770/2018. Úrskurður frá 7. desember 2018
Úrskurður
Hinn 7. desember 2018 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 770/2018 í máli ÚNU 18070002.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 5. júlí 2018, kærði A, blaðamaður i24 NEWS, ákvörðun utanríkisráðuneytis um synjun beiðni um aðgang að gögnum. Með beiðni, dags. 18. maí 2018, fór kærandi fram á aðgang að afriti trúnaðarbréfs eða kynningar á núverandi sendiherra Íslands í Palestínu (e. copy of the letter of credentials or introduction presented by the non-resident ambassador of Iceland to Palestine). Beiðninni var synjað með bréfi utanríkisráðuneytis, dags. 4. júlí 2018, með vísan til 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga.Í kæru, dags. 5. júlí 2018, tók kærandi fram að hann teldi ráðuneytinu ekki rétt að beita 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga um umbeðin gögn. Trúnaðarbréf sé staðlaður þáttur í diplómatískum samskiptum, formsatriði sem innihaldi ekki viðkvæmar eða trúnaðarmerktar upplýsingar. Mörg utanríkisráðuneyti ríkja heimsins birti trúnaðarbréf að eigin frumkvæði og þessu til stuðnings fylgdi kærunni afrit af trúnaðarbréfi fulltrúa Evrópusambandsins á Vesturbakka Jórdan-árinnar og Gaza-ströndinni. Að mati kæranda hefur utanríkisráðuneytið ekki gert grein fyrir því hvað í bréfinu geti skaðað samskipti Íslands við Palestínu eða önnur ríki og ekki sé trúverðugt að birting bréfsins myndi hafa slík áhrif. Í þessu sambandi skipti miklu að upplýsingalög leyfi aðeins takmörkun á upplýsingarétti almennings á grundvelli 2. tölul. 10. gr. ef hún sé nauðsynleg í þágu almannahagsmuna. Því dugi ekki að vísa til þess að aðgangur að bréfinu gæti hugsanlega skaðað almannahagsmuni heldur beri utanríkisráðuneytið sönnunarbyrðina fyrir því að takmörkunin sé raunverulega nauðsynleg.
Kærandi vísar til þess að ákvæði 10. gr. veiti stjórnvöldum ekki óheftan rétt til að takmarka aðgang að skjölum, heldur aðeins upplýsingum í þeim sem gætu skaðað almannahagsmuni ef aðgangur að þeim yrði veittur. Ef utanríkisráðuneytið sé á þeirri skoðun að trúnaðarbréfið innihaldi slíkar upplýsingar ætti það að birta bréfið en strika þær út. Það sé ótrúverðugt að allar upplýsingar í bréfinu geti skaðað hagsmuni Íslands.
Næst víkur kærandi að ákvæði 1. mgr. 11. gr. upplýsingalaga um aukinn aðgang. Af ákvörðun utanríkisráðuneytis virðist engin afstaða hafa verið tekin til þess hvort veita eigi kæranda slíkan aðgang. Loks kemur fram að kærandi telji ráðuneytið hafa brotið gegn málshraðareglunni við meðferð beiðninnar með vísan til 17. gr. upplýsingalaga.
Málsmeðferð
Kæran var kynnt utanríkisráðuneytinu með bréfi, dags. 10. júlí 2018, og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um hana. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefndinni yrði látið í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.Í umsögn utanríkisráðuneytisins, dags. 3. ágúst 2018, eru málavextir raktir almennt. Þá kemur fram að trúnaðarbréf sendiherra innihaldi eitt æðsta og persónulegasta stig samskipta milli þjóðarleiðtoga. Þar fari þjóðarleiðtogi þess á leit, með vísan til vináttu og vinsamlegra samskipta landanna í milli, að þjóðarleiðtogi sendiríkisins fallist á fyrirsvarshlutverk tilnefnds sendiherra í sendiríkinu. Til þessa hafi ekki tíðkast að trúnaðarbréf íslenskra sendiherra séu birt opinberlega, þótt ráðuneytið og sendiráð hafi birt fréttatilkynningar um afhendingu þeirra.
Þessu tengt bendir utanríkisráðuneytið á að með 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga sé, líkt og tiltekið sé í athugasemdum við ákvæðið í greinargerð, verið að tryggja góð samskipti og gagnkvæmt traust í skiptum við önnur ríki. Ljóst sé að varfærni sé eðlileg við skýringu á ákvæðinu. Reglan sé afar mikilvæg fyrir samskipti utanríkisþjónustunnar við önnur ríki, bæði á tvíhliða og marghliða grundvelli. Ótakmörkuð upplýsingagjöf um samskiptin sé til þess fallin að valda skaða í slíkum samskiptum, sem myndi hamla því að utanríkisþjónustan gæti sinnt lögbundnu hlutverki sínu. Hið lögbundna hlutverk sé fólgið í hagsmunagæslu fyrir Ísland og falli undir hugtakið „mikilvægir almannahagsmunir“ í skilningi 10. gr. upplýsingalaga.
Utanríkisráðuneyti dregur stórlega í efa fullyrðingu kæranda um að utanríkisráðuneyti margra landa deili trúnaðarbréfum með glöðu geði. Hún sé ekki studd neinum tilvísunum í lönd eða lagareglur og kærandi hafi ekki upplýst eftir hvaða leiðum honum áskotnaðist afrit þessa eina erlenda trúnaðarbréfs sem hann hefur lagt fram. Ráðuneytið minnir á mikilvægi þeirra hagsmuna að varðveita traust í samskiptum ríkja hvað meðferð gagna varðar óháð efni þeirra. Þessir hagsmunir séu mjög ríkir og úrskurðarnefnd um upplýsingamál hafi staðfest, t.d. í úrskurði nr. A-326/2009, að það eitt að gera opinberar upplýsingar um hvað fram kemur í bréfaskiptum eða öðrum samskiptum við erlend ríki eða fjölþjóðastofnanir nægi til að draga úr trausti í samskiptum, óháð því hversu viðkvæmar upplýsingarnar séu í reynd.
Umsögn utanríkisráðuneytis var kynnt kæranda með bréfi, dags. 19. ágúst 2018, og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum um kæruna í ljósi hennar. Ekki bárust frekari athugasemdir frá kæranda.
Niðurstaða
Í máli þessu er deilt um rétt kæranda, sem er starfsmaður erlends fjölmiðils, til aðgangs að trúnaðarbréfi sendiherra Íslands í Palestínu sem er í vörslum utanríkisráðuneytisins. Trúnaðarbréf (e. credentials, letters of credence) eru sendibréf frá þjóðhöfðinga sendiríkis til þjóðhöfðingja viðtökuríkisins þar sem upplýst er um tilnefningu sendiherra. Utanríkisráðuneytið hefur veitt úrskurðarnefndinni afrit af bréfinu í trúnaði á grundvelli 2. mgr. 22. gr. upplýsingalaga.Ákvörðun utanríkisráðuneytis um synjun beiðni kæranda byggir á 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga. Þar kemur fram að heimilt sé að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjist, enda hafi þau að geyma upplýsingar um samskipti við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir. Eins og fram kemur í athugasemdum við ákvæðið í greinargerð er fylgdi frumvarpi til upplýsingalaga eru þeir hagsmunir sem ákvæðinu er ætlað að vernda tvíþættir. Annars vegar er markmið þess að vernda stöðu íslenskra stjórnvalda við gerð samninga eða sambærilegra ráðstafana gagnvart erlendum aðilum. Hins vegar er tilgangur ákvæðisins sá að tryggja gagnkvæmt traust í samskiptum við ríki, fyrirsvarsmenn þeirra og fjölþjóðastofnanir, sem og traust í samskiptum innan fjölþjóðastofnana sem Ísland kann að eiga aðild að. Þegar litið er til efnis bréfsins sem um ræðir og röksemda ráðuneytisins fyrir ákvörðun sinni er ljóst að í málinu reynir á síðarnefnda markmiðið, þ.e. hvort aðgangur að skjalinu geti haggað þeim mikilvægu hagsmunum íslenskra stjórnvalda að traust ríki í samskiptum þeirra við erlend ríki.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál tekur fram að það er skilyrði takmörkunar upplýsingaréttar almennings á grundvelli 10. gr. að mikilvægir almannahagsmunir krefjist þess. Beiðni um upplýsingar verður ekki synjað með stoð í ákvæðinu nema aðgangur almennings leiði af sér hættu á tjóni. Í þessu sambandi athugast að hvorki í hinni kærðu ákvörðun né frekari rökstuðningi utanríkisráðuneytis eru leiddar líkur að því að tjón geti orðið af aðgangi kæranda að trúnaðarbréfinu. Þess í stað er lögð áhersla á það af hálfu ráðuneytisins að það eitt að gera opinberar upplýsingar um hvað fram kemur í bréfaskiptum eða öðrum samskiptum við erlend ríki eða fjölþjóðastofnanir nægi til að draga úr trausti í samskiptum, óháð því hvort viðkvæmar upplýsingar komi í reynd fram í samskiptunum. Er þessi afstaða studd við úrskurð úrskurðarnefndarinnar nr. A-326/2009.
Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál á svo víðtæk ályktun ekki stoð í efni 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga, athugasemdum við ákvæðið í greinargerð með frumvarpi til laganna eða tilvitnuðum úrskurði úrskurðarnefndarinnar. Þó að tiltekin samskipti ríkja kunni að vera í eðli sínu svo viðkvæm að aðgangur almennings að þeim sé til þess fallinn að draga úr trausti í samskiptum ríkjanna gildir það ekki um öll milliríkjasamskipti. Í úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-326/2009 var þvert á móti lagt mat á það hvort aðgangur almennings að umbeðnum gögnum myndi í reynd valda tjóni í tengslum við afmörkuð mál, samningsgerð eða aðra viðburði eða ákvarðanir.
Þegar efni umbeðins trúnaðarbréfs er virt með tilliti til framangreindra sjónarmiða er að mati nefndarinnar ljóst að hagsmunir Íslands eða annarra ríkja geta ekki skaðast af því að almenningur fái aðgang að því. Um er að ræða almenna tilkynningu forseta Íslands til þjóðhöfðinga viðtökuríkis um tilnefningu sendiherra og þrátt fyrir að orðalag sé hástemmt er eðli bréfsins með þeim hætti að ekki verður beinlínis talið að um persónuleg samskipti sé að ræða. Í þessu sambandi bendir úrskurðarnefndin á að utanríkisráðuneytið hefur áður birt afrit trúnaðarbréfa, til að mynda á Facebook-síðu ráðuneytisins þann 5. desember 2012, þar sem birt er afrit trúnaðarbréfs, dags. 3. júní 2003, sem er að öllu leyti sambærilegs efnis og bréfið sem kærandi hefur beiðst aðgangs að. Myndinni fylgir eftirfarandi athugasemd ráðuneytisins: „Við vorum spurð að því fyrr í vikunni hvort það væri hægt að fá að sjá trúnaðarbréf. Svarið er, já.“
Með hliðsjón af framangreindu er það afstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að utanríkisráðuneyti hafi ekki sýnt fram á að almannahagsmunir réttlæti að aðgangur kæranda að umbeðnu bréfi sé takmarkaður á grundvelli 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga. Verður heldur ekki séð að önnur rök leiði til slíkrar takmörkunar. Ber því að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi og gera utanríkisráðuneytinu að veita kæranda aðgang að umbeðnum gögnum.
Úrskurðarorð:
Utanríkisráðuneytinu ber að veita kæranda, A, blaðamanni, aðgang að trúnaðarbréfi sendiherra Íslands í Palestínu, dags. 11. mars 2013.Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson