811/2019. Úrskurður frá 3. júlí 2019
Úrskurður
Hinn 3. júlí 2019 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 811/2019 í máli ÚNU 19030015.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 27. mars 2019, kærði A, fréttastjóri, synjun fjármála- og efnahagsráðuneytisins á beiðni hans um aðgang að gögnum. Kærandi óskaði eftir því þann 26. mars 2019 að fjármála- og efnahagsráðuneytið veitti aðgang að sviðsmyndagreiningu stjórnvalda vegna WOW air. Beiðninni var synjað samdægurs með þeim rökstuðningi að gögnin hefðu verið tekin saman fyrir ráðherranefnd.Í kæru kemur fram að [kærandi] telji synjun ráðuneytisins ganga gegn markmiðum upplýsingalaga um möguleika fjölmiðla til að miðla upplýsingum um opinber málefni. Upplýsingalög hafi verið sett árið 2012 með það yfirlýsta markmið að endurheimta traust til stjórnvalda en þáverandi forsætisráðherra hafi lagt áherslu á að ekki yrði synjað um aðgang að gögnum nema ótvírætt væri að hagsmunir sem stríddu gegn aðgangi almennings vægju þyngra en réttur almennings til aðgangs að gögnum. Að baki frumvarpinu hafi legið sú staðreynd að stjórnvöld hefðu í aðdraganda hrunsins 2008 leynt almenning mikilvægum upplýsingum um efnahagslega stöðu og horfur landsins. Í umræðu um mögulegt gjaldþrot WOW hafi flugfélagið gert eigin sviðsmyndagreiningu sem greint hafi verið frá opinberlega. Það skipti almenning miklu máli að kynna sér sviðsmyndagreiningar stjórnvalda þótt ekki væri nema til þess að geta borið hana saman við greiningu WOW.
[Kærandi] óskar eftir því að úrskurðarnefnd um upplýsingamál taki afstöðu til þess hvort stjórnvaldi nægi að vísa til 6. gr. upplýsingalaga til að synja um afhendingu upplýsinga. Að mati [kæranda] þurfi stjórnvald fyrst að taka afstöðu til þess hvort ósk fjölmiðils um upplýsingar sé í þágu markmiða laganna eins og þeim er lýst í 1. gr. og eingöngu synja um aðgang að gögnum ef ótvírætt sé að hagsmunir sem stríða gegn aðgangi almennings vegi þyngra en réttur almennings til aðgangs að gögnum.
Málsmeðferð
Kæran var kynnt fjármála- og efnahagsráðuneytinu með bréfi, dags. 28. mars 2019, og veittur kostur á að koma athugasemdum á framfæri og afritum af gögnum sem kæran lýtur að.Í umsögn fjármála- og efnahagsráðuneytisins, dags. 9. apríl, segir að tilgangur ákvæðisins sé fyrst og fremst að varðveita möguleika stjórnvalda til pólitískrar stefnumörkunar og samráðs en vísað er til athugasemda við ákvæði 1. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Mikilvægir almannahagsmunir búi að baki því að stjórnvöldum sé gefið færi til stefnumótunar og undirbúnings mikilvægra ákvarðana, þar á meðal til að ræða leiðir í því efni sem ekki séu fallnar til vinsælda, og til að höndla með viðkvæmar upplýsingar. Þau sjónarmið sem rakin séu í athugasemdunum eigi við í málinu. Með umsögninni fylgdi skjalið „Efnahagsleg áhrif af mögulegri rekstrarstöðvun WOW air“, dags. 26. mars 2019.
Umsögn fjármála- og efnahagsráðuneytisins var kynnt kæranda með bréfi, dags. 13. apríl 2019, og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar. Í athugasemdum kæranda, dags. 16. apríl, segir að ekki sé lengur ástæða til að halda trúnað um þessi gögn því WOW air hafi farið í þrot. Stjórnvöld hafi því ekki lengur hagsmuni, að minnsta kosti ekki næga hagsmuni og ekki hagsmuni sem samrýmast upplýsingalögum, af því að halda gögnunum frá almenningi. Það sé hins vegar mikið hagsmunamál fyrir almenning að geta séð hvaða valkostum stjórnvöld stóðu frammi fyrir í aðdraganda gjaldþrots WOW og hvaða ráðgjöf þau fengu um efnahagslegar afleiðingar mismunandi kosta. Þá sé það augljóslega í samræmi við aðhaldshlutverk fjölmiðils gagnvart stjórnvöldum, samkvæmt 1. gr. upplýsingalaga, að fjalla um mikilvæg mál sem þetta.
Þá dregur [kærandi] í efa að umrædd gögn falli undir undanþáguregluna. Í athugasemdum við 6. gr. upplýsingamála segi að þrátt fyrir að ríkir almannahagsmunir búi að baki því sjónarmiði að starfsemi stjórnvalda sé gegnsæ og opin verði á sama tíma að tryggja möguleika stjórnvalda til leyndar í því skyni að varðveita hagsmuni ríkisins og almennings. Spurningin sem úrskurðarnefndin þurfi að svara sé hvort réttur almennings til að fá upplýsingar um mögulegar efnahagslegar afleiðingar af rekstrarstöðvum WOW sé meiri en hagsmunir ríkisins af því að halda þeim upplýsingum leyndum.
Í athugasemdunum segir einnig að það sé eindregin afstaða [kæranda] að almenningur hafi á þeim tíma sem óskað var eftir gögnunum haft gífurlega hagsmuni af því að fá áreiðanlegar upplýsingar um mögulegar afleiðingar af rekstrarstöðvun næststærsta flugfélags landsins. Miklar vangaveltur hafi verið meðal almennings um alvarlegt högg sem ferðaþjónustan yrði fyrir og meðfylgjandi efnahagssamdrátt. Þegar slíkar vangaveltur komist á flug skipti miklu máli að ábyrgir fjölmiðlar komi vönduðum upplýsingum á framfæri. Falsfréttir dafni í upplýsingaskorti. Því sé það einmitt við slíkar aðstæður sem almenningur hafi knýjandi þörf fyrir að ríkisvaldið haldi ekki gögnum leyndum. Þetta ætti að vera ljóst, meðal annars af skoðun á upplýsingagjöf stjórnvalda og umfjöllun fjölmiðla í aðdraganda hrunsins 2008. [Kærandi] ítreki því ósk sína um aðgang að gögnunum og að úrskurðarnefnd undirstriki með úrskurði sínum rétt almennings til slíkra upplýsinga.
Niðurstaða
Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að skjalinu „Efnahagsleg áhrif af mögulegri rekstrarstöðvun WOW air“, dags. 26. mars 2019, á grundvelli 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 en samkvæmt ákvæðinu er þeim sem falla undir lögin skylt að veita almenningi, sé þess óskað, aðgang að fyrirliggjandi gögnum með þeim takmörkunum sem greinir í 6.–10. gr laganna. Í málinu reynir á hvort fjármála- og efnahagsráðuneytinu hafi verið heimilt að synja kæranda um aðgang að gagninu á grundvelli 1. tölul. 6. gr. upplýsingalaga þar sem það hafi verið tekið saman fyrir fund ráðherranefndar.Í 6. gr. eru talin upp gögn sem eru undanþegin upplýsingarétti. Samkvæmt 1. tölul. 6. gr. tekur réttur almennings til aðgangs að gögnum ekki til fundargerða ríkisráðs og ríkisstjórnar, minnisgreina á ráðherrafundum eða gagna sem tekin hafa verið saman fyrir slíka fundi.
Í athugasemdum við ákvæði 6. gr. í frumvarpi til laga nr. 140/2012 segir:
„Í 1. tölul. ákvæðisins kemur fram að réttur almennings til aðgangs að gögnum taki ekki til fundargerða ríkisráðs og ríkisstjórnar, minnisgreina á ráðherrafundum og skjala sem tekin hafa verið saman fyrir slíka fundi. Sambærilega undantekningu frá upplýsingarétti aðila stjórnsýslumáls er að finna í 16. gr. stjórnsýslulaga. Segja má að tilgangur þessarar reglu sé fyrst og fremst sá að varðveita möguleika þeirra stjórnvalda sem þarna eru nefnd til pólitískrar stefnumörkunar og samráðs. Undanþágan gildir um öll gögn sem undirbúin eru fyrir fundi þar sem saman koma tveir ráðherrar eða fleiri hvort heldur er á formlegum ríkisstjórnarfundi eða við aðrar óformlegri aðstæður. Mikilvægir almannahagsmunir búa að baki því að stjórnvöldum sé gefið færi til stefnumótunar og undirbúnings mikilvægra ákvarðana, þar á meðal til að ræða leiðir í því efni sem ekki eru fallnar til vinsælda og til að höndla með viðkvæmar upplýsingar. Þrátt fyrir að einnig búi ríkir almannahagsmunir að baki því sjónarmiði að starfsemi stjórnvalda sé gegnsæ og opin verður á sama tíma að tryggja möguleika stjórnvalda til leyndar í því skyni að varðveita hagsmuni ríkisins og almennings.“
Þá segir í sérstökum skýringum við 1. tölul. 6. gr.:
„Ákvæði 1. tölul. 6. gr. frumvarpsins er í meginatriðum samhljóða 1. tölul. 4. gr. gildandi laga. Er því ekki sérstök þörf á umfjöllun um efnislegt innihald hans. Í ákvæðinu er þó mælt fyrir um það nýmæli að undir undanþáguna falli ekki aðeins fundargerðir ríkisráðs og ríkisstjórnar, heldur einnig upptökur og endurrit af fundum ríkisstjórnar. Æskilegt er að taka af skarið um þetta í ljósi ákvæðis 4. mgr. 7. gr. laga um Stjórnarráð Íslands, nr. 115/2011, um að fundir ríkisstjórnar skuli hljóðritaðir. Í þessu felst aðeins regla um heimild stjórnvalda til að takmarka rétt almennings til aðgangs að umræddum gögnum. Hægt er að veita aukinn aðgang velji viðkomandi stjórnvöld það samkvæmt reglunni í 11. gr. frumvarpsins.“
Í 1. mgr. 11. gr. segir að heimilt sé að veita aðgang að gögnum í ríkari mæli en skylt sé samkvæmt upplýsingalögum enda standi aðrar lagareglur því ekki í vegi, þar á meðal ákvæði laga um þagnarskyldu og persónuvernd. Í 2. mgr. 11. gr segir að þegar stjórnvöld, sbr. 1. mgr. 2. gr., synji beiðni um aðgang að gögnum á grundvelli 2.–5. tölul. 6. gr. og 10. gr. skuli taka afstöðu til þess hvort veita eigi aðgang í ríkari mæli en skylt er, sbr. 1. mgr. ákvæðisins.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér skjalið „Efnahagsleg áhrif af mögulegri rekstrarstöðvun WOW air“. Skjalið ber það ótvírætt með sér að hafa verið tekið saman fyrir ráðherranefnd. Vegna þessa var fjármála- og efnahagsráðuneytinu heimilt að synja kæranda um aðgang að skjalinu á grundvelli 1. tölul. 6. gr. upplýsingalaga, óháð því hvort efni skjalsins varði almannahagsmuni. Eins og fram kemur í athugasemdum við ákvæði 1. tölul. 6. í frumvarpi til upplýsingalaga nr. 140/2012 var fjármála- og efnahagsráðuneytinu heimilt að veita aðgang að skjalinu samkvæmt reglu 11. gr. um aukinn aðgang. Ráðuneytinu var þó ekki skylt að taka afstöðu til þess sérstaklega í rökstuðningi fyrir synjun beiðninnar, en samkvæmt 2. mgr. 11. gr. er slík skylda aðeins fyrir hendi sé synjun reist á ákvæðum 2.–5. tölul. 6. gr. og 10. gr. upplýsingalaga. Með vísan til framangreinds verður ekki hjá því komist að staðfesta ákvörðun fjármála- og efnahagsráðuneytisins um að synja beiðni kæranda um aðgang að skjalinu.
Úrskurðarorð:
Staðfest er synjun fjármála- og efnahagsráðuneytisins, dags. 26. mars 2019, á beiðni A um aðgang að skjalinu „Efnahagsleg áhrif af mögulegri rekstrarstöðvun WOW air“, dags. 26. mars 2019.Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson