir og hafi úrskurðarnefndin staðfest í úrskurðum sínum, t.d. nr. A-326/2009, að það eitt að gera opinberar upplýsingar í samskiptum við erlend ríki eða fjölþjóðastofnanir nægi til að draga úr trausti í samskiptum, óháð því hversu viðkvæmar upplýsingar sem fram koma í skjalinu eru í reynd. Eðli þessa máls og samskiptanna sé þannig að um þau verði að ríkja trúnaður, ella sé hætta á því að upplýsingaleiðirnar verði ekki aðgengilegar í framtíðinni, hvorki hvorki er varði þetta tiltekna mál né önnur sambærileg sem upp kunna að koma. Af orðalagi ákvæðis 10. gr. upplýsingalaga sé enn fremur ljóst að ekki einungis bein samskipti falli undir ákvæðið heldur einnig gögn þar sem um slík samskipti sé fjallað. Úrskurðarnefndin hafi staðfest þann skilning í fyrri úrskurðum sínum, sbr. t.d. úrskurð nr. A-342/2010.
Umsögn utanríkisráðuneytis var kynnt kærendum með tölvupósti, dags. 15. maí 2018, og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar. Athugasemdirnar bárust þann 23. maí 2018. Þar kemur í upphafi fram að kærendur geri athugasemd við vinnubrögð úrskurðarnefndarinnar hvað varðar viðbótarfrest sem utanríkisráðuneytinu var veittur til að skila umsögn um kæruna. Þá er minnt á að 5. gr. upplýsingalaga sé meginregla og undantekningar frá henni skuli skýra þröngt. Jafnframt kveði 3. tölul. 1. gr. upplýsingaga á um möguleika almennings og fjölmiðla til að veita stjórnsýslunni aðhald og 5. tölul. ákvæðisins á um það markmið að styrkja traust almennings á stjórnsýslunni. Kærendur segjast hafa ástæðu til að ætla að utanríkisráðuneytið hafi ekki gripið til þeirra ráða sem líklegust séu til að skila árangri í málinu. Ef það sé hins vegar rangt metið myndi það auka tiltrú kærenda og almennings á stjórnsýslunni að fá staðfestingu á því að ráðuneytið haldi vel á slíkum málum. Það sé því bersýnilega í samræmi við markmið laganna að veita kærendum eins rúman aðgang að gögnum og lögin leyfa.
Varðandi rök utanríkisráðuneytisins sem snúa að 9. gr. upplýsingalaga taka kærendur fram, að þau hafi ekki farið fram á neinar persónuupplýsingar eða önnur gögn sem varða einkahagsmuni einstaklinga. Ef slík gögn sé að finna í fórum ráðuneytisins væri því í lófa lagið að afmá nöfn, netföng og aðrar slíkar upplýsingar. Kærendur skilja og fallast á þau rök að persónuupplýsingar um aðila á átakasvæðum sem hafa veitt upplýsingar geti stefnt þeim í voða væru þær gerðar opinberar. Kærendur ætlist ekki til þess að fá slíkar upplýsingar. Þeim nægi að fá upplýsingar á borð við „heimildarmaður innan tyrkneska hersins sem staddur var í Afrín í febrúarmánuði“, „heimildarmaður sem hefur tengsl við mannréttindasamtök sem eru starfandi á svæðinu“, „fjölmiðlamaður sem fylgst hefur náið með átökum í Afrín“ og þar fram eftir götum. Slíkar upplýsingar stofni engum í hættu en varpi ljósi á það hvernig málið hafi verið unnið.
Um tilvísun ráðuneytisins til 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga ítreka kærendur að þessa undantekningu frá upplýsingarétti almennings beri að skýra þröngt. Kærendur segja rök ráðuneytisins fyrir þeirri hugmynd, að það stofni almannahagsmunum í hættu að veita upplýsingar um samskipti sín við Alþjóðaráð Rauða krossins, fráleit. Hvorki C né kærendur séu slíkir pólitískir áhrifavaldar að aðkoma Rauða krossins eða annarra mannaúðarsamtaka að máli hans sé til þess fallin að vekja vafa um hlutleysi samtakanna. Ef það sé hins vegar mat úrskurðarnefndarinnar að líkur séu á að almenningur álíti að með samskiptum sínum við stjórnvöld sé ráðið að lýsa yfir stuðningi við anarkisma, sjálfstjórnarbaráttu Kúrda, mannréttindi vegalausra, andspyrnu við glæpi Íslamska ríkisins gegn meintum villutrúarmönnum eða annað sem skýri för C til Sýrlands væri ráðuneytinu hægast að afmá upplýsingar um Alþjóðaráðið og setja þess í stað upplýsingar á borð við „hjálparstofnun“, „mannúðarsamtök“ eða annað í þá veru. Kærendur fallist hins vegar á að starfsmenn ráðsins eigi að njóta nafnleyndar á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga.
Kærendur taka fram að þau hafi ekki farið fram á ótakmarkaða upplýsingagjöf um samskipti við önnur ríki og fjölþjóðastofnanir heldur aðeins þær upplýsingar sem heimilt sé að veita. Ef ákvæði 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga yrði túlkað jafn rúmt og ráðuneytið telur eðlilegt, væri það nánast undanþegið upplýsingalögum. Hefði það verið ætlun löggjafans væri það tekið fram í lögum. Þá sé það mat ráðuneytisins að hætta sé á tjóni vegna upplýsingagjafar engum rökum stutt. Persónulegar vangaveltur starfsmanna ráðuneytisins um að ótilgreind ríki eða stofnanir myndu ekki treysta því ef það sinnti upplýsingaskyldu sinni samkvæmt lögum geti ekki haft þýðingu í málinu. Þá andmæla kærendur túlkun ráðuneytisins á úrskurðum úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-326/2009 og A-342/2010. Ekki sé um sambærileg mál að ræða. Loks er bent á að úrskurðarnefnd um upplýsingamál sé ekki fulltrúi utanríkisráðuneytisins og beri að leggja til grundvallar meginreglu um upplýsingarétt almennings en ekki óskir stjórnvalda um að leynd skuli hvíla yfir vinnulagi þeirra. Nefndinni beri að leggja sjálfstætt mat á það hvort upplýsingar um samskipti við ríki og alþjóðastofnanir séu til þess fallnar að skaða traust ríkja til íslenskra stjórnvalda. Slík athugun þurfi að byggjast á rökum og staðreyndum en ekki hugboðum starfsmanna ráðuneytisins um viðbrögð stjórnvalda í öðrum löndum við framkvæmd upplýsingalaga á Íslandi.
Með símtali, dags. 18. september 2018, aflaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál frekari skýringa á efni hluta umbeðinna gagna hjá starfsmanni utanríkisráðuneytisins. Þá fór nefndin þess á leit að utanríkisráðuneytið afhenti nefndinni fylgiskjöl nokkurra umbeðinna gagna og var orðið við þeirri beiðni með erindi, dags. 27. september 2018.
Niðurstaða
1.
Í máli þessu er deilt um rétt kærenda til aðgangs að öllum gögnum sem urðu til við meðferð utanríkisráðuneytisins á máli C á grundvelli 3. mgr. 1. gr. laga um utanríkisþjónustu Íslands fram að þeim tímapunkti sem beiðnin barst ráðuneytinu. Utanríkisráðuneytið afgreiddi beiðnina á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga og veitti kærendum aðgang að hluta umbeðinna gagna. Ráðuneytið synjaði kærendum hins vegar um aðgang að öðrum gögnum málsins, ýmist með vísan til 9. gr. eða 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga.Úrskurðarnefnd um upplýsingamál tekur fram að hún lítur svo á að um upplýsingarétt kærenda fari samkvæmt III. kafla upplýsingalaga þar sem fjallað er um aðgang aðila að upplýsingum um hann sjálfan. Áréttað er að til þess að upplýsingaréttur kaflans eigi við er vísað til þess að upplýsingar varði viðkomandi aðila sérstaklega og verulega umfram aðra. Með vísan til fjölskyldutengsla kærenda við C og þeirrar staðreyndar að kærendur vinna að sjálfstæðri upplýsingaöflun um afdrif hans þykja uppfyllt skilyrði þess að rýmri upplýsingaréttur III. kafla upplýsingalaga eigi við. Er þar einnig litið til þess að af gögnum málsins verður ráðið að kærendur óski m.a. aðgangs að umbeðnum gögnum í þeim tilgangi að kanna hvernig ráðuneytið hefði staðið að meðferð málsins til að geta hagað sínum eigin aðgerðum með skilvirkum hætti.
2.
Samkvæmt 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga er skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að fyrirliggjandi gögnum ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan. Í 3. mgr. ákvæðisins kemur fram að heimilt sé að takmarka þennan aðgang ef umbeðin gögn hafa jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir sem mæla með því að upplýsingum sé haldið leyndum þyngra en hagsmunir beiðanda. Um er að ræða sambærilega reglu og utanríkisráðuneytið hefur byggt á varðandi synjun beiðni kærenda um hluta umbeðinna gagna (skjöl nr. 1, 2, 5-9, 10, 13, 15, 18, 26-28, 33, 34, 37, 38, 40, 59-61, 63, 64, 66, 69, 97 og 100).Af hálfu ráðuneytisins hefur komið fram að um sé að ræða upplýsingar frá einstaklingum á átakasvæðum sem gæti verið bráð hætta búin ef upplýsingar um þá kæmust í rangar hendur. Því sé um að ræða upplýsingar um einkahagsmuni þeirra sem sanngjarnt sé og eðlilegt að fari leynt á grundvelli 9. gr., sbr. 3. mgr. 14. gr., upplýsingalaga en þetta eigi sérstaklega við um einstaklinga sem koma fyrir í tilteknum skjölum (skjöl nr. 5, 6, 7, 9, 10, 13, 15, 18, 26, 27, 28, 33, 34, 37, 38 og 66). Samkvæmt síðarnefnda ákvæðinu er heimilt að takmarka aðgang aðila að gögnum ef þau hafa jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir, sem mæla með því að upplýsingum sé haldið leyndum, þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnum.
Í athugasemdum við 14. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga nr. 140/2012 kemur m.a. fram að algengt sé að gögn hafi að geyma upplýsingar um einka-, fjárhags- eða viðskiptamálefni fleiri en eins aðila. Þegar fram komi beiðni um aðgang að slíkum gögnum sé þannig líklegt að reyni á andstæða hagsmuni, annars vegar þess sem upplýsinga óskar og hins vegar annarra þeirra sem hlut eiga að máli og kunna að eiga réttmæta hagsmuni af því að tilteknum atriðum er þá varða sé haldið leyndum. Tekið er fram að kjarni reglunnar í 3. mgr. felist í því að vega skuli og meta þessa gagnstæðu hagsmuni, en síðarnefndu hagsmunirnir séu að meginstefnu hinir sömu og liggja að baki 9. gr. frumvarpsins. Aðgangur að gögnum verði aðeins takmarkaður ef talin sé hætta á því að einkahagsmunir skaðist ef aðila yrði veittur aðgangur að upplýsingunum. Aðila verði því ekki synjað um aðgang að gögnum á grundvelli hugleiðinga um að aðgangur að tiltekinni tegund upplýsinga sé almennt til þess fallinn að valda einhverju tjóni, heldur verði að leggja mat á aðstæður í hverju máli fyrir sig.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur farið yfir þennan hluta umbeðinna gagna með hliðsjón af framangreindum sjónarmiðum. Umtalsverður hluti þeirra felur í sér samskipti um málið við starfsfólk ræðisskrifstofa í Tyrklandi og Sýrlandi. Jafnvel þótt það sé í eðli sínu ekki viðkvæmt að slík samskipti fari fram eða hvaða einstaklingar gegni þessum störfum þykir hér verða að líta til þess að í þessum ríkjum ríkir afar ótryggt stjórnmálaástand. Minnstu grunsemdir, rökstuddar eður ei, um að tilteknir borgarar ríkjanna vinni að hagsmunum andstæðinga stjórnvalda geta vakið viðbrögð á borð við varðhald, fangelsisdóma og aðrar neikvæðar afleiðingar fyrir viðkomandi einstaklinga. Að mati úrskurðarnefndarinnar eiga þeir einstaklingar sem hér um ræðir því tvímælalaust hagsmuni af því að nöfn þeirra verði ekki sett í samhengi við málið, er varðar fyrst og fremst afdrif íslensks ríkisborgara sem tók þátt í sjálfsstjórnarbaráttu Kúrda við landamæri Tyrklands og Sýrlands. Þegar þessir hagsmunir eru skoðaðir með hliðsjón af hagsmunum kærenda af því að fá aðgang að samskiptunum þykja hinir fyrrnefndu vega þyngra með hliðsjón af 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga hvað þann hluta gagnanna varðar sem tekur til þessara starfsmanna, þ.e. skjöl nr. 5, 6, 7, 9, 10, 13, 15, 18, 26, 27, 28, 33, 34, 37, 38, 40 og 66. Þeir hlutar skjala nr. 1 og 8 sem voru afmáðir við afhendingu þeirra til kærenda fjalla um hugsanlega upplýsingamiðlun blaðamanns sem staddur var á átakasvæðunum og verður sú ákvörðun staðfest með vísan til hagsmuna hans af því að stjórnvöld setji nafn hans ekki í samband við málið af sömu ástæðum. Þá þykja sambærileg sjónarmið eiga við um einstakling sem kemur fyrir í skjölum nr. 59 og 64 þótt gögn málsins beri með sér að hann hafi ekki verið staddur í heimalandi sínu þegar beiðni kærenda um aðgang að gögnum barst utanríkisráðuneytinu. Skjöl nr. 61, 63 og 69 lúta að samskiptum við íslenskan ríkisborgara sem er búsettur í Tyrklandi og hafði samband við íslensk stjórnvöld vegna málsins. Þykja hagsmunir viðkomandi af því að samskiptin fari leynt vega þyngra en hagsmunir kærenda af aðgangi eins og hér stendur á. Loks er skjal nr. 100 tímalína með nöfnum og yfirliti um samskipti við alla framangreinda einstaklinga sem eðlilegt er að fari leynt á grundvelli sömu sjónarmiða.
Að mati úrskurðarnefndarinnar eiga sömu sjónarmið hins vegar ekki við um skjöl nr. 2 og 97 þar sem aðeins er um að ræða slóðir á vefi sem opnir eru almenningi. Sama á við um skjal nr. 60 en það kemur til frekari skoðunar hér á eftir um röksemdir ráðuneytisins sem lúta að 10. gr. upplýsingalaga.
Vegna þeirra röksemda kærenda að unnt sé að skipta út upplýsingum um viðkomandi einstakling fyrir almennari upplýsingar um stöðu hans eða staðsetningu tekur úrskurðarnefndin fram að upplýsingaréttur almennings samkvæmt upplýsingalögum tekur almennt eingöngu til gagna sem eru fyrirliggjandi í vörslum aðila sem heyra undir lögin. Ekki er skylt að búa til ný skjöl eða breyta fyrirliggjandi skjölum í tilefni af beiðni um aðgang að þeim. Úrskurðarnefndin getur því ekki lagt fyrir ráðuneytið að framkvæma aðgerðir sem miða að því að tryggja einstaklingum sem fyrir koma í umbeðnum gögnum nafnleynd áður en þau yrðu afhent kærendum. Þá væri með því heldur ekki unnt að útiloka að aðrir áttuðu sig á því um hvern væri að ræða, e.t.v. með sömu afleiðingum og hinni kærðu ákvörðun var ætlað að koma í veg fyrir.
Með vísan til framangreinds verður lagt fyrir utanríkisráðuneytið að veita kærendum aðgang að fylgiskjölum nr. 2 og 97 með umsögn þess, dags. 3. maí 2018. Hins vegar verður staðfest ákvörðun utanríkisráðuneytisins um synjun beiðni kærenda um aðgang að skjölum nr. 5, 6, 7, 9, 10, 13, 15, 18, 26, 27, 28, 33, 34, 37, 38, 40, 59, 61, 63, 64, 66, 69 og 100 í sama lista og þess hluta skjala nr. 1 og 8 sem afmáður var skv. hinni kærðu ákvörðun.
3.
Af 2. tölul. 2. mgr. 14. gr. upplýsingalaga leiðir að upplýsingaréttur aðila gildir ekki um gögn sem hafa að geyma upplýsingar um mikilvæga almannahagsmuni sem leynt eiga að fara skv. 10. gr. laganna, þ. á m. 2. tölul. sem utanríkisráðuneytið byggir á varðandi ákvörðun sína um synjun hluta umbeðinna gagna (skjöl nr. 14, 17, 20, 21, 23, 30, 31, 33, 34, 36, 39, 42-46, 48-51, 53-57, 59, 60, 62, 65, 67, 70-77, 79-84, 86, 90 og 101). Af hálfu ráðuneytisins hefur komið fram að um sé að ræða samskipti þess við önnur ríki og fjölþjóðastofnanir, einkum Alþjóðaráð Rauða krossins (ICRC) (skjöl nr. 14, 20, 21, 42 og 53).Í 10. gr. upplýsingalaga er kveðið á um undanþágur frá upplýsingarétti almennings vegna mikilvægra almannahagsmuna. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til laga nr. 140/2012 kemur fram að með orðalaginu „þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast“ sé vísað til þess að beiðni um upplýsingar verði ekki synjað, hvorki í heild né að hluta, nema aðgangur almennings að upplýsingum muni skaða einhverja af þeim almannahagsmunum sem tilgreindir eru í ákvæðinu. Tekið er fram að þessir hagsmunir séu tæmandi taldir, en hver töluliður sæti sjálfstæðri skýringu með tilliti til eðlis þeirra upplýsinga sem um ræðir.
Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga er ákvæði 2. tölul. 10. gr. skýrt á þann hátt að það eigi við um samskipti íslenska ríkisins við erlend ríki og fjölþjóðastofnanir, hvort sem þau eru af pólitískum, viðskiptalegum eða öðrum toga. Tekið er fram að þeir hagsmunir sem hér sé verið að vernda séu tvenns konar. Annars vegar sé verið að forðast að erlendir viðsemjendur fái vitneskju um samningsmarkmið og samningsstöðu Íslendinga. Hins vegar sé verið að tryggja góð samskipti og gagnkvæmt traust í samskiptum við önnur ríki, þar á meðal innan þeirra fjölþjóðlegu stofnana sem Ísland er aðili að.
Þá er tekið fram:
Vegna fyrrgreinds skilyrðis um mikilvæga almannahagsmuni verður beiðni um upplýsingar um samskipti við erlend ríki og fjölþjóðastofnanir ekki synjað nema hætta sé á tjóni af þessum sökum. Í ljósi þess að hér er oft um mjög veigamikla hagsmuni að ræða er ljóst að varfærni er eðlileg við skýringu á ákvæðinu.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur litið svo á að til að tryggja góð samskipti og gagnkvæmt traust í alþjóðasamstarfi sé rétt að undanþiggja samskipti sem fari fram á þeim vettvangi frá aðgangi almennings á meðan samskiptin standa yfir. Þannig megi m.a. tryggja að samskipti geti farið fram frjálst og óhindrað. Við matið er litið til eðlis þessara samskipta og hvort líta megi á þau sem ófullgerð vinnugögn eða endanlega afgreiðslu, sbr. t.d. fyrri úrskurð nefndarinnar nr. 701/2017.
Þá er að mati úrskurðarnefndarinnar jafnframt rétt að líta til þess hvort samskiptin snúi að viðkvæmum málefnum, samskiptaleiðum sem hætta er á að lokist ef upplýsingar sem þaðan berast rata á almannavitorð, eða öðrum atriðum sem þykja raunverulega geta leitt til þess að traust erlendra stjórnvalda eða alþjóðastofnana á íslenskum stjórnvöldum glatist. Af hálfu kærenda hefur meðal annars komið fram að koma megi í veg fyrir að slíkir hagsmunir fari forgörðum með því að skipta út nafni viðkomandi stofnunar, ríkis eða starfsmanna þeirra fyrir almennari lýsingu. Um þetta gilda sömu sjónarmið og áður voru reifuð varðandi nöfn einstaklinga og lúta að því að úrskurðarnefndin hefur ekki valdheimildir til að gera utanríkisráðuneytinu skylt að framkvæma breytingar á umbeðnum gögnum áður en þau yrðu afhent kærendum. Þá myndu slíkar breytingar ekki koma í veg fyrir að þessar stofnanir eða ríki yrðu vör við að upplýsingar sem frá þeim kæmu hefðu ratað á almannavitorð og gæti það því haft sömu afleiðingar og hinni kærðu ákvörðun var ætlað að koma í veg fyrir.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur farið yfir umbeðin gögn með hliðsjón af framangreindum sjónarmiðum. Um samskipti við Alþjóðaráð Rauða krossins (skjöl nr. 14, 20, 21, 42 og 53) tekur úrskurðarnefndin fram að ekki sé um að ræða bein samskipti við erlenda starfsmenn ráðsins um málið heldur við millilið þess, starfsmann Rauða krossins á Íslandi. Efni samskiptanna er enn fremur með þeim hætti að engin hætta verður talin á tjóni af því að kærendum verði veittur aðgangur að þeim, þar sem þar koma ekki fram nokkrar viðbótarupplýsingar um atvik málsins. Verður því ekki talið að ríkir almannahagsmunir komi í veg fyrir aðgang kærenda að samskiptunum með hliðsjón af 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga, sbr. 2. tölul. 2. mgr. 14. gr., og ber utanríkisráðuneytinu að veita þeim aðgang á grundvelli meginreglu 1. mgr. 14. gr. laganna.
Sá hluti umbeðinna gagna sem hefur að geyma upplýsingar um samskipti við önnur ríki er að mati úrskurðarnefndarinnar almennt af tvennum toga. Annars vegar er um að ræða samskipti við stjórnvöld í Tyrklandi um afdrif C, þar með talin tölvuskeyti til starfsmanna sendiráða og ríkisstjórnar landsins og símtöl við þarlenda embættismenn (skjöl nr. 30, 43, 45, 50, 51, 60, 62, 65, 67 og 79). Undir þessa lýsingu falla einnig samskipti annarra ríkja, þ.e. Bretlands og Frakklands, við tyrknesk og sýrlensk stjórnvöld og frásagnir af þeim (skjöl nr. 56, 57, 74, 86 og 89). Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál var utanríkisráðuneytinu heimilt að beita takmörkunarheimild 2. tölul. 10. gr., sbr. 2. tölul. 2. mgr. 14. gr., upplýsingalaga um þessi samskipti, þar sem í öllum tilvikum er um að ræða samskiptaleiðir sem hætta er á að lokist til framtíðar ef þriðja aðila yrði veittur aðgangur að þeim. Þá þykir jafnframt rétt að heimila utanríkisráðuneytinu að synja um aðgang að skjölum nr. 48, 49 og 101, þar sem þau hafa fyrst og fremst að geyma yfirlit um samskiptin.
Hins vegar lýtur hluti þeirra skjala sem hafa að geyma upplýsingar um samskipti við erlend ríki að samráði íslenskra stjórnvalda við önnur Norðurlönd, þ.e. norsk, sænsk, dönsk og finnsk stjórnvöld. Þessi hluti fjallar fyrst og fremst almennt um lög, reglur eða viðmið sem gilda á hinum Norðurlöndunum varðandi borgaraþjónustu við ríkisborgara sem taka þátt í vopnuðum átökum erlendis (skjöl nr. 31, 36, 39, 44, 46, 54, 55, 70, 71, 72, 73, 80 og 84). Skoðun nefndarinnar hefur leitt í ljós að ekki sé minnst á einstök mál nema í takmörkuðum mæli og þá aðeins þegar atvik þeirra séu að öllu leyti um garð gengin. Nefndin telur enga hættu á tjóni eða vantrausti í samskiptum ríkjanna þótt kærendum verði veittur aðgangur að þessum skjölum, að undanskildum kafla 2.1 í fylgiskjali skjals nr. 46, en norsk stjórnvöld gáfu skýrlega til kynna að um trúnaðarmál væri að ræða varðandi þennan afmarkaða hluta skjalsins. Af þessu má draga þá ályktun að það sem eftir stendur teljist ekki til trúnaðarupplýsinga. Verður ákvörðun utanríkisráðuneytis um synjun beiðni kæranda um aðgang að þessum hluta fylgiskjalsins staðfest með vísan til 2. tölul. 10. gr., sbr. 2. tölul. 2. mgr. 14. gr., upplýsingalaga. Þá telur úrskurðarnefndin einnig rétt að staðfesta hina kærðu ákvörðun varðandi skjöl nr. 82 og 83, en fram kemur að bresk stjórnvöld hafi farið fram á að trúnaðar yrði gætt um þau. Enda þótt það atriði geti ekki ráðið því eitt og sér hvort 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga eigi við lítur nefndin til þess að um sé að ræða mun ítarlegri samantekt um breska ríkisborgara í þessum heimshluta en í tilviki Norðurlandanna, þ. á m. með tilvísunum til nafngreindra einstaklinga.
Sömu sjónarmið og rakin voru almennt um skjöl sem tengjast Norðurlöndunum gilda um skjöl nr. 17 (frönsk stjórnvöld), 23 (bandarísk), 75 og 76 (þýsk, eftirfylgni eftir fund sem greint var frá opinberlega). Þá lúta skjöl nr. 77 og 81 strangt til tekið ekki að samskiptum ríkja í skilningi 2. tölul. 10. gr., sbr. 2. tölul. 2. mgr. 14. gr., upplýsingalaga og ekki verður talið að 3. mgr. 14. gr. komi í veg fyrir aðgang kærenda að hinu síðarnefnda.
Með vísan til framangreinds verður lagt fyrir utanríkisráðuneytið að veita kærendum aðgang að fylgiskjölum nr. 2, 14, 17, 20, 21, 23, 31, 36, 39, 42, 44, 46, 53, 54, 55, 70, 71, 72, 73, 75, 76, 77, 80, 81 og 84 við umsögn ráðuneytisins, dags. 3. maí 2018. Hins vegar verður staðfest ákvörðun utanríkisráðuneytisins um synjun beiðni kærenda um aðgang að skjölum nr. 30, 43, 45, kafla 2.1 í fylgiskjali skjals nr. 46, 48, 49, 50, 51, 60, 62, 65, 67 og 79 56, 57, 74, 82, 83, 86, 89 og 101.
Úrskurðarorð:
Utanríkisráðuneytinu ber að veita kærendum, A og B, aðgang að fylgiskjölum nr. 2, 14, 17, 20, 21, 23, 31, 36, 39, 42, 44, 46 að frátöldum kafla 2.1 í fylgiskjali, 53, 54, 55, 70, 71, 72, 73, 75, 76, 77, 80, 81, 84 og 97 við umsögn ráðuneytisins, dags. 3. maí 2018.Ákvörðun ráðuneytisins um synjun beiðni kærenda um aðgang að fylgiskjölum við umsögn ráðuneytisins nr. 1 (að hluta), 5, 6, 7, 8 (að hluta), 9, 10, 13, 15, 18, 26, 27, 28, 30, 33, 34, 37, 38, 40, 43, 45, kafla 2.1 í fylgiskjali skjals nr. 46, 48, 49, 50, 51, 56, 57, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 67, 69, 74, 79, 82, 83, 86, 89, 100 og 101 í sama lista er staðfest.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson