773/2019. Úrskurður frá 31. janúar 2019
Úrskurður
Hinn 31. janúar 2019 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 773/2019 í máli ÚNU 18110009.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 8. nóvember 2018, kærði A, blaðamaður, afgreiðslu fjármála- og efnahagsráðuneytisins á beiðni um aðgang að gögnum.Með beiðni kæranda, dags. 9. október 2018, var í fyrsta lagi óskað eftir aðgangi að fundargerðum kjararáðs frá ársbyrjun 2013 til þess dags er það var lagt niður og í öðru lagi upplýsingum um það hverra laun hefðu verið hækkuð umfram það sem kæmi fram í almennum úrskurði frá árinu 2011. Eftir frekari samskipti kæranda við fjármála- og efnahagsráðuneytið kom fram af hálfu ráðuneytisins í svari þann 8. nóvember 2018 að gögnin væru ekki og hefðu ekki verið í vörslum ráðuneytisins. Ráðuneytið væri því ekki í aðstöðu til að taka afstöðu til aðgangs að þeim. Unnið væri að frágangi skjalanna fyrir Þjóðskjalasafn og um aðgang að þeim færi eftir ákvæðum laga um opinber skjalasöfn nr. 77/2014.
Kærandi segir í kæru sinni að honum hafi ekki verið leiðbeint um það hver hafi gögnin í sinni vörslu. Hugsanlega eigi fjármála- og efnahagsráðuneytið við að þau séu í vörslum kjararáðs en tilraunir til að beina beiðni til þess hafi ekki borið árangur. Kjararáð heyri undir ráðuneytið samkvæmt forsetaúrskurði um skiptingu málefna í Stjórnarráðinu og sé beiðninni því beint þangað. Í tilefni af fullyrðingum ráðuneytisins um að unnið sé að frágangi skjalanna fyrir Þjóðskjalasafn segir kærandi að safnið hafi tímabundið hætt móttöku nýrra skjala. Ekki liggi fyrir hvenær því ástandi ljúki. Kærandi bendir á að samkvæmt 3. mgr. 16. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 séu opinber skjalasöfn bær til að taka ákvörðun um aðgang að skjölum sem hafa verið afhent þeim. Í þessu tilfelli hafi skjöl hins vegar ekki verið afhent skjalasafni heldur sé unnið að undirbúningi afhendingar þeirra. Því beri fjármála- og efnahagsráðuneyti að taka ákvörðun um aðgang en ekki Þjóðskjalasafni. Að öðrum kosti gætu stjórnvöld komið sér undan því að afhenda gögn með því að ákveða að sífellt væri unnið að því að afhenda þau skjalasafni. Skjalasafnið gæti heldur ekki afgreitt beiðni um aðgang að gögnunum þar sem það hefði þau ekki í sinni vörslu.
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 12. nóvember 2018, var kæran kynnt fjármála- og efnahagsráðuneytinu og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um hana. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefnd um upplýsingamál yrði látið í té afrit af þeim gögnum sem kæran lyti að.Í umsögn fjármála- og efnahagsráðuneytisins, dags. 27. nóvember 2018, kemur fram að ráðuneytið telji ekki liggja fyrir synjun sem kæranleg sé til úrskurðarnefndar um upplýsingamál, sbr. 1. mgr. 20. gr. upplýsingalaga, þar sem umbeðin gögn séu ekki fyrirliggjandi hjá ráðuneytinu. Því sé heldur ekki unnt að verða við beiðni nefndarinnar um afrit af gögnunum.
Til nánari skýringar upplýsir ráðuneytið að eftir niðurlagningu kjararáðs og eiginlegri starfsemi þess lauk hafi vinna við frágang skjala til Þjóðskjalasafnsins hafist á vegum starfsmanns ráðsins í samræmi við áskilnað laga um opinber skjalasöfn. Fjármála- og efnahagsráðuneytið hafi upplýst kæranda um hvernig fari með aðgang að gögnum ráðsins hjá safninu þegar flutningur þeirra hefði átt sér stað, sbr. niðurlag í forsendum úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 746/2018.
Af hálfu ráðuneytisins kemur fram að eftir að frágangi skjalanna var lokið í september 2018 hafi tilboði Þjóðskjalasafns um móttöku þeirra verið tekið af hálfu starfsmanns kjararáðs. Í nóvember, þegar starfsmaður kjararáðs hafi lokið störfum, hafi ráðuneytið tekið að sér að fylgja eftir afhendingu skjalasafns kjararáðs til Þjóðskjalasafns í samræmi við 12. gr. laga um Stjórnarráð Íslands nr. 115/2011. Safnið hafi hins vegar upplýst ráðuneytið í nóvember 2018 að það gæti ekki veitt skjalasafni kjararáðs móttöku vegna óvissu í húsnæðismálum og hefði ekki samþykkt nýjar afhendingar í um tíu til ellefu mánuði. Boði starfsmanns kjararáðs til Þjóðskjalasafns um afnot af húsnæði til tímabundinnar varðveislu gagna kjararáðs hafi ekki verið sinnt. Fjármála- og efnahagsráðuneytið hyggist fylgja málinu eftir með vísan til yfirstjórnarvalds ráðherra en hafi ekki tekið ákvörðun um að taka gögnin í sínar vörslur.
Umsögn ráðuneytisins var kynnt kæranda með bréfi, dags. 30. nóvember 2018, og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar.
Í umsögn kæranda kemur í upphafi fram að honum hafi ekki borist formleg ákvörðun um rétt sinn til aðgangs að umbeðnum gögnum frá fjármála- og efnahagsráðuneytinu eða Þjóðskjalasafni. Frá ráðuneytinu fáist það svar að gögnin séu ekki þar en þó sé unnið að afhendingu þeirra til Þjóðskjalasafns. Safnið segi hins vegar að gögnin séu hjá ráðuneytinu, þau séu aftarlega í röðinni þegar húsnæðisvandi safnsins leysist og ráðuneytinu beri að leysa úr málinu eftir upplýsingalögum. Kærandi telur hins vegar að honum hafi verið synjað um umbeðin gögn í reynd. Eftir standi að beiðninni sé enn ósvarað þótt um fimm mánuðir séu liðnir síðan hún hafi verið sett fram skriflega. Því verði að telja að beiðninni hafi verið synjað í reynd og því liggi fyrir kæranleg ákvörðun.
Kærandi rekur ákvæði laga um opinber skjalasöfn nr. 77/2014 sem hann segir bera með sér að um upplýsingarétt almennings fari annars vegar samkvæmt upplýsingalögum og hins vegar lögum um upplýsingarétt um umhverfismál fyrstu 30 árin frá því að skjal verður til en eftir það eftir lögum um opinber skjalasöfn. Umbeðin gögn hafi ekki náð tíu ára aldri en hins vegar sé ágreiningur um hver hafi skjölin í sinni vörslu. Í e-lið 5. tölul. 4. gr. forsetaúrskurðar um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands nr. 84/2017 segi enn að kjararáð heyri undir fjármála- og efnahagsráðuneytið. Það hljóti að þýða að þegar kjararáð var lagt niður hafi það flust til ráðuneytisins að ljúka frágangi gagnanna. Fyrir liggi að frá því að kjararáð var lagt niður með lögum nr. 60/2018 hafi starfsmaður ráðsins unnið að frágangi skjalasafnsins. Svar fjármála- og efnahagsráðuneytis beri með sér að á þeim tíma hafi viðkomandi enn verið starfsmaður ráðsins þó það hafi verið lagt niður. Ekki hafi verið hægt að senda erindi á ráðið sjálft en tilraunum til þess hafi lokið með sjálfvirkum endursendingum.
Erfitt sé að fallast á það með ráðuneytinu að umbeðin gögn séu ekki í vörslum þess. Þegar kjararáð var lagt niður hafi starfsmanni þess verið boðin staða innan ráðuneytisins. Af umsögn þess megi ráða að undanfarna fimm mánuði hafi hlutverk hans verið það eitt að ganga frá skjalasafni kjararáðs. Ef það sé satt verði að telja að skjalaskráningu ráðsins hafi verið ábótavant á meðan það var til. Hins vegar liggi fyrir að Þjóðskjalasafn hafi ekki fengið gögnin afhent og geti því ekki tekið ákvörðun um afhendingu þeirra. Eftir standi ráðuneytið og kjararáð. Kjararáð sé augljóslega ekki bært til að taka slíka ákvörðun þar sem það hafi verið lagt niður og ráðuneytið standi því eitt eftir. Starfsmaður ráðuneytisins, sem áður var starfsmaður kjararáðs, hafi gögnin í sinni vörslu og telur kærandi beiðninni því réttilega beint að því.
Kærandi bendir á að í niðurlagi umsagnar fjármála- og efnahagsráðuneytisins komi fram að það hyggist fylgja málinu eftir með vísan til yfirstjórnarvalds ráðherra en hafi ekki tekið ákvörðun um að taka gögnin í sínar vörslur. Sé þetta raunin verði þetta að teljast í andstöðu við markmið upplýsingalaga. Fallist úrskurðarnefnd um upplýsingamál á þessa aðferð opni það fyrir að stjórnvöld séu lögð niður og hægt að láta gögn þeirra sitja á hakanum til þess eins að komast hjá því að taka ákvörðun. Ef gögnin teljast ekki í vörslum ráðuneytisins veltir kærandi því upp hver sé þá með þau.
Með erindi, dags. 10. janúar 2019, óskaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál eftir frekari upplýsingum frá fjármála- og efnahagsráðuneytinu um starfssamband starfsmanns kjararáðs við ráðuneytið eftir að ráðið var lagt niður og staðsetningu umbeðinna gagna. Í svari ráðuneytisins, dags. 16. janúar 2019, kemur fram að almennt sé það svo þegar stofnun er lögð niður að einhverjum starfsmönnum hennar sé falinn frágangur vegna niðurlagningarinnar, gjarnan í tengslum við uppsagnarfrest þeirra. Starfssamband viðkomandi starfsmanns við ráðuneytið hafi hafist þann 1. september 2018 en hann hafi þó áfram unnið að frágangi á skrifstofu kjararáðs.
Hvað staðsetningu umbeðinna gagna varði hafi þau verið í Skuggasundi 3 frá því um áramótin 2017-18, þegar kjararáð hafi fengið þar aðstöðu. Aðstaðan sé á forræði rekstrarfélags Stjórnarráðsins og kjararáð og síðar ráðuneytið hafi staðið straum af leigukostnaði. Starfsmaðurinn hafi haft aðgang að gögnunum þar vegna frágangs og undirbúnings fyrir flutning þeirra til Þjóðskjalasafns Íslands frá því að lög um niðurlagningu ráðsins tóku gildi. Starfsmenn ráðuneytisins hafi ekki haft aðgang að gögnunum í tengslum við verkefni þess. Ekki hafi verið tekin ákvörðun um það hvort gögnin verði tekin í vörslur ráðuneytisins í krafti yfirstjórnunarvalds ráðherra, sbr. 12. gr. laga um Stjórnarráð Íslands nr. 115/2011. Af hálfu fjármála- og efnahagsráðuneytisins kemur loks fram að þann 15. janúar 2019 hafi gögnin verið flutt í geymslu í kjallara Arnarhváls, til að losa um aðstöðuna í Skuggasundi. Gögnin verði geymd þar til Þjóðskjalasafn geti veitt þeim viðtöku. Skjalaverðir ráðuneytisins hafi tekið við samskiptum við Þjóðskjalasafn vegna afhendingar gagnanna eftir að fyrrverandi starfsmaður kjararáðs hafi farið í leyfi.
Niðurstaða
1.
Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að gögnum sem urðu til í starfsemi kjararáðs, sem hafði það verkefni að ákveða laun tiltekinna hópa fyrir hönd hins opinbera. Í svari fjármála- og efnahagsráðuneytisins við beiðni kæranda var ekki tekin afstaða til réttar hans til aðgangs að umbeðnum gögnum á þeirri forsendu að þau væru ekki fyrirliggjandi í skilningi 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Því telur ráðuneytið ekki liggja fyrir synjun beiðni um aðgang að gögnum sem sé kæranleg til úrskurðarnefndar um upplýsingamál samkvæmt 1. mgr. 20. gr. laganna. Eins og mál þetta er vaxið liggur fyrst og fremst fyrir úrskurðarnefndinni að taka afstöðu til þess hvort umbeðin gögn teljist fyrirliggjandi hjá ráðuneytinu í skilningi ákvæðisins.Í 1. og 2. málsl. 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga segir orðrétt:
„Sé þess óskað er skylt að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál, með þeim takmörkunum sem greinir í 6.-10. gr. Sama gildir þegar óskað er aðgangs að tilteknum fyrirliggjandi gögnum.“
Í skýringum við ákvæðið í greinargerð er fylgdi frumvarpi til upplýsingalaga er hugtakið fyrirliggjandi útskýrt þannig að gagn teljist vera fyrirliggjandi ef það er til þegar beiðni um það kemur fram. Þá er það skilyrði að gagnið sé fyrirliggjandi hjá þeim sem fær beiðni um aðgang til afgreiðslu. Loks er tekið fram að það leiði af þeirri útvíkkun á rétti skv. 5. gr. sem felist í aðgangi að tilteknum fyrirliggjandi gögnum án tengsla við tiltekin mál að almenningur geti átt rétt á aðgangi að slíkum gögnum jafnvel þótt þau hafi ekki verið felld undir tiltekið mál í málaskrá stjórnvalds.
Þegar óskað er aðgangs að fyrirliggjandi gögnum á grundvelli 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga leiðir af ákvæðum IV. kafla laganna að þeim sem hefur beiðni til afgreiðslu ber að afmarka hana við gögn í vörslum sínum, sbr. 15.-16. gr., og taka rökstudda ákvörðun um rétt beiðanda til aðgangs að gögnunum, sbr. 19. gr. upplýsingalaga og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
2.
Kjararáð var lagt af með lögum nr. 60/2018 sem tóku gildi þann 23. júní 2018. Í 1. gr. laganna segir að eldri lög um kjararáð nr. 130/2016 með síðari breytingum falli úr gildi þann 1. júlí 2018. Samkvæmt ákvæðum laga nr. 60/2018 til bráðabirgða skyldi starfsmanni sem starfaði hjá kjararáði boðið að flytjast í starf hjá fjármála- og efnahagsráðuneytinu eftir 1. júlí 2018. Af hálfu ráðuneytisins hefur komið fram að fyrrverandi starfsmaður kjararáðs hafi unnið að frágangi skjala ráðsins frá þessum tímapunkti og að starfssamband starfsmannsins við ráðuneytið hafi hafist þann 1. september 2018. Gögnin hafi verið í húsnæði á forræði rekstrarfélags Stjórnarráðsins að Skuggasundi 3 fram til 15. janúar 2019, þegar þau voru færð í geymslu ráðuneytisins.Gögn málsins sýna þannig ljóslega að þegar beiðni kæranda um aðgang að fundargerðum kjararáðs var sett fram, þann 9. október 2018, vann starfsmaður fjármála- og efnahagsráðuneytisins að frágangi skjalasafns ráðsins í húsnæði á forræði Stjórnarráðsins. Við þessar aðstæður telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál engum vafa undirorpið að gögnin hafi verið í vörslum ráðuneytisins á þessum tímapunkti og þar af leiðandi fyrirliggjandi í skilningi 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Í þessu sambandi skiptir engu hvort gögnin hafi verið skráð í málaskrá ráðuneytisins eða hvort aðrir starfsmenn þess hafi haft aðgang að þeim vegna verkefna ráðuneytisins. Ekki skiptir heldur máli þótt ráðuneytið hafi ekki tekið formlega ákvörðun um það hvort gögnin verði tekin í vörslur ráðuneytisins í krafti yfirstjórnarvalds ráðherra samkvæmt lögum um Stjórnarráð Íslands. Stjórnvöld geta ekki einhliða ákveðið hvort gögn teljist í þeirra vörslum eða ekki, heldur verður að komast að niðurstöðu um það eftir almennum viðmiðum. Ber þannig að leggja áherslu á möguleika stjórnvalds til að nálgast og vinna með gögnin og sýna gögn málsins að fjármála- og efnahagsráðuneytið hefur unnið á ýmsan hátt með skjöl kjararáðs, bæði fyrir tilstilli starfsmanns síns sem áður starfaði fyrir ráðið og með flutningi þeirra í janúar 2019. Myndi önnur niðurstaða leiða til þess að stjórnvöld gætu valið að vista gögn utan starfsstöðva sinna og láta hjá líða að sinna skráningarskyldu sinni samkvæmt lögum til að koma í veg fyrir að almenningur geti óskað eftir aðgangi að þeim samkvæmt ákvæðum upplýsingalaga.
Í stað þess að taka beiðni kæranda til efnislegrar meðferðar samkvæmt ákvæðum upplýsingalaga og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 lét fjármála- og efnahagsráðuneytið duga að vísa beiðninni frá á þeirri röngu forsendu að umbeðin gögn væru ekki fyrirliggjandi hjá ráðuneytinu í skilningi 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga.
3.
Meginmarkmiðið með kæruheimildum til úrskurðarnefndarinnar er að treysta réttaröryggi borgaranna með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Hafi mál ekki hlotið efnislega umfjöllun á lægra stjórnsýslustigi, eða það afgreitt á röngum lagagrundvelli, getur stjórnvaldi á kærustigi því verið nauðugur sá kostur að heimvísa málinu til lögmætrar málsmeðferðar í stað þess að leitast við að bæta sjálft úr annmörkunum. Að öðrum kosti fengi stjórnsýslumálið ekki umfjöllun á tveimur stjórnsýslustigum eins og stefnt er að með kæruheimild til úrskurðarnefndar um upplýsingamál, sbr. 1. mgr. 20. gr. upplýsingalaga.Eins og fram hefur komið er það mat úrskurðarnefndar um upplýsingamál að afgreiðsla fjármála- og efnahagsráðuneytisins á beiðni kæranda hafi ekki samrýmst ákvæðum upplýsingalaga og rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Er það því mat nefndarinnar að beiðni kæranda hafi ekki fengið þá efnislegu meðferð á lægra stjórnsýslustigi sem úrskurðarnefndinni sé fært að endurskoða. Hin kærða ákvörðun er þannig haldin efnislegum annmörkum sem eru að mati nefndarinnar svo verulegir að ekki verður hjá því komist að fella hana úr gildi og leggja fyrir fjármála- og efnahagsráðuneytið að taka málið til nýrrar og lögmætrar meðferðar sem felur m.a. í sér að ráðuneytið taki afstöðu til þess hvort kærandi eigi rétt til að fá aðgang að þeim gögnum sem hann hefur óskað eftir eða þá hluta þeirra.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun fjármála- og efnahagsráðuneytisins, dags. 8. nóvember 2018, um að vísa frá beiðni kæranda um aðgang að gögnum er felld úr gildi og lagt fyrir ráðuneytið að taka beiðnina til nýrrar meðferðar.Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson