783/2019. Úrskurður frá 31. maí 2019
Úrskurður
Hinn 31. maí 2019 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 783/2019 í máli ÚNU 18070001.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 11. maí 2018, óskuðu Íslenskir aðalverktakar hf. eftir gögnum í tengslum við tilboð Ístaks hf. í innkaupaferli Sorpu bs. vegna „Sorpa Waste treatment plant WP02 Civil works“. Meðal þess sem kærandi óskaði eftir var tilboð Ístaks hf. og mat Sorpu á tilboðum. Með bréfi, dags. 17. maí 2018, veitti Sorpa kæranda aðgang að tilteknum gögnum en synjaði honum um aðgang að öðrum með vísan til viðskiptahagsmuna Ístaks. Með erindi, dags. 28. maí 2018, óskaði kærandi eftir aðgangi að öllum gögnum sem málið varðaði, en nánar tiltekið væri óskað eftir: 1) Tilboði Ístaks (án sundurliðunar tilboðsverðs) ásamt öllum fylgiskjölum, fylgibréfum og útskýringum; 2) Öllum minnisblöðum, skriflegum samskiptum og minnispunktum sem unnin hefðu verið um tilboðið og meðferð þess; 3) Samskiptum Sorpu og ráðgjafa félagsins við lægstbjóðanda eftir að tilboð hans barst og þar til ritað var undir samning við félagið áður en kærufrestur rann út. Tekið var fram að kærandi liti á bréf Sorpu, dags. 17. maí, sem synjun á afhendingu gagna undir lið 1 en að liðir 2-3 fælu í sér nýja upplýsingabeiðni.Með bréfi, dags. 6. júní 2018, afhenti Sorpa kæranda umbeðin gögn að undanskildum tölvupóstum og minnispunktum sem urðu til vegna vinnu ráðgjafa við mat á tilboði Ístaks. Í bréfi Sorpu kemur fram að þau gögn séu fyrst og fremst vinnuskjöl í skilningi 8. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Samskiptin og minnispunktarnir hafi eingöngu verið rituð til eigin nota við undirbúning mats og í gögnunum komi ekki fram ákvarðanir eða niðurstöður sem ekki komi fram í öðrum gögnum sem veittur hafi verið aðgangur að. Upplýsingaréttur aðila nái því ekki til þeirra gagna, sbr. 1. tölul. 2. mgr. 14. gr. og 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga.
Íslenskir aðalverktakar kærðu synjun Sorpu með erindi, dags. 4. júlí 2018. Í kæru kemur m.a. fram að þar sem kærandi hafi verið tilboðsgjafi í útboði Sorpu fari um rétt hans til aðgangs að gögnunum samkvæmt 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Kærandi mótmælir því að gögnin séu vinnugögn enda hafi þau verið afhent öðrum. Ef um sé að ræða vinnugögn þá telji kærandi undanþágu 3. mgr. 8. gr. laganna eiga við. Í þeim gögnum sem kærandi hafi fengið afhent komi fram að Ístak hafi skilað með tilboði sínu viðauka þar sem fram hafi komið að tilboðið væri í samræmi við útboðsgögn og skilmála „except for the comments/exceptions as detailed on page 1 and 2 of this Appendix 12“. Þegar þetta sé skoðað nánar sjáist að tilboðið hafi vikið frá útboðsgögnum í nokkrum þáttum. Þau atriði séu bókuð í fundargerð skýringarfunda og virðist sem Ístak lýsi því yfir að félagið muni uppfylla skilyrðið um einangrun þrátt fyrir það sem segi í tilboði félagsins. Þetta telur kærandi sýna að þau gögn sem afhent hafi verið hafi ekki að geyma fullnægjandi upplýsingar um forsendur tilboðs Ístaks og mat á því. Einnig megi leiða líkur að því að minnispunktar sem varði mat ráðgjafa og samskipti tengd því hafi að geyma upplýsingar sem ekki komi fram annars staðar um hvernig tilboð Ístaks hafi verið talið uppfylla skilyrði útboðsgagna. Þá er vísað til þess að Sorpa hafi ekki byggt á því að lagareglur standi í vegi afhendingu gagnanna, en 11. gr. upplýsingalaga veiti heimild til að veita aðgang að gögnum í ríkari mæli en skylt sé samkvæmt lögunum.
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 10. júlí 2018, var kæran kynnt Sorpu bs. og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn og afritum af gögnum sem kæran lyti að.
Í umsögn Sorpu um kæruna, dags. 10. ágúst 2018, segir m.a. að óskað sé eftir því að tekin verði afstaða til þess hvort kæran hafi borist að liðnum kærufresti skv. 1. mgr. 22. gr. upplýsingalaga en ákvörðun Sorpu, dags. 6. júní, um synjun á aðgangi hafi verið send lögmanni kæranda með tölvupósti sama dag. Af því leiði að 30 daga kærufrestur hafi verið liðinn við lok 6. júlí 2018.
Sorpa bs. segir þau gögn sem ekki hafi verið afhent vera tölvupósta sem urðu til í samningskaupaferlinu og hafi að geyma samskipti ráðgjafa og starfsmanna Sorpu. Í sumum tilvikum sé um að ræða drög að fundargerð eða minnisblaði til umræðu. Sorpa telur ljóst að í þessum gögnum felist einungis upplýsingar um samskipti um atriði sem komu til athugunar við yfirferð draga að fundargerð og minnisblaði, sem og við undirbúning funda og undirbúning samskipta við bjóðendur í samningskaupaferlinu.
Umsögn Sorpu bs. var kynnt kæranda með bréfi, dags. 19. ágúst 2018, og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar. Í athugasemdum kæranda, dags. 30. ágúst 2018, kemur m.a. fram að samskipti við utanaðkomandi ráðgjafa geti ekki verið vinnugögn í skilningi upplýsingalaga, sbr. úrskurði úrskurðarnefndarinnar nr. 727/2018 og 709/2018. Þá ítrekar kærandi að Sorpa hafi ekki bent á að eitthvað sé því til fyrirstöðu að veita aðgang að gögnunum á grundvelli 11. gr. upplýsingalaga.
Niðurstaða
1.
Í málinu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að tölvupóstum sem fóru á milli Sorpu bs. og utanaðkomandi ráðgjafa vegna innkaupaferlis Sorpu. Um eru að ræða eftirfarandi gögn:1. Tölvupóstssamskipti ásamt drögum að minnisblaði Mannvits, dags. 23. apríl 2018, efni: „ER: Drög að greinargerð“.
2. Tölvupóstur, dags. 24. apríl 2018, efni „GogJ-Staðan“.
3. Tölvupóstur, dags. 25. apríl 2018, efni: „GogJ“.
4. Tölvupóstssamskipti, dags. 25.-26. apríl 2018, efni „DRÖG Bréf til Ístaks“.
5. Tölvupóstssamskipti, dags. 26. apríl 2018, efni: „SV: Skýringarfundur m. Ístak – Upplegg“.
6. Tölvupóstur, dags. 20. apríl 2018, efni: „Fundargerð og minnisblað“ .
7. Tölvupóstssamskipti ásamt drögum að fundargerð, dags. 20. apríl 2018, efni: „fundargerð v. Ístaks – DRÖG“.
8. Tölvupóstssamskipti ásamt drögum að minnisblaði Mannvits, dags. 30. apríl 2018, efni: SV: Greinargerð um niðurstöðu samningskaupa“.
9. Tölvupóstur, dags. 1. maí 2018, efni: „ER: Greinargerð um niðurstöðu samningskaupa“.
10. Tölvupóstur, dags. 3. maí 2018, efni: „ER: Nöfn tengiliða“.
Af hálfu kæranda er vísað til 14. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 til stuðnings beiðni hans um aðgang að gögnunum. Samkvæmt 1. mgr. 14. gr. er skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að fyrirliggjandi gögnum ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann. Ákvæðið hefur verið skýrt svo að undir það falli ekki eingöngu þau tilvik þegar einstaklingur eða lögaðili óskar eftir upplýsingum sem beinlínis fjalla um hann sjálfan, heldur taki hún einnig til þeirra tilvika þegar upplýsingarnar varða viðkomandi með þeim hætti að hann hafi sérstaka hagsmuni umfram aðra af því að fá aðgang að gögnunum. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur litið svo á að þátttakandi í útboði teljist „aðili máls“ í skilningi þessa ákvæðis þegar hann fer fram á að fá aðgang að útboðsgögnum, þ. á m. gögnum frá öðrum þátttakendum í útboði, sem verða til áður en til samninga er gengið við tiltekinn bjóðanda.
Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál eiga sömu sjónarmið við um innkaupaferli Sorpu bs. og útboð. Gögnin urðu til áður en gengið var til samninga vegna útboðsins. Kærandi var einn tilboðsgjafa og því verður réttur hans til aðgangs að gögnunum metinn samkvæmt 14. gr. upplýsingalaga.
2.
Kæra á synjun Sorpu, dags. 6. júní 2018, barst úrskurðarnefnd um upplýsingamál með tölvupósti, dags. 4. júlí 2018, og barst hún því innan kærufrests.Sorpa byggir synjun sína á aðgangi að gögnunum á því að um séu að ræða vinnugögn sem undanskilin séu upplýsingarétti kæranda á grundvelli. 1. tölul. 2. mgr. 14. gr., sbr. 5. tölul. 6. gr., sbr. 8. gr. upplýsingalaga.
Hugtakið vinnugagn er skilgreint í 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga en samkvæmt málsgreininni eru vinnugögn þau gögn sem stjórnvöld eða lögaðilar hafa ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Í 2. málslið málsgreinarinnar er tekið fram að gögn teljist ekki lengur til vinnugagna ef þau hafi verið afhent öðrum, nema afhending hafi verið til eftirlitsaðila á grundvelli lagaskyldu.
Í athugasemdum við 8. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga, nr. 140/2012 kemur fram að til þess að skjal teljist vinnugagn þurfi þremur skilyrðum að vera fullnægt samkvæmt ákvæðinu. Gagn þarf að vera undirbúningsgagn í reynd, það skal útbúið eða ritað af starfsmönnum stjórnvaldsins sjálfs og það má ekki hafa verið afhent öðrum. Tekið er fram að í öðru skilyrðinu felist það m.a. að gögn sem útbúin eru af utanaðkomandi sérfræðingum, svo sem verktökum, fyrir stjórnvald teljist ekki til vinnugagna. Í þriðja skilyrðinu, þ.e. að gagn hafi ekki verið afhent öðrum, felst það m.a. að hafi skjal verið afhent einkaaðila eða stjórnvaldi t.d. með tölvupósti eða öðrum hætti, teljist það almennt ekki lengur til vinnugagna. Af þessu leiðir að tölvupóstsamskipti og skjöl sem berast á milli utanaðkomandi sérfræðings og stjórnvalds eða lögaðila, verða ekki undanþegin upplýsingarétti á þeim grundvelli að um sé að ræða vinnugögn, sbr. 5. tl. 6. gr., sbr. 8. gr. upplýsingalaga, nema þau undanþáguákvæði sem tiltekin eru í niðurlagi 1. mgr. 8. gr. og 2. mgr. 8. gr. eigi við um afhendingu gagnsins. Þau undanþáguákvæði eiga ekki við í því máli sem hér er til úrlausnar.
Þau gögn sem Sorps afhenti úrskurðarnefnd um upplýsingamál eru tölvupóstssamskipti frá tímabilinu 23. apríl 2018 til 3. maí 2018 ásamt viðhengjum. Með tölvupósti, dags. 23. apríl 2018, fylgir viðhengi með drögum að greinargerð vegna samningskaupanna, dagsett sama dag, sem merkt eru fyrirtækinu Mannviti hf. Með tölvupósti, dags. 26. apríl 2018, fylgir tafla með upplýsingum um breytingartillögur frá skilmálum útboðs og tillögur að viðbrögðum. Með tölvupósti, dags. 30. apríl 2018, fylgja drög að fundargerð frá fundi, dags. 27. apríl 2018. Með tölvupósti, dags. 30. apríl 2018, fylgja drög að greinargerð vegna niðurstöðu samningskaupa, dags. 30. apríl 2018.
Þau gögn sem Sorpa afhenti nefndinni eru öll því marki brennd að hafa verið send á milli Sorpu og utanaðkomandi aðila. Því eru um að ræða gögn sem afhent hafa verið öðrum í skilningi 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga og verða þau þegar af þeirri ástæðu ekki talin vera vinnugögn í skilningi 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Gögnin verða því ekki undanskilin upplýsingarétti kæranda á grundvelli 1. tölul. 2. mgr. 14. gr. upplýsingalaga.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur farið yfir gögnin með tilliti til þess hvort rétt sé að afmá upplýsingar úr þeim með vísan til 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Í gögnunum er ekki að finna að finna mikilvægar upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- eða viðskiptaleyndarmál sem til þess eru fallnar að valda Ístaki tjóni verði kæranda veittur aðgangur að þeim. Er það mat úrskurðarnefndarinnar að hagsmunir kæranda af því að fá aðgang að gögnunum vegi þyngra en hagsmunir Ístaks af því að gögnin fari leynt. Er því ekki fallist á að Sorpu hafi verið heimilt að synja kæranda um aðgang að tölvupóstssamskiptunum eða viðhengjum með þeim.
Úrskurðarorð:
Sorpu bs. ber að veita Íslenskum aðalverktökum hf. aðgang að tölvupóstum sem sendir voru á tímabilinu 23. apríl 2018 til 3. maí 2018, vegna innkaupaferlis vegna „Sorpu Waste treatment plant WP02 Civil works“ og viðhengjum með þeim. Nánar tiltekið ber Sorpu bs. að veita aðgang að eftirfarandi gögnum:1. Tölvupóstssamskipti ásamt drögum að minnisblaði Mannvits, dags. 23. apríl 2018, efni: „ER: Drög að greinargerð“.
2. Tölvupóstur, dags. 24. apríl 2018, efni „GogJ-Staðan“.
3. Tölvupóstur, dags. 25. apríl 2018, efni: „GogJ“.
4. Tölvupóstssamskipti, dags. 25.-26. apríl 2018, efni „DRÖG Bréf til Ístaks“.
5. Tölvupóstssamskipti, dags. 26. apríl 2018, efni: „SV: Skýringarfundur m. Ístak – Upplegg“.
6. Tölvupóstur, dags. 20. apríl 2018, efni: „Fundargerð og minnisblað“ .
7. Tölvupóstssamskipti ásamt drögum að fundargerð, dags. 20. apríl 2018, efni: „fundargerð v. Ístaks – DRÖG“.
8. Tölvupóstssamskipti ásamt drögum að minnisblaði Mannvits, dags. 30. apríl 2018, efni: SV: Greinargerð um niðurstöðu samningskaupa“.
9. Tölvupóstur, dags. 1. maí 2018, efni: „ER: Greinargerð um niðurstöðu samningskaupa“.
10. Tölvupóstur, dags. 3. maí 2018, efni: „ER: Nöfn tengiliða“.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson