764/2018. Úrskurður frá 7. desember 2018
Úrskurður
Hinn 7. desember 2018 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 764/2018 í máli ÚNU 18020017.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 27. febrúar 2018, kærði Stapi ehf. synjun Íslenskra orkurannsókna, ÍSOR, á beiðni um aðgang að samningum um rannsóknir á tilgreindum jarðhitasvæðum og reikningum sem gefnir voru út í tengslum við rannsóknirnar.Með bréfi til ÍSOR, dags. 5. janúar 2018, óskaði kærandi eftir afritum af öllum tiltækum samningum sem ÍSOR hafði gert annars vegar við fyrirtækið Rarik ohf. og hins vegar fyrirtækið Norðurorku, með sérstöku tilliti til samninga um rannsóknir á jarðhitasvæðum við Hoffell í Nesjum við Hornafjörð og Ytri-Vík á Árskógsströnd. Jafnframt var óskað eftir afritum af öllum reikningum sem ÍSOR hafði sent áðurgreindum fyrirtækjum vegna vinnu á þessum svæðum frá árinu 2011 til dagsins í dag.
Fram kom að kærandi setti beiðnina fram vegna undirbúnings formlegrar kæru til Samkeppniseftirlitsins, sem lyti að óeðlilegri stöðu ÍSOR í samkeppnislegu tilliti, þar sem stofnunin aflaði sér sjálfstæðra tekna í samkeppni við önnur atvinnufyrirtæki í landinu en væri aftur á móti undanþegin greiðslu tekjuskatts. Í kæru sinni til úrskurðarnefndarinnar nefndi kærandi einnig að enginn tiltekinn rekstur ÍSOR væri aðskilinn frá öðrum samkeppnisrekstri eins og tíðkaðist hjá stofnunum sem að hluta til sinntu almenningsþjónustu en væru jafnframt í samkeppni við atvinnufyrirtæki.
Með bréfi til kæranda frá ÍSOR, dags. 31. janúar 2018, var beiðni hans synjað með vísan til 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, þar sem veitt er heimild til að takmarka aðgang almennings að gögnum um viðskipti stofnana og fyrirtækja í eigu ríkis eða sveitarfélaga að því leyti sem þau eru í samkeppni við aðra. Einnig var í bréfinu vísað til 9. gr. upplýsingalaga um að óheimilt væri að veita almenningi aðgang að gögnum er vörðuðu mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Að mati ÍSOR gæti afhending umbeðinna gagna skaðað samkeppnis- og rekstrarstöðu stofnunarinnar, sem væri í samkeppni við fyrirtæki á almennum markaði sem ekki þyrftu að gefa upp slíkar viðskiptaupplýsingar. Umbeðin gögn vörðuðu einnig fjárhagsleg málefni fyrirtækjanna RARIK og Norðurorku sem óheimilt væri að veita aðgang að.
Málsmeðferð
Með bréfi úrskurðarnefndar um upplýsingamál, dags. 1. mars 2018, var kæran kynnt ÍSOR og stofnuninni veittur frestur til að koma á framfæri umsögn um hana og frekari rökstuðningi. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefndinni yrði látið í té afrit af þeim gögnum sem kæran lyti að.Umsögn ÍSOR er dagsett 15. mars 2018. Í umsögninni er fyrst rakið að stofnunin hafi verið sett á laggirnar með lögum nr. 86/2003 um Íslenskar orkurannsóknir. Í 5. gr. þeirra laga hafi komið fram að stofnunin starfaði á viðskiptalegum grundvelli á samkeppnismarkaði og skyldi afla sér tekna með sölu á rannsóknum, ráðgjöf, þjónustu og upplýsingum eða öðrum verkefnum á starfssviði stofnunarinnar. Í athugasemdum við greinina í frumvarpi því sem varð að lögunum kæmi fram að þar sem stofnunin starfaði á samkeppnismarkaði væri lagt til að hún fengi ekki beinar fjárveitingar af fjárlögum. Í umsögninni er síðan tiltekið að þetta fyrirkomulag hafi gengið eftir og að ÍSOR hafi aldrei fengið fjárveitingar af fjárlögum.
Að því búnu er tiltekið í umsögninni að í kæru Stapa ehf. gæti þess misskilnings að ÍSOR sé einungis að hluta til í samkeppnisrekstri en sinni jafnframt annarri starfsemi. Hið rétta sé að öll starfsemi ÍSOR flokkist sem samkeppnisrekstur. Sem dæmi um það megi nefna rannsóknir á jarðhitasvæðum hér á landi þar sem margir aðilar, jafnt innlendir sem erlendir, keppi um verkefni.
Því næst kemur fram að ÍSOR telji ótvírætt að stofnuninni sé á grundvelli ákvæða 9. og 10. gr. upplýsingalaga heimilt að synja Stapa ehf. um aðgang að umbeðnum gögnum. Þannig segi í athugasemdum við 4. tölul. 10. gr. laganna í frumvarpi því sem varð að lögunum að markmiðið með frumvarpinu sé m.a. að gefa almenningi og fjölmiðlum tækifæri á að fá vitneskju um það hvernig opinberum fjármunum sé varið. Óheftur aðgangur til upplýsinga geti á hinn bóginn skaðað samkeppnis- og rekstrarstöðu opinberra fyrirtækja í þeim tilvikum þegar hið opinbera þarf að keppa á markaði við einkaaðila sem ekki eru skyldugir til að gefa upplýsingar um stöðu sína.
Hvað 9. gr. upplýsingalaga varðar er tekið fram í umsögn ÍSOR að úrskurðarnefnd um upplýsingamál hafi í mörgum úrskurðum sínum tekið fram að við úrlausn ágreinings um aðgang að gögnum opinberra aðila takist á hagsmunir viðkomandi fyrirtækja eða stofnana af því að halda upplýsingum um viðskipti sín leyndum, þar með talið fyrir samkeppnisaðilum, og svo hagsmunir almennings af því að fá að vita hvernig opinberum fjármunum eða opinberum hagsmunum sé ráðstafað. Í þessu máli sé hins vegar engu slíku til að dreifa. ÍSOR fái engar opinberar fjárveitingar, heldur sé stofnunin sjálfbær, stundi einungis samkeppnisrekstur og keppi um viðskipti á viðskiptalegum grundvelli við Stapa ehf. og marga aðra aðila. Þar að auki varði umbeðin gögn ekki kaup ÍSOR á vörum eða þjónustu, heldur sölu á rannsóknum, ráðgjöf og þjónustu til orkufyrirtækja sem einnig starfi á samkeppnismarkaði.
Samkvæmt framangreindum röksemdum krefst ÍSOR þess að synjun stofnunarinnar um aðgang Stapa ehf. að umbeðnum gögnum verði staðfest.
Með bréfi, dags. 19. mars 2018, gaf úrskurðarnefnd um upplýsingamál kæranda kost á að koma að frekari athugasemdum vegna kærunnar. Athugasemdir bárust frá kæranda með bréfi, dags. 20. mars 2018. Þar kemur fram að kæranda þyki gæta ósamræmis milli þeirra röksemda sem fram komi í svarbréfi ÍSOR og ræðu forstjóra stofnunarinnar á nýliðnum ársfundi hennar. Að öðru leyti var í bréfinu að finna frekari rökstuðning fyrir kærunni með vísan til eldri úrskurða úrskurðarnefndar um upplýsingamál.
Niðurstaða
1.
Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að samningum um rannsóknir á tilgreindum jarðhitasvæðum og reikningum sem gefnir voru út í tengslum við rannsóknirnar. Synjun ÍSOR er að meginstefnu byggð á 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga en einnig á 9. gr. sömu laga. Úrskurðarnefnd hefur farið yfir umbeðin gögn í málinu. Í fyrsta lagi eru samningar ÍSOR við Rarik ohf. í tengslum við jarðhitarannsóknir við Hoffell í Hornafirði, en þeir eru ellefu talsins. Þeir eru allir svipaðir að uppbyggingu og innihalda t.d. umfjöllun um markmið, verklýsingu, verkframvindu og verkskil auk sundurliðaðrar kostnaðaráætlunar um einstaka þætti verksins. Í öðru lagi eru reikningar, sem ÍSOR gaf út í tengslum við sama verkefni, en þeir eru 69 talsins. Þeir innihalda meðal annars lýsingu á þeirri þjónustu sem stofnunin veitti, magn, einingaverð og upphæð sem krafið var um. Í þriðja lagi eru samningar ÍSOR við Norðurorku í tengslum við jarðhitarannsóknir í Ytri-Vík á Árskógsströnd, en þeir eru þrír talsins. Uppbygging samninganna er áþekk samningum ÍSOR við Rarik ohf. og innihalda meðal annars umfjöllun um markmið, verklýsingu og kostnaðaráætlun. Í fjórða lagi eru svo reikningar sem ÍSOR gaf út í tengslum við það verkefni, en þeir eru 14 talsins. Uppbygging reikninganna er sambærileg þeim reikningum sem ÍSOR gaf út til Rarik ohf.
2.
Í 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga kemur fram að heimilt sé að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjist, enda hafi þau að geyma upplýsingar um viðskipti stofnana og fyrirtækja í eigu ríkis eða sveitarfélaga að því leyti sem þau eru í samkeppni við aðra. Í athugasemdum við greinina í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum segir eftirfarandi:„Markmiðið með þessu frumvarpi er m.a. að gefa almenningi og fjölmiðlum tækifæri á að fá vitneskju um það hvernig opinberum fjármunum er varið. Óheftur réttur til upplýsinga getur á hinn bóginn skaðað samkeppnis- og rekstrarstöðu opinberra stofnana og fyrirtækja í þeim tilvikum þegar hið opinbera þarf að keppa á markaði við einkaaðila sem ekki eru skyldugir til að gefa upplýsingar um stöðu sína. Af þessum sökum er lagt til að takmarkaður verði aðgangur að upplýsingum um viðskipti hins opinbera þegar svona háttar til.
Meginsjónarmiðið að baki þessu ákvæði er að opinber aðili eigi að standa jafnfætis öðrum samkeppnisaðilum í viðskiptum, hvorki betur né verr. Athuga verður þó í þessu sambandi að í sumum tilvikum eru fyrir hendi skýrar reglur um skyldu stjórnvalda til þess að veita upplýsingar í tengslum við viðskipti, sbr. lög nr. 65/1993, um framkvæmd útboða. Ákvæðið er sem fyrr segir einskorðað við þá stöðu þegar opinberir aðilar eru í samkeppni við aðra aðila. Ákvæðinu verður því ekki beitt þegar hið opinbera starfar í skjóli einkaréttar eða ef opinber aðili er einn um rekstur þótt einkaréttar njóti ekki við.“
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur talið að til þess að stjórnvöld geti byggt takmörkun á aðgangsrétti á 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga þurfi a.m.k. þremur skilyrðum að vera fullnægt. Í fyrsta lagi skal starfsemi þess aðila sem upplýsingabeiðni beinist að, eða upplýsingar tengjast að öðru leyti, í heild eða að hluta, vera í samkeppni við aðra aðila. Í öðru lagi þurfa þær upplýsingar sem beðið er um að tengjast þeirri starfsemi viðkomandi aðila sem telst til samkeppnisrekstrar hans. Í þriðja lagi að sú afstaða hafi verið tekin á grundvelli ígrundaðs mats á því að þeir samkeppnishagsmunir hinnar opinberu stofnunar eða fyrirtækis sem um ræðir séu það verulegir að réttlætanlegt sé að þeir gangi framar hagsmunum og rétti almennings skv. 5. gr. upplýsingalaga til aðgangs að umbeðnum upplýsingum. Um þetta má m.a. vísa til úrskurðar í máli nr. A-492/2013, auk úrskurða í málum nr. A-344/2010, A-378/2011 og A-379/2011, sem kveðnir voru upp í gildistíð eldri upplýsingalaga.
ÍSOR starfar samkvæmt lögum um Íslenskar orkurannsóknir nr. 86/2003. Samkvæmt 1. gr. laganna er stofnunin sérstök ríkisstofnun sem heyrir undir yfirstjórn ráðherra. Samkvæmt þessari grein laganna verður að líta svo á að framangreind stofnun sé stjórnvald í skilningi 1. mgr. 2. gr upplýsingalaga og lögin nái því til hennar. Hlutverk stofnunarinnar er samkvæmt 2. gr. að vinna að verkefnum og rannsóknum á sviði náttúrufars, orkumála og annarra auðlindamála eftir því sem stjórn stofnunarinnar ákveður. Í 5. gr. laganna kemur svo fram að ÍSOR starfi á viðskiptalegum grundvelli á samkeppnismarkaði og afli sér tekna með sölu á rannsóknum, ráðgjöf, þjónustu og upplýsingum eða öðrum verkefnum á starfssviði ÍSOR. Þessi lagagrein verður ekki skilin öðruvísi en svo að fyrirtækinu, þótt í opinberri eigu sé, sé ætlað að standa sjálfstætt að fjáröflun til þess rekstrar sem það hefur með höndum lögum samkvæmt og þá án fjárframlaga úr ríkissjóði. Í rekstraryfirlitum í ársskýrslum fyrirtækisins síðustu sjö ára, sem úrskurðarnefndin hefur skoðað, eru rekstrartekjur ekki sérstaklega sundurgreindar og verður því ekki af þeim yfirlitum ráðið hvort eitthvert framlag úr ríkissjóði sé hluti þeirra en eðlilegt væri að geta slíks framlags sérstaklega í rekstraryfirlitunum væri því til að dreifa. Miðað við þessar rekstrartekjur verður heldur ekki séð að fyrirtækinu hafi verið nein þörf á ríkisframlagi til þess að halda starfsemi sinni gangandi. Því er haldið fram af hálfu ÍSOR að fyrirtækið fái engar opinberar fjárveitingar og sér úrskurðarnefndin, eins og málið liggur fyrir henni, ekki ástæðu til að draga þá fullyrðingu í efa. Með þetta í huga telur úrskurðarnefndin að líta verði svo á að rekstur ÍSOR, eins og honum hefur verið lýst hér að framan, feli ekki í sér ráðstöfun opinberra hagsmuna í skilningi upplýsingalaga heldur sé um að ræða samkeppnisrekstur sem fyrirtækið verður að standa og falla með. Það myndi ugglaust skerða samkeppnisstöðu fyrirtækisins gagnvart fyrirtækjum sem upplýsingaskylda samkvæmt upplýsingalögum hvílir ekki á, yrði því gert að opinbera umbeðnar upplýsingar um rekstur sinn samkvæmt framangreindum lögum. Niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál er því sú að ÍSOR hafi samkvæmt 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga verið heimilt að synja Stapa ehf. um aðgang að þeim upplýsingum sem það fyrirtæki bað um og því beri að staðfesta þá ákvörðun.
Úrskurðarorð:
Staðfest er sú ákvörðun Íslenskra orkurannsókna að veita Stapa ehf. ekki aðgang að samningum fyrirtækisins við Rarik ohf. um rannsóknir á jarðhitasvæðum við Hoffell í Nesjum við Hornafjörð, samningum Íslenskra orkurannsókna við Norðurorku um rannsóknir á jarðhitasvæðum við Ytri-Vík á Árskógsströnd og reikningum sem Íslenskar orkurannsóknir hafa gefið út vegna vinnu á þessum svæðum frá árinu 2011 fram til 5. janúar 2018.Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson