812/2019. Úrskurður frá 23. júlí 2019
Úrskurður
Hinn 23. júlí 2019 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 812/2019 í máli ÚNU 19060010.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 10. júlí 2019, gerði A lögmaður þá kröfu, f.h. Seðlabanka Íslands, að úrskurðarnefnd um upplýsingamál frestaði réttaráhrifum úrskurðar nefndarinnar nr. 810/2019 í máli ÚNU 19010016, sem kveðinn var upp 3. júlí 2019, með vísan til 1. mgr. 24. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, enda hygðist Seðlabanki Íslands bera úrskurðinn undir dómstóla í samræmi við ákvæði 2. mgr. sömu greinar.Í erindinu kemur m.a. fram að Seðlabanki Íslands telji skilyrði 1. mgr. 24. gr. upplýsingalaga fyrir frestun réttaráhrifa vera uppfyllt. Horfa verði til tilurðar skjalsins og þess að það varði bæði hagsmuni bankans af því að geta haldið í hæft starfsfólk og tryggt að stór verkefni sem miklir hagsmunir séu bundnir við lendi ekki í erfiðleikum, og hagsmuni fyrrum starfsmanns bankans. Þessir hagsmunir kunni að verða skertir með óbætanlegum hætti verði aðgangur veittur að skjalinu. Að þessum atriðum hafi ekki verið vikið í umsögn Seðlabanka Íslands, dags. 22. febrúar 2019, í kærumáli ÚNU 19010016. Í erindinu er tilurð samningsins því næst rakin. Þá kemur fram að ljóst sé að skjalið varði mjög persónubundin starfskjör fyrrverandi starfsmanns Seðlabanka Íslands, sem sæki stoð í framvindu starfsmannsins í störfum fyrir bankann. Birting skjalsins, án útskýringa um tilurð þess, kunni að skerða með óbætanlegum hætti annars vegar orðspor bankans og hins vegar starfsmannsins og draga úr möguleikum bankans til að gera sambærilega samninga í framtíðinni þegar það sé talið nauðsynlegt til að stofna ekki verkefnum bankans í hættu. Því sé fyrir hendi sérstök ástæða til þess að verða við kröfu um frestun réttaráhrifa úrskurðarins.
Seðlabanki Íslands telur sérstaka ástæðu til að verða við kröfu um frestun réttaráhrifa þar sem mikilvægt sé að fá niðurstöðu dómstóla um skýringu 7. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Þegar metið er hvað teljist til sérstakra ástæðna hljóti að koma til skoðunar atriði eins og möguleg reikul úrskurðarframkvæmd úrskurðarnefndar um tiltekið álitaefni og/eða lagaákvæði og/eða að rétt þyki að fá úrlausn dómstóla um tiltekið mikilvægt álitaefni. Sé og rétt að geta þess að Seðlabanki Íslands geti ekki borið úrskurð úrskurðarnefndarinnar undir dómstóla þegar búið sé að afhenda umrætt skjal þar eð við það falli lögvarðir hagsmunir hans af úrlausn dómstóla niður og yrði slíku máli þannig vísað frá dómi. Seðlabanki Íslands telji hvort tveggja eiga við í málinu, þ.e. að úrskurðaframkvæmd um skýringu 7. gr. upplýsingalaga kunni að vera á reiki og að mikilvægt sé að fá úrlausn dómstóla um skýringu lagaákvæðisins.
Í erindinu kemur enn fremur fram að ekki hafi verið fullt samræmi í úrskurðum nefndarinnar varðandi túlkun á 7. gr. upplýsingalaga. Bent er á úrskurði þar sem orðalagið „starfssambandið að öðru leyti“ er túlkað svo að undir það falli ákvarðanir um rétt og skyldu starfsmanna í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í eldri úrskurðum sé þessi nálgun ekki viðhöfð og virðist fremur byggt á því hvort um sé að ræða upplýsingar er varði „föst launakjör“, sem veita skuli upplýsingar um, en ekki önnur atriði, sbr. t.d. t.d. úrskurði nr. 666/2016, 661/2016, 632/2016, 560/2014, A-542/2014, A-520/2014 og A-10/1997. Virðist því þróunin vera sú hjá nefndinni að beita annarri nálgun en áður og víkka þar með út upplýsingaréttinn að óbreyttum lögum. Vísað er til þess að í úrskurði nr. A-520/2014 sé tekið fram að úrskurðarnefndin telji ljóst að almennt teljist samningar milli stjórnvalda og starfsmanna þeirra um starfssambandið undanþegnir upplýsingarétti almennings samkvæmt 1. mgr. 7. gr. upplýsingalaga. Sé þar augljóslega um að ræða aðra nálgun en tekin er í úrskurði nr. 810/2019. Bankinn telji beitingu ákvæðisins í eldri úrskurðum vera rétta en ekki í hinum nýju úrskurðum.
Þá kemur fram að af lestri 1. mgr. 7. gr. upplýsingalaga virðist ljóst að meginreglan sé að réttur almennings til aðgangs að gögnum taki ekki til upplýsinga um málefni starfsmanna og að í 2. mgr. komi fram undantekningar um upplýsingar sem skylt sé að veita aðgang að. Af því megi ætla að þar sé um að ræða tæmandi talningu. Í þessu sambandi megi benda á að í ritinu Stjórnsýsluréttur-fjölrit: Almennar reglur laga um upplýsingarétt, á bls. 59. segi að líta beri svo á að 2. til 4. mgr. 7. gr. séu tæmandi um það hvaða upplýsingar sé heimilt að veita almenningi um málefni einstakara starfmanna. Einnig megi líta til 9. gr. laganna en í athugasemdum sem fylgdu eldri upplýsingalögum nr. 50/1996, segi í athugasemdum við 5. gr. laganna að því er snerti laun opinberra starfsmanna þá séu upplýsingar um föst laun og önnur föst kjör opinberra starfsmanna ekki undanþegnar aðgangi almennings. Vegna alls þessa sé mikilvægt að fá úrlausn dómsstóla um skýringu 7. gr. laganna og undirliggjandi álitaefni í málinu.
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 15. júlí 2019, var B, blaðamanni og kæranda í máli ÚNU 19010016, gefinn kostur á að senda umsögn um kröfuna og koma að rökstuðningi.Í umsögn B, dags. 19. júlí 2019, kemur m.a. fram að B hafi þegar beðið í átta mánuði eftir þeim upplýsingum sem nefndin hafi úrskurðað að Seðlabankanum sé skylt að afhenda. Það sé hlutverk B sem blaðamanns að flytja almenningi fréttir af vettvangi líðandi stundar og í því felist aðhald að stjórnvöldum og stofnunum ríkisins, meðal annars um það hvernig fjármunum Seðlabanka Íslands sé varið. Með því að leita til dómstóla reyni Seðlabanki Íslands að draga afhendingu þeirra upplýsinga sem bankanum beri að veita samkvæmt úrskurði nefndarinnar um ófyrirséðan tíma. Almenningur hafi af því mikla hagsmuni að ekki sé brugðið fæti fyrir blaðamenn við vinnslu frétta um meðferð skattfjár. Þeir hagsmunir vegi mun þyngra en hagsmunir Seðlabankans af því að afhenda ekki þær upplýsingar sem krafist sé. Engin knýjandi þörf sé fyrir frestun réttaráhrifa úrskurðarins. Þá hafi aðdragandi og forsaga samningsins verið rakin, sbr. forsíðu og síðu fjögur í Fréttablaðinu 19. júlí 2019, en af greinargerð Seðlabankans megi skilja að opinber birting samningsins sé bankanum skaðleg nema forsagan fylgi með.
B telur að sérstakar ástæður fyrir frestun réttaráhrifa úrskurðarins séu ekki fyrir hendi. Hafa verði í huga að ekki sé verið að óska eftir upplýsingum um öryggismál ríkisins eða um mikilsverð efnahagsleyndarmál. Umbeðnar upplýsingar teljist ekki til viðkvæmra persónuupplýsinga og engir mikilsverðir almannahagsmunir krefjist þess að þær fari leynt. Þvert á móti varði það almannahagsmuni að blaðamenn geti unnið vinnu sína óáreittir og án þess að vera dregnir fyrir dómstóla vegna upplýsingabeiðni sem þegar hafi verið úrskurðað um. Úrskurðurinn sé ekki að neinu leyti í andstöðu við fyrri úrskurði nefndarinnar.
B gerir athugasemd við það að Seðlabanki Íslands komi fram með ný rök fyrir því að skjalið verði ekki afhent. Að mati B geti þau rök þó aldrei leitt til þess að réttaráhrifum úrskurðarins verði frestað enda væri það alfarið í andstöðu við ákvæði 24. gr. laganna. B tekur fram að bið íslenskra blaða- og fréttamanna eftir upplýsingum sé nú þegar óþarflega löng í samanburði við nágrannaríkin. Íslenskar stofnanir beiti öllum mögulegum ráðum til að koma í veg fyrir afhendingu upplýsinga og bregða með því fæti fyrir blaðamenn. Í skýrslu nefndar um traust á stjórnmálum sé þessari háttsemi lýst sem sérstökum kúltúr í stjórnsýslunni.
Í umsögn B kemur einnig fram að ef fallist verði á kröfu um frestun réttaráhrifa sé fyrirséð að bið eftir umbeðnum gögnum muni dragast um marga mánuði í viðbót og jafnvel ár. Þá verði að engu orðinn réttur B sem fréttamanns til upplýsinga og tjáningarfrelsi hans sem blaðamanns. Réttur almennings sé þá að sama skapi fyrir borð borinn. Er því farið fram á að kröfu Seðlabanka Íslands um frestun réttaráhrifa verði hafnað.
Niðurstaða
Mál þetta varðar kröfu Seðlabanka Íslands um frestun réttaráhrifa úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 810/2019 í máli ÚNU 19010016, sem kveðinn var upp 3. júlí 2019 á meðan mál um gildi úrskurðarins verður borið undir dómstóla. Krafan er sett fram með vísan til 24. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Í úrskurði nr. 810/2019 hafnaði úrskurðarnefndin því að skjal í vörslum Seðlabanka Íslands væri undirorpið þagnarskyldureglu 35. gr. laga um Seðlabanka Íslands nr. 36/2001 eða undanþegið upplýsingarétti á grundvelli 7. og 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Var því fallist á rétt kæranda til aðgangs að skjalinu með vísan til meginreglu 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings.Í 24. gr. upplýsingalaga er að finna heimild fyrir úrskurðarnefnd um upplýsingamál til þess að fresta réttaráhrifum úrskurðar að kröfu stjórnvalds eða annars aðila telji nefndin sérstaka ástæðu til. Í athugasemdum við ákvæði 24. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga nr. 140/2012 segir að líta beri á heimildarákvæðið undantekningu sem aðeins verði beitt þegar sérstaklega stendur á. Fræðimenn hafa talið að til að komast að niðurstöðu um hvort réttlætanlegt sé að fresta réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar verði ávallt að leggja heildstætt mat á þau andstæðu sjónarmið sem vegast á í hverju máli. Við matið beri að líta til réttmætra hagsmuna allra aðila málsins. Þá beri að líta til þess hversu langt er um liðið frá því að hin kærða ákvörðun var tilkynnt aðilum. Loks beri að líta til þess hversu líklegt sé að ákvörðuninni verði breytt, sjá Páll Hreinsson: Stjórnsýslulögin, skýringarrit. Reykjavík 1994, bls. 275.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur í úrskurðarframkvæmd lagt til grundvallar að með heimildarákvæðinu séu fyrst og fremst höfð í huga tilvik þar sem í húfi eru tiltölulega mikilvægir hagsmunir, ekki síst hagsmunir einkaaðila, sem gætu verið skertir með óbætanlegum hætti ef veittur yrði aðgangur að gögnum með upplýsingum um þá, í andstöðu við ákvæði upplýsingalaga eins og þau kynnu síðar að verða skýrð af dómstólum. Vísast um þetta m.a. til úrskurða nefndarinnar nr. 775/2019, 713/2017, 628/2016, 577/2015 og 575/2015 en úrskurða nr. A-78/1999C, A-117/2001B, A-233/2006B, A-277/2008B, A-328B/2010 B-438/2012 og B-442/2012 um ákvæði 18. gr. eldri upplýsingalaga nr. 50/1996. Nefndin telur rétt að árétta að ákvörðun um nýtingu heimildar til þess að fresta réttaráhrifum ræðst fyrst og síðast af mati á því máli sem um ræðir hverju sinni.
Í úrskurði nr. 810/2019 reyndi m.a. á það hvort skjal í vörslum bankans væri undanþegið upplýsingarétti almennings samkvæmt 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga með vísan til 7. gr. upplýsingalaga sem undanskilur upplýsingar um opinbera starfsmenn frá upplýsingarétti almennings. Í ákvæðinu segir að réttur almennings til aðgangs að gögnum um málefni starfsmanna sem starfa hjá aðilum, sem lögin taki til skv. 2. gr., taki ekki til gagna í málum sem varða umsóknir um starf, framgang í starfi eða starfssambandið að öðru leyti. Í úrskurðinum reyndi á hvort skjalið væri undanþegið upplýsingarétti almennings á þeim grundvelli að í því væru upplýsingar sem lytu að starfssambandi umrædds starfsmanns og Seðlabanka Íslands.
Í athugasemdum við frumvarp til upplýsingalaga nr. 140/2012 segir um fyrrnefnt orðasamband:
„Með gögnum í málum sem varða starfssambandið að öðru leyti, sbr. niðurlag 1. mgr. 7. gr., er átt við gögn í málum þar sem teknar eru ákvarðanir um réttindi og skyldur starfsmanna. Þau rök búa hér að baki að rétt sé veita starfsmanni ákveðið öryggi í starfi og varðveita trúnað í vinnusambandinu sem ella væri hætta á að brysti ef veittur yrði aðgangur að gögnum í slíkum málum.“
Úrskurðarnefndin telur ljóst af framangreindum ummælum í athugasemdum greinargerðarinnar að ekki sé hægt að fella öll gögn og upplýsingar um samskipti og samkomulag vinnuveitanda og starfsmanna undir umrædda undanþágu frá upplýsingarétti enda þótt þau gögn varði með einum eða öðrum hætti vinnutengd málefni. Beiting 1. mgr. 7. gr. er því síður en svo vélræn og laus við túlkun.
Krafa Seðlabanka Íslands byggir á því að mikilvægt sé að fá úrlausn dómstóla um skýringu á 7. gr. upplýsingalaga en úrskurðarframkvæmd nefndarinnar hafi verið reikul við skýringu á því hvað falli undir orðalagið „starfssambandið að öðru leyti“ í 7. gr. upplýsingalaga.
Fyrir liggur að úrskurður nefndarinnar nr. 810/2019 styðst ekki við skýr fordæmi dómstóla eða rótgróna úrskurðarframkvæmd nefndarinnar sjálfrar. Ekki verður séð að dómstólar hafi tekið afstöðu til sambærilegs ágreinings og leyst var úr í úrskurðinum. Kann því að vera ástæða til þess að bera ágreining um túlkun framangreinds ákvæðis upplýsingalaga undir dómstóla. Í þessu samhengi tekur nefndin þó fram að enda þótt einhver þróun kunni að hafa átt sér stað í túlkun hennar á 7. gr. upplýsingalaga telur hún ekki augljóst að eldri úrskurðarframkvæmd hefði leitt til þess að synjun Seðlabankans á umbeðnu gagni hefði verið staðfest.
Seðlabanki Íslands vísar til þess að skjalið, sem fallist var á aðgang að, varði annars vegar hagsmuni bankans af því að geta haldið í hæft starfsfólk og tryggt að stór verkefni sem miklir hagsmunir séu bundnir við lendi ekki í erfiðleikum og hins vegar hagsmuni þess starfsmanns sem upplýsingarnar varðar. Birting samningsins, án samhengis við forsögu hans, kunni að skerða með óbætanlegum hætti annars vegar orðspor bankans og hins vegar starfsmannsins, og draga úr möguleikum bankans til að gera sambærilega samninga í framtíðinni þegar það sé talið nauðsynlegt til að stofna ekki verkefnum bankans í hættu.
Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál leiðir vafi um túlkun 7. gr. upplýsingalaga og hagsmunir bankans af því að ekki verði veittur aðgangur að skjalinu í andstöðu við ákvæðið eins og það kann síðar að vera skýrt af dómstólum til þess að sérstakar ástæður standi til þess að veita Seðlabanka Íslands kost á að bera úrskurð nefndarinnar nr. 810/2019 undir dómstóla áður en úrskurðurinn verður fullnustaður. Telur nefndin því rétt eins og hér stendur á fresta réttaráhrifum úrskurðarins.
Úrskurðarorð:
Fallist er á kröfu Seðlabanka Íslands, dags. 10. júlí 2019, um að fresta réttaráhrifum úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 810/2019 í máli ÚNU 19010016, enda beri Seðlabanki Íslands málið undir dómstóla innan sjö daga frá birtingu þessa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð.Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson