760/2018. Úrskurður frá 28. september 2018
Úrskurður
Hinn 28. september 2018 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 760/2018 í máli ÚNU 18050015.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 17. maí 2018, kærði A, fréttamaður RÚV, ákvörðun velferðarráðuneytis um synjun beiðni um aðgang að gögnum.Með beiðni kæranda, dags. 28. apríl 2018, óskaði kærandi eftir aðgangi að minnisblaði með niðurstöðu rannsóknar ráðuneytisins á störfum forstjóra Barnaverndarstofu vegna kvartana barnaverndarnefnda á höfuðborgarsvæðinu, sem afhent var ráðherra áður en lúkning málsins var tilkynnt opinberlega. Í hinni kærðu ákvörðun, dags. 14. maí 2018, var beiðninni synjað á grundvelli þess að minnisblaðið fæli ekki í sér endanlega niðurstöðu ráðuneytisins, heldur væri um að ræða vinnugagn, tekið saman fyrir ráðherra til að byggja niðurstöðu sína á. Vísað er til 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 í þessu samhengi.
Þá er vísað til 1. mgr. 7. gr. upplýsingalaga sem stendur að mati ráðuneytisins í vegi fyrir því að ráðuneytinu sé heimilt að afhenda minnisblaðið. Fjallað sé um starfssamband ráðherra og forstjóra Barnaverndarstofu þar sem m.a. séu reifaðar ávirðingar á hendur honum og starfsfólki undir hans stjórn og umfjöllun ráðuneytisins þar að lútandi.
Loks vill ráðuneytið geta þess að ein þeirra umkvartana sem var til umfjöllunar hjá ráðuneytinu hafi varðað tiltekið mál einstaklings á sviði barnaverndar. Ráðuneytið hafi tekið það til sérstakrar skoðunar og ritað hafi verið sérstakt minnisblað í ljósi þess að þar séu rakin viðkvæm persónuleg málefni sem óheimilt sé að veita almenningi aðgang að á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga.
Í kæru kemur fram að kærandi óski eftir áliti úrskurðarnefndar um upplýsingamál á ákvörðun velferðarráðuneytis með vísan til 20. gr. upplýsingalaga.
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 31. maí 2018, var velferðarráðuneyti kynnt kæran og veittur frestur til að senda úrskurðarnefnd um upplýsingamál umsögn um hana. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefnd um upplýsingamál yrði látið í té í trúnaði afrit af þeim gögnum sem kæra lýtur að. Með erindi, dags. 14. júní 2018, upplýsti ráðuneytið að það teldi ekki þörf á frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni en fram kemur í hinni kærðu ákvörðun. Afrit af hinu umbeðna minnisblaði fylgdi erindinu.Niðurstaða
1.
Í máli þessu er deilt um rétt kæranda, sem er starfsmaður fjölmiðils, til aðgangs að minnisblaði velferðarráðuneytisins er tengist umkvörtunum barnaverndarnefnda í garð forstjóra Barnaverndarstofu. Um upplýsingarétt kæranda fer samkvæmt 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, en samkvæmt ákvæðinu er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum með þeim takmörkunum sem greinir í 6.-10. gr. laganna.2.
Af hálfu ráðuneytisins hefur í fyrsta lagi komið fram að 1. mgr. 7. gr. upplýsingalaga standi því í vegi að ráðuneytinu sé heimilt að veita kæranda aðgang að hinu umbeðna gagni, þar sem fjallað sé um starfssamband ráðherra og fyrrverandi forstjóra Barnaverndarstofu. Þar séu reifaðar ávirðingar á hendur honum og starfsfólki undir hans stjórn og umfjöllun ráðuneytisins þar að lútandi. Um þetta er í fyrsta lagi að segja að Barnaverndarstofa er sjálfstæð stofnun, enda þótt hún heyri undir yfirstjórn ráðherra og ráðherra skipi forstjóra hennar. Forstjóri Barnaverndarstofu er því ekki starfsmaður ráðherra eða ráðuneytisins þannig að starfssamband teljist vera þeirra á milli í þeim skilningi sem rætt er um í 1. mgr. 7. gr. upplýsingalaga. Ákvæðið tekur þó til forstjóra sem starfsmanns Barnaverndarstofu og þeirra sem þar starfa.Í 1. mgr. 7. gr. laganna segir að réttur almennings til aðgangs að gögnum um málefni starfsmanna sem starfa hjá aðilum sem lögin taki til skv. 2. gr. taki ekki til gagna í málum sem varða umsóknir um starf, framgang í starfi eða starfssambandið að öðru leyti. Í athugasemdum við þessa grein í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum segir m.a.:
Með gögnum í málum sem varða starfssambandið að öðru leyti, sbr. niðurlag 1. mgr. 7. gr., er átt við gögn í málum þar sem teknar eru ákvarðanir um réttindi og skyldur starfsmanna. Þau rök búa hér að baki að rétt sé að veita starfsmanni ákveðið öryggi í starfi og varðveita trúnað í vinnusambandinu sem ella væri hætta á að brysti ef veittur yrði aðgangur að gögnum í slíkum málum. Af þessu leiðir enn fremur að opinberir aðilar ættu síður möguleika á því að laða til sín og halda hjá sér hæfu starfsfólki. Til mála er varða starfssambandið teljast t.d. mál þar sem starfsmaður hefur þurft að sæta frádrætti frá launum, ákvarðanir stjórnenda um sveigjanlegan vinnutíma og um aukastörf, sbr. IV. kafla laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, og enn fremur mál er lúta að aðfinnslum og áminningu eða eftir atvikum starfslokum.
Við úrlausn þessa máls reynir á það hvort þær upplýsingar sem kærandi hefur óskað eftir aðgangi að falli undir 1. mgr. 7. gr. upplýsingalaga á þeim forsendum að þær varði að öðru leyti starfssamband starfsmannsins og Barnaverndarstofu. Þegar tekin er afstaða til þessa atriðis verður að hafa í huga að ákvæði 7. gr. upplýsingalaga felur í sér undantekningu frá meginreglu 1. mgr. 5. gr. laganna um aðgang almennings að upplýsingum og ber því að skýra það þröngt.
Við mat á því hvort hið umbeðna minnisblað teljist varða starfssamband þeirra sem þar er fjallað um að öðru leyti verður enn fremur að horfa til þeirra sjónarmiða sem lýst er í lögskýringargögnum með ákvæði 7. gr. og rakin eru hér að framan. Af þeim sjónarmiðum verður ráðið að ákvæðinu sé að meginstefnu ætlað að takmarka aðgang að gögnum þar sem taka á ákvarðanir um ,,réttindi og skyldur þeirra starfsmanna“ sem í hlut eiga. Telja verður ljóst að með þeirri skírskotun sé átt við ákvarðanir í málefnum starfsmanna sem falla undir ákvæði 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. t.d. úrskurð úrskurðarnefndarinnar nr. 711/2017.
Þegar lagt er mat á hvers konar ákvarðanir falli undir 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga er meðal annars litið til þess hvort ákvörðun sé beint út á við að borgurunum eða inn á við að starfsemi stjórnsýslunnar. Ákvarðanir um innri málefni stjórnsýslunnar teljast yfirleitt ekki til slíkra ákvarðana. Þær geta hins vegar verið það í ákveðnum tilvikum, sbr. athugasemdir við 1. gr. frumvarps þess sem varð að stjórnsýslulögum, en þar eru í dæmaskyni nefndar ákvarðanir um skipun, setningu og ráðningu opinberra starfsmanna svo og lausn þeirra frá störfum og brottvikningu þeirra. Í fyrrnefndum athugasemdum við 1. mgr. 7. gr. í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum er svo vísað til IV. kafla laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins nr. 70/1996, hvað varðar sambærileg dæmi um ákvarðanir um innri málefni stjórnsýslu sem teljast ákvarðanir í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga.
Í ljósi framangreinds verður að telja að hið umbeðna minnisblað lúti ekki að starfssambandi fyrrverandi forstjóra Barnaverndarstofu við stofnunina að öðru leyti í skilningi 1. mgr. 7. gr. upplýsingalaga, þar sem þar eru ekki upplýsingar um ákvörðun í máli sem hann varðar í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga.
3.
Þá hefur komið fram af hálfu ráðuneytisins að minnisblað þess teljist til vinnugagna í skilningi 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga, sbr. 8. gr. laganna, og endanleg niðurstaða þess í málunum hafi birst í bréfi til barnaverndarnefndanna sem um ræðir.Hugtakið vinnugagn er skilgreint í 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 en samkvæmt málsgreininni eru vinnugögn þau gögn sem stjórnvöld eða lögaðilar hafa ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Til þess að skjal teljist vinnugagn þarf því almennt þremur skilyrðum að vera fullnægt samkvæmt ákvæðinu. Gagn þarf að vera undirbúningsgagn í reynd, það skal útbúið eða ritað af starfsmönnum stjórnvaldsins sjálfs og það má ekki hafa verið afhent öðrum. Gögn málsins gefa ekki annað til kynna en að minnisblað ráðuneytisins uppfylli síðastnefndu skilyrðin tvö. Í þessu sambandi skal tekið fram að það leiðir ekki eitt og sér til þess að minnisblaðið missi stöðu sína sem vinnugagn að það hafi verið afhent aðilum sem framkvæmdu úttekt á málsmeðferð og efnislegri athugun ráðuneytisins í kjölfar kvartana barnaverndarnefndanna, með vísan til 3. tölul. 2. mgr. 8. gr. upplýsingalaga.
Í skilyrðinu um að gagn þurfi að vera undirbúningsgagn í reynd felst að það hafi orðið til við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta tiltekins máls. Takmörkun 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga á upplýsingarétti almennings er enda studd þeim rökum að gögn sem verða til við slíkt ferli þurfi ekki að endurspegla réttilega að hvaða niðurstöðu er stefnt. Af þessu leiðir að gagn getur ekki talist vinnugagn ef það hefur í raun að geyma endanlega ákvörðun eða niðurstöðu um afgreiðslu máls.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur farið yfir hið umbeðna gagn í ljósi framangreindra sjónarmiða. Í minnisblaði skrifstofu félagsþjónustu í velferðarráðuneytinu til ráðherra, dags. 18. janúar 2018, er farið yfir kvartanir barnaverndarnefndanna þriggja, kröfu einnar þeirra um setningu staðgengils, kvartanir vegna framgöngu Barnaverndarstofu og viðbrögð stofnunarinnar, kröfu Barnaverndarstofu um að fram fari mat á hæfi skrifstofustjóra á skrifstofunni, fund ráðuneytisins með framkvæmdastjóra barnaverndar Reykjavíkur og kvörtun yfir ummælum forstjóra Barnaverndarstofu í fjölmiðlum. Þá er farið yfir hlutverk og ábyrgð ráðuneytisins í málinu og möguleg viðbrögð við kvörtununum. Gerðar eru tillögur til úrbóta til lengri og skemmri tíma og farið í stuttu máli yfir athugun ráðuneytisins á málinu sem tengdist barnaverndarnefnd Hafnarfjarðar. Að lokum kemur fram að ljóst sé að ásakanirnar séu alvarlegar og þarfnist málið sérstakrar skoðunar. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál tekur fram að hvergi í minnisblaðinu eru teknar endanlegar ákvarðanir um viðbrögð ráðuneytisins í málinu. Atvik þess eru reifuð og á stöku stað settar fram hugmyndir um hugsanleg viðbrögð. Að mati nefndarinnar uppfyllir minnisblaðið því skilyrði þess að teljast undirbúningsgagn í reynd.
Á hinn bóginn ber að líta til þess að í bréfum ráðuneytisins til barnaverndarnefndanna þriggja, sem send voru eftir gerð minnisblaðsins, er ekki vikið að ávirðingum þeirra í garð forstjórans fyrrverandi og mati ráðuneytisins á efni þeirra. Eins og hér háttar til er það mat úrskurðarnefndar um upplýsingamál að minnisblaðið hafi því að geyma umfangsmiklar upplýsingar um atvik máls sem ekki koma annars staðar fram, sbr. 3. tölul. 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga. Í skýringum við ákvæðið í frumvarpi til upplýsingalaga segir að með þessu orðalagi sé einkum vísað til upplýsinga um mikilvægar staðreyndir máls sem af einhverjum ástæðum sé ekki að finna annars staðar, en kunni að hafa haft áhrif á ákvörðunartöku. Rökin að baki þessari reglu séu einkum þau að slíkar upplýsingar geti verið ómissandi til skýringar á ákvörðun og af þeim orsökum sé ekki rétt að undanþiggja þær aðgangi almennings enda þótt þær sé aðeins að finna í vinnuskjölum. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál tekur fram að þessi lýsing á að öllu leyti við um efni minnisblaðs skrifstofu félagsþjónustu í velferðarráðuneytinu til ráðherra, dags. 18. janúar 2018. Enda þó minnisblaðið uppfylli öll formleg skilyrði þess að teljast til vinnugagns er um svo umfangsmiklar upplýsingar um atvik málsins að ræða, sem ekki koma fram í þeim bréfum er ráðuneytið kveður fela í sér endanlega niðurstöðu málsins, að ekki þykir rétt að takmarka aðgang almennings að því. Í ljósi allra atvika málsins að öðru leyti þykir almenningur eiga af því ríka hagsmuni að kynna sér þær upplýsingar sem þar koma fram. Bar því velferðarráðuneytinu að veita kæranda aðgang að því á grundvelli meginreglu 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga að frátöldum þeim hluta minnisblaðsins sem ber yfirskriftina: „Tillögur að úrbótum til lengri og skemmri tíma“. Þar er að finna umfjöllun sem fellur að öllu leyti undir vinnugagnahugtakið eins og það er afmarkað í upplýsingalögum.
Úrskurðarorð:
Velferðarráðuneytinu ber að veita kæranda, A, fréttamanni, aðgang að minnisblaði skrifstofu félagsþjónustu í velferðarráðuneytinu til ráðherra, dags. 18. janúar 2018, að frátöldum þeim hluta minnisblaðsins sem ber yfirskriftina: „Tillögur að úrbótum til lengri og skemmri tíma“.Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson