814/2019. Úrskurður frá 10. september 2019
Úrskurður
Hinn 10. september 2019 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 814/2019 í máli ÚNU 18090001.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 20. ágúst 2018, kærði A synjun Isavia ohf. á beiðni hans varðandi upplýsingar um farþegaflutninga um Keflavíkurflugvöll.Með erindi til Isavia, dags. 24. maí 2018, óskaði kærandi eftir upplýsingum um framboð á flugsætum og farþegafjölda sem færi um Keflavíkurflugvöll, sundurliðuðum eftir flugrekstraraðilum og tímabilum, að minnsta kosti fimm ár aftur í tímann.
Með tölvupósti Isavia til kæranda, dags. 19. júní 2018, var gagnabeiðni hans synjað. Kom þar fram að ekki væru veittar upplýsingar um farþegafjölda hverrar flugleiðar eða hjá einstaka flugrekanda, þar sem þær teldust viðkvæmar út frá viðskipta- og samkeppnissjónarmiðum. Auðvelt væri að nota upplýsingarnar í samkeppnislegum tilgangi vegna smæðar íslenskra markaðarins. Leitað hefði verið eftir afstöðu tveggja stærstu flugfélaganna, Icelandair og WOW Air, til afhendingar upplýsinganna, sem bæði hefðu lýst sig andvíg afhendingu þeirra. Tilteknar ítarlegri upplýsingar væru þó til í kerfum Isavia vegna innheimtu gjalda af flugrekendum. Þær lægju hins vegar aðeins fyrir eftir mánuðum; að öðru leyti hefðu gögnin ekki verið tekin saman. Isavia taldi beiðni kæranda einnig of víðtæka, sbr. 15. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, þar sem beðið væri um gögn fimm ár aftur í tímann.
Í kæru, dags. 20. ágúst 2018, afmarkar kærandi beiðni sína við þær upplýsingar sem Isavia staðfesti í synjun sinni að lægju fyrir hjá félaginu í formi mánaðarlegra gagna fyrir árið 2017. Tekur kærandi svo fram að víða um heim veiti flugmálayfirvöld ítarlegri upplýsingar um flugumferð en gert sé af hálfu Isavia. Tekur kærandi dæmi frá Bandaríkjunum, þar sem upplýsingar sambærilegar þeim sem kærandi óski eftir í málinu séu birtar sex mánuðum eftir að þær verði til. Upplýsingar sem þessar séu fréttnæmar fyrir almenning, varði rekstraraðila í ferðaþjónustu miklu og séu grundvöllur rannsókna á þróun og stöðu íslenskrar ferðaþjónustu og flugrekstrar. Kærandi fellst á að ítarlegar upplýsingar um farþegafjölda geti talist viðkvæmar viðskiptaupplýsingar, en ekki um óendanlegan tíma og sannarlega ekki eftir að flugrekandi hafi skilað uppgjöri vegna tímabilsins og aðrar upplýsingar liggi fyrir um starfsemina, t.d. í ársreikningi eða árshlutauppgjöri, enda sé farþegafjöldi aðeins ein af mörgum breytum sem ráði afkomu flugfélaga.
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 3. september 2018, var kæran kynnt Isavia og frestur veittur til að senda umsögn um kæruna og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni. Jafnframt var þess farið á leit að úrskurðarnefndinni yrðu afhent afrit af þeim gögnum sem kæran lyti að.Í umsögn Isavia, dags. 19. september 2018, kemur fram að félagið telji beiðni kæranda ekki samrýmast markmiði upplýsingalaga. Í málinu sé ekki óskað eftir upplýsingum sem varði stjórnsýslu eða meðferð opinberra hagsmuna. Umbeðnar upplýsingar séu viðskiptaupplýsingar einkarekinna fyrirtækja sem starfi á almennum markaði. Isavia byggir synjun sína á því að um sé að ræða viðkvæm gögn sem varði mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni fyrirtækja, sem óheimilt sé að veita aðgang að með vísan til 9. gr. upplýsingalaga. Upplýsingar um sætanýtingu flugfélaga teljist viðkvæmar rekstrar- og samkeppnislegar upplýsingar sem beri að undanþiggja aðgangi almennings, sérstaklega í ljósi þess að ekki sé að sjá neina sérstaka hagsmuni almennings af því að fá aðgang að upplýsingunum. Þar sem ekki sé um að ræða ráðstöfun opinberra hagsmuna sé ljóst að hagsmunir fyrirtækjanna af því að upplýsingarnar fari leynt vegi þyngra en hagsmunir almennings að fá aðgang að þeim.
Isavia telur að miðlun upplýsinga af því tagi sem kærandi fer fram á gæti farið í bága við 10. gr. samkeppnislaga, nr. 44/2005, því hún gæti leitt til röskunar á samkeppni, þar sem samkeppnisaðilar gætu nýtt upplýsingarnar til að hafa áhrif á verðákvarðanir. Isavia undirstrikar svo að upplýsingarnar varði einkaréttarlega lögaðila og að hagsmunir almennings af að fá aðgang að þeim séu engu meiri en af því að fá aðgang að upplýsingum um starfsemi og rekstur fyrirtækja á almennum markaði.
Með bréfi, dags. 1. október 2018, var umsögn Isavia kynnt kæranda og honum gefinn kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi umsagnarinnar. Í athugasemdum kæranda, dags. 3. október 2018, er gagnrýnt að Isavia telji upplýsingar um flugumferð til og frá Íslandi vera einkamál flugfélaganna. Staðreyndin sé sú að slíkar upplýsingar varði miklu fleiri en aðeins sjálf flugfélögin. Beiðni kæranda snúi auk þess að upplýsingum um tímabil sem þegar hafi verið gerð skil í ársreikningum félaganna.
Með tölvupósti frá Isavia, dags. 21. janúar 2019, var athygli vakin á 71. gr. b laga um loftferðir, nr. 60/1998. Í 2. mgr. greinarinnar komi fram að flugrekendum, sem nýti aðstöðu flugvalla hér á landi, beri að upplýsa rekstraraðila flugvallar reglulega um áætlanir sínar m.a. varðandi tíðni flugs á hverri flugleið, fjölda farþega, samsetningu flugvélaflotans, fyrirhuguð verkefni á flugvelli og þarfir fyrir aðstöðu á honum. Segi þar jafnframt að rekstraraðili flugvallar skuli meðhöndla upplýsingar, sem veittar eru samkvæmt greininni, sem trúnaðarupplýsingar. Isavia taldi að um væri að ræða trúnaðarreglu í sérlögum sem gengi framar upplýsingarétti samkvæmt upplýsingalögum, að svo miklu leyti sem hann væri á annað borð fyrir hendi.
Með tölvupóstum, dags. 21. og 22. maí 2019, óskaði úrskurðarnefnd eftir nánari skýringum vegna málsins og ítrekaði ósk sína um að afhent yrðu afrit af umbeðnum gögnum í málinu. Með tölvupósti, dags. 18. júní 2019, barst nefndinni hluti gagnanna. Nánar tiltekið fékk nefndin afhent fylgiskjal vegna eins mánaðar hjá einum flugrekanda, sem fylgir mánaðarlegum reikningi Isavia til flugrekanda vegna innheimtu gjalda af honum. Skjalið nemur um 130 blaðsíðum og rúmum 2100 línum í Microsoft Excel. Samkvæmt upplýsingum frá Isavia væru tvö fylgiskjöl af þessu tagi tekin saman mánaðarlega fyrir hvern flugrekanda. Alls hefðu 30 flugrekendur nýtt aðstöðu Keflavíkurflugvallar á árinu 2017.
Niðurstaða
1.
Úrskurðarnefndinni barst kæra A 20. ágúst 2018. Í málinu liggur fyrir að Isavia ohf. synjaði honum um aðgang að umbeðnum gögnum með ákvörðun, dags. 19. júní 2018. Samkvæmt því var liðinn sá 30 daga kærufrestur sem tiltekinn er í 1. mgr. 22. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012. Í 1. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 segir að vísa skuli kæru frá sem borist hafi að liðnum kærufresti, nema afsakanlegt verði talið að hún hafi ekki borist fyrr. Isavia leiðbeindi kæranda um kæruheimild til úrskurðarnefndarinnar en ekki verður séð að fylgt hafi leiðbeiningar um kærufrest skv. 1. mgr. 22. gr. upplýsingalaga, líkt og mælt er fyrir um að skuli veita í 2. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Af þessum sökum telur úrskurðarnefnd ekki rétt að vísa kærunni frá þótt hún hafi borist of seint enda var heldur ekki liðinn hinn almenni þriggja mánaða kærufrestur sem mælt er fyrir um í 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga.
2.
Í málinu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að upplýsingum hjá Isavia um mánaðarlegan farþegafjölda og sætanýtingu hvers flugrekanda á Keflavíkurflugvelli árið 2017, sundurliðuðum eftir áfangastöðum og mánuðum. Til stuðnings synjuninni hefur Isavia vísað til þess að um sé að ræða viðkvæm gögn sem varði mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni fyrirtækja, sem óheimilt sé að veita aðgang að með vísan til 9. gr. upplýsingalaga. Jafnframt hefur félagið vísað til 2. mgr. 71. gr. b laga um loftferðir, sem teljist sérstakt þagnarskylduákvæði og komi þannig í veg fyrir hugsanlegan aðgang að umbeðnum gögnum samkvæmt upplýsingalögum.Í síðari málslið 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga er kveðið á um að almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Með gagnályktun frá því ákvæði hefur verið litið svo á að sérstök ákvæði laga um þagnarskyldu geti, ein og sér, komið í veg fyrir að aðgangur verði veittur að gögnum í vörslum stjórnvalda. Kemur það jafnframt skýrt fram í athugasemdum með frumvarpinu sem varð að upplýsingalögum. Þegar um er að ræða sérákvæði laga um þagnarskyldu, þ.e. þegar upplýsingar þær sem þagnarskyldan tekur til eru sérgreindar, fer það eftir efni og orðalagi þagnarskylduákvæðis hvernig slík ákvæði verða skýrð og þýdd ákvæðum upplýsingalaga.
Í 71. gr. b laga um loftferðir er kveðið á um gagnsæi gjaldtöku á flugvöllum þar sem lögð er sú skylda á rekstraraðila flugvallar, á borð við Isavia, að leggja fram sundurliðun kostnaðar sem lagður er til grundvallar gjaldtökunni. Í 2. mgr. segir orðrétt: „Flugrekendum, sem nýta aðstöðu flugvalla hér á landi, ber að upplýsa rekstraraðila flugvallar reglulega um áætlanir sínar m.a. varðandi tíðni flugs á hverri flugleið, fjölda farþega, samsetningu flugvélaflotans, fyrirhuguð verkefni á flugvelli og þarfir fyrir aðstöðu á honum. Rekstraraðili flugvallar skal meðhöndla upplýsingar, sem veittar eru samkvæmt þessari grein, sem trúnaðarupplýsingar.“ Í athugasemdum við 2. mgr. í frumvarpinu sem varð að lögum um loftferðir kemur fram að upptalningin í ákvæðinu samanstandi af ýmsum þáttum sem haft geti áhrif á rekstur flugvallar.
Það er mat úrskurðarnefndar að 2. mgr. 71. gr. b laga um loftferðir feli í sér reglu um sérstaka þagnarskyldu en ekki almenna. Sé litið til þeirra upplýsinga sem flugrekendum er gert að veita rekstraraðila flugvallar og trúnaður skal ríkja um, telur úrskurðarnefnd ljóst að ákvæðinu sé ætlað að vernda sömu hagsmuni og tilgreindir eru í 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga, þ.e. mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.
3.
Úrskurðarnefnd barst fylgiskjal frá Isavia vegna eins mánaðar hjá einum flugrekanda, sem fylgir mánaðarlegum reikningi félagsins til flugrekandans vegna innheimtu gjalda af honum. Fyrir liggur að þau fylgiskjöl önnur sem heyra undir gagnabeiðni kæranda eru eins að forminu til og innihaldi sömu flokka upplýsinga. Úrskurðarnefnd telur því afhendingu Isavia til nefndarinnar vera fullnægjandi til að komast megi að niðurstöðu í málinu.Þau gögn sem kærandi óskar eftir í málinu eru upplýsingar um mánaðarlegan farþegafjölda og sætanýtingu hjá hverjum flugrekanda sem fór um Keflavíkurflugvöll á árinu 2017, sundurliðaðar eftir áfangastöðum og mánuðum. Fylgiskjal það sem afhent var úrskurðarnefndinni samanstendur af yfirliti um flugferðir tiltekins flugrekanda um Keflavíkurflugvöll. Yfirlitið inniheldur alls kyns flokka af upplýsingum, s.s. tegund og fjárhæð gjalds sem lagt er á hverju sinni, áfangastað, farþegafjölda, dagsetningu og tegund flugvélar. Fylgiskjalið inniheldur þannig bæði upplýsingar um farþegafjölda og sætanýtingu. Upplýsingar um sætanýtingu liggja óbeint fyrir, þar eð hægt er að reikna nýtinguna út með hliðsjón af tegund flugvélar og farþegafjölda í hverju flugi.
Ljóst er að upplýsingar um farþegafjölda eru meðal þeirra sem taldar eru upp í 2. mgr. 71. gr. b laga um loftferðir. Að auki hefur Isavia upplýst úrskurðarnefndina um að upplýsingar um sætanýtingu séu meðal þeirra sem flugrekendur þurfi að senda Isavia, sbr. 2. mgr. 71. gr. b laganna, þar sem slíkar upplýsingar hafi áhrif á rekstur Keflavíkurflugvallar. Úrskurðarnefnd telur að þær upplýsingar sem beiðni kæranda hljóðar á um falli undir hið sérstaka þagnarskylduákvæði 2. mgr. 71. gr. b laga um loftferðir, sem gangi framar upplýsingarétti skv. 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Nefndin telur því að ekki verði hjá því komist að staðfesta synjun Isavia á beiðni kæranda.
Úrskurðarnefnd tekur fram að í lögum um loftferðir er ekki mælt fyrir um að veita megi þær upplýsingar sem tilgreindar eru í 2. mgr. 71. gr. b laganna að tilteknum tíma liðnum. Það hefur því ekki þýðingu fyrir niðurstöðu málsins að kærandi hafi óskað eftir upplýsingum fyrir árið 2017.
Úrskurðarorð:
Synjun Isavia ohf. á beiðni A um nánar tilgreindar upplýsingar varðandi farþegaflutninga um Keflavíkurflugvöll er staðfest.Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson