818/2019. Úrskurður frá 10. september 2019
Úrskurður
Hinn 10. september 2019 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 818/2019 í máli ÚNU 19020015.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 20. febrúar 2019, kærði A, f.h. Matfasteigna ehf., synjun Grímsnes- og Grafningshrepps á beiðni hans um aðgang að gögnum.Samkvæmt gögnum málsins átti kærandi í nokkrum bréfaskiptum við sveitarfélagið á árinu 2018 vegna greiðslu fyrir vatnsinntak á lóð kæranda. Kærandi taldi sig ekki þurfa að greiða fyrir vatnsinntak og hélt því fram að það kæmi fram á lista sem fylgdi yfirlýsingu Grímsnes- og Grafningshrepps og Byggingarfélagsins Geysis, varðandi greiðslur fyrir vatnsveitu í sumarhúsabyggðinni Kerhrauni, dags. 27. september 2005. Óskaði kærandi eftir aðgangi að þeim lista. Þá óskaði hann jafnframt eftir aðgangi að undirrituðum samningi á milli Íslandsbanka, B, Grímsnes- og Grafningshrepps og byggingarfélagsins Geysis vegna úrbóta og yfirtöku sveitarfélagsins á stofn- og dreifilögnum fyrir kalt vatn í sumarhúsabyggð í Kerhrauni við Seyðishóla í Grímsnes- og Grafningshreppi, dags. 21. september 2005. Í svarbréfum sveitarfélagsins til kæranda, dags. 6. og 18. júní 2018, kemur fram að sveitarfélagið telji óheimilt að veita honum aðgang að umbeðnum upplýsingum en ekki er vísað sérstaklega til upplýsingalaga né eru honum veittar upplýsingar um kærurétt til úrskurðarnefndar um upplýsingamál.
Kæran lýtur annars vegar að synjun Grímsnes- og Grafningshrepps á beiðni um aðgang að fylgiskjali með yfirlýsingu Grímsnes- og Grafningshrepps og Byggingarfélagsins Geysis, varðandi greiðslur fyrir vatnsveitu í sumarhúsabyggðinni Kerhrauni, dags. 27. september 2005. Kærandi telur að fylgiskjalið geymi upplýsingar um greiðslur vegna lóðar kæranda. Hins vegar lýtur kæran að endanlegri og undirritaðri útgáfu samnings á milli Íslandsbanka, B, Grímsnes- og Grafningshrepps og byggingarfélagsins Geysis vegna úrbóta og yfirtöku sveitarfélagsins á stofn- og dreifilögnum fyrir kalt vatn í sumarhúsabyggð í Kerhrauni við Seyðishóla í Grímsnes- og Grafningshreppi, dags. 21. september 2005 en kærandi kveður þá útgáfu samningsins sem hann hefur nú undir höndum vera uppkast en ekki endanlega útgáfu samningsins.
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 20. febrúar 2019, var kæran kynnt Grímsnes- og Grafningshreppi og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn og afritum af gögnum sem kæran lýtur að.Í umsögn sveitarfélagsins, dags. 7. mars 2019, kemur fram að kæranda hafi þegar fengið afhentar upplýsingar um hvaða lóðir nutu greiðslu af hálfu Byggingarfélagsins Geysis árið 2005. Hins vegar væri ekki nauðsynlegt að veita kæranda aðgang að umbeðnu fylgiskjali enda væru þar engar upplýsingar um kæranda heldur upplýsingar um fjárhagsmálefni 53 annarra aðila. Þá kemur fram að upplýsingarnar í skjalinu snúi eingöngu að sumarhúsalóðum á svæðum A og C í Kerhrauni en að lóð kæranda sé á svæði B. Af þeirri ástæðu njóti kærandi sama réttar og almenningur skv. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 til aðgangs að gögnunum en ekki ríkari réttar skv. 14. gr. upplýsingalaga eða 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Í umsögninni er jafnframt vísað til undantekningarreglu 9. gr. upplýsingalaga og gögnin sögð varða fjárhags- og persónuupplýsingar 53 aðila, bæði einstaklinga og lögaðila. Sveitarfélagið telji sérstaka þörf á að vernda friðhelgi þeirra einstaklinga sem nefndir séu í skjalinu en í því sé að finna upplýsingar um hverjir séu eigendur eignanna, hverjir þeirra hafi greitt tengigjald og hverjir ekki. Þá segir að upplýsingar um mögulega greiðsluerfiðleika lóðareigenda hljóti að njóta verndar 9. gr. upplýsingalaga. Því til stuðnings er bent á að vinnsla upplýsinga sem varða fjárhagsmálefni sé bundin leyfi persónuverndar skv. 1. mgr. 15. gr. laga nr. 90/2018 um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga. Að auki er vísað til þagnarskylduákvæða í öðrum lögum sem eiga að tryggja leynd yfir fjárhagsupplýsingum, t.d. 58. gr. laga um fjármálafyrirtæki nr. 161/2002, sem kveði á um þagnarskyldu starfsmanna þeirra um allt er varðar viðskipta- eða einkamálefni viðskiptamanna þess, og ákvæði laga um atvinnuleysistryggingar nr. 54/2006, sem kveði á um þagnarskyldu starfsmanna úthlutunarsjóðs, stjórn atvinnuleysistryggingasjóðs og tryggingasjóðs. Sveitarfélagið telji því ljóst að löggjafinn hafi í mörgum tilvikum metið svo að eðlilegt sé að fjárhagsmálefni borgara fari leynt.
Varðandi síðari hluta kærunnar, þ.e. endanlega og undirritaða útgáfu samnings á milli aðilanna fjögurra, kveður sveitarfélagið kæranda þegar hafa öll gögn sem sveitarfélagið hafi yfir að ráða, og að ekki hafi verið gerður annar samningur á milli aðilanna.
Fylgiskjal það sem fyrri hluti kærunnar snýr að fylgdi ekki umsögn Grímsnes- og Grafningshrepps. Með bréfi til lögmanns sveitarfélagsins, dags. 7. mars 2019, óskaði úrskurðarnefndin þess að fá afrit af skjalinu. Sveitarfélagið afhenti nefndinni þá skjalið í trúnaði og ítrekaði að lóðirnar á listanum væru á A og C svæðum Kerhrauns en að lóð kæranda væri á svæði B.
Umsögn Grímsnes- og Grafningshrepps var kynnt kæranda með bréfi, dags. 7. mars 2019, og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar. Í athugasemdum kæranda, dags. 16. mars 2019, kemur fram að hann hafni öllum rökum sveitarfélagsins. Kærandi vísar til þess að sveitarfélagið hafi með tölvupósti, dags. 18. júní 2018, gefið upp lista með lóðum (lóðanúmerum) og að hægt sé að komast að því hjá sýslumanni hverjir eigendur viðkomandi lóða voru árið 2005. Því hafi sveitarfélagið þegar veitt aðgang að nöfnunum. Varðandi 9. gr. upplýsingalaga bendir kærandi á að hægt sé að strika yfir upplýsingar um greiðsluhæfi aðila eða greiðslur og að ekki sé þörf á að upplýsa um það. Kærandi ítrekar loks að hann vilji fá aðgang að undirritaðri lokaútgáfu umbeðins samnings.
Með bréfi til lögmanns Grímsnes- og Grafningshrepps, dags. 16. júlí 2019, óskaði úrskurðarnefndin eftir því að sveitarfélagið upplýsti nefndina um það hvort undirritað samkomulag á milli Íslandsbanka, B, Grímsnes- og Grafningshrepps og byggingarfélagsins Geysis vegna úrbóta og yfirtöku sveitarfélagsins á stofn- og dreifilögnum fyrir kalt vatn í sumarhúsabyggð í Kerhrauni við Seyðishóla í Grímsnes- og Grafningshreppi, dags. 21. september 2005, væri fyrirliggjandi hjá sveitarfélaginu eða hvort samkomulagið hafi aldrei verið undirritað. Í svari lögmanns sveitarfélagsins, dags. 23. júlí 2019, kemur fram að undirritað samkomulag sé ekki fyrirliggjandi og það bendi til þess að samkomulagið hafi aldrei verið undirritað, án þess að sveitarfélagið geti slegið því föstu þar sem starfsmannabreytingar hafi orðið frá gerð þess.
Niðurstaða
1.
Í málinu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að fylgiskjali yfirlýsingar sem Grímsnes- og Grafningshreppur og Byggingarfélagið Geysir undirrituðu 27. september 2005, sem lýtur að greiðslum lóðareigenda fyrir vatnsinntak við sumarhúsalóðir í Kerhrauni. Einnig er deilt um rétt kæranda til aðgangs að undirritaðri útgáfu samnings, dags. 21. september 2005, á milli Íslandsbanka, B, Grímsnes- og Grafningshrepps og byggingarfélagsins Geysis vegna úrbóta og yfirtöku sveitarfélagsins á stofn- og dreifilögnum fyrir kalt vatn í sumarhúsabyggð í Kerhrauni.Kærandi hefur lýst því að hann telji fylgiskjalið með yfirlýsingunni, dags. 27. september 2005, innihalda upplýsingar um lóð hans og greiðslu sem hann hafi innt af hendi fyrir vatnsinntak að henni. Í umsögn Grímsnes- og Grafningshrepps kemur fram að í skjalinu komi aðeins fram upplýsingar um lóðir sem séu á svæðum A og C í Kerhrauni en að lóð kæranda sé á svæði B. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur fylgiskjalið undir höndum en þar er að finna lista yfir lóðir í Kerhrauni með lóðanúmer frá 1 til 112. Þar koma fram nöfn eigenda, bæði fyrirtækja og einstaklinga, og lögheimili þeirra þar sem það á við, auk upplýsinga um hvort greitt hafi verið fyrir vatnsinntak á viðkomandi lóð og upphæðir greiðslna. Þær lóðir sem ekki hafði verið greitt fyrir vatnsinntak að eru auðkenndar með yfirstrikun í gulum lit og handskrifaðri athugasemd: „ógr.“ en á skjalinu eru einnig aðrar handskrifaðar athugasemdir. Ljóst er að í skjalinu eru ekki upplýsingar sem fjalla um kæranda eða lóð hans, B 122, heldur eingöngu lóðir á svæðum A og C eða lóðanúmer frá 1 til 112. Um aðgang kæranda að fylgiskjalinu fer því eftir ákvæðum 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 um rétt almennings til aðgangs að gögnum en ekki 14. gr. um upplýsingarétt aðila til aðgangs að gögnum sem hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan.
2.
Réttur almennings samkvæmt 5. gr. upplýsingalaga sætir þeim takmörkunum sem greinir í 6.–10. gr. upplýsingalaga. Í 9. gr. segir að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem á í hlut. Í athugasemdum við 9. gr. í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum nr. 140/2012 kemur fram að ákvæðið feli í sér nokkurs konar vísireglu um það hvenær rétt sé að halda leyndum upplýsingum um einkahagsmuni. Stjórnvaldi, eða öðrum aðila sem ákvörðun tekur á grundvelli laganna, er með öðrum orðum ætlað að vega og meta umbeðin gögn með tilliti til þess hvort upplýsingar sem þau hafa að geyma séu þess eðlis að rétt sé að undanþiggja þær aðgangi almennings.Í athugasemdunum segir jafnframt að matið verði að taka mið af því hvort upplýsingarnar séu samkvæmt almennum sjónarmiðum svo viðkvæmar að þær eigi ekkert erindi við allan þorra manna. Erfitt sé að tilgreina nákvæmlega þau sjónarmið sem stjórnvaldi sé rétt að leggja til grundvallar við mat á því hvaða einkamálefni einstaklinga séu þannig vaxin að þau réttlæti undanþágu frá upplýsingarétti í hverju tilviki. Fram kemur að undir 9. gr. geti fallið upplýsingar um það hvort tiltekið mál er snerti ákveðinn einstakling sé eða hafi verið til meðferðar. Dæmi um slík tilvik væru t.d. upplýsingar um það hvort tiltekinn einstaklingur hafi lagt fram umsókn um leyfi til að ættleiða barn, umsókn um fjárhagsaðstoð frá félagsmálastofnun eða umsókn um fóstureyðingu. Þá er tekið fram að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögnum um fjárhagsmálefni einstaklinga. Þannig sé t.d. almennt óheimilt að veita upplýsingar um tekjur og fjárhagsstöðu einstaklinga nema það byggist á sérstakri lagaheimild.
Í umsögn sinni til úrskurðarnefndarinnar vísar Grímsnes- og Grafningshreppur m.a. til lagaákvæða er kveða á um sérstaka þagnarskyldu vegna tiltekinna upplýsinga, sbr. ákvæði í lögum um fjármálafyrirtæki nr. 161/2002 og lögum um atvinnuleysistryggingar nr. 54/2006. Í tilefni af þessu tekur úrskurðarnefndin fram að umrædd lagaákvæði séu sérlög er feli í sér undantekningar frá þeim upplýsingarétti sem upplýsingalög mæla fyrir um. Ekki verður lögjafnað frá ákvæðunum og þau látin taka til annarra aðila eða aðstæðna en þar er mælt fyrir um. Fyrir liggur að umrædd þagnarskylduákvæði taka ekki til þeirrar starfsemi Grímsnes- og Grafningshrepps sem hér er til umfjöllunar og koma ákvæðin því ekki til frekari skoðunar í málinu.
Fyrri hluti kærunnar lýtur að fylgiskjali, eða lista, sem varðar greiðslur til sveitarfélagsins fyrir vatnsinntak við sumarhúsalóðir í Kerhrauni. Listinn geymir upplýsingar um eigendur lóða, heimilisföng og hvort og þá hvað mikið greitt hafi verið fyrir vatnsinntak. Að mati úrskurðarnefndar er ekki um að ræða svo viðkvæmar upplýsingar að þær eigi ekkert erindi við almenning og séu þar með undanþegnar upplýsingarétti á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga. Er þá litið til þess að upplýsingar um þinglýsta eigendur fasteigna eru jafnan aðgengilegar almenningi og að upplýsingar um hvort einstaklingar hafi greitt fyrir vatnsinntak gefa ekki vísbendingar um fjárhagsstöðu eða önnur viðkvæm fjárhagsmálefni viðkomandi. Enn fremur upplýsti sveitarfélagið kæranda í tölvupósti, dags. 18. júlí 2018, um númer þeirra lóða þar sem greitt hafði verið fyrir vatnsinntak en sömu upplýsingar koma að hluta til fram í fyrrnefndu samkomulagi dags. 27. september 2005. Upplýsingar um greiðslurnar sem fram koma í fylgiskjalinu hafa því verið gerðar aðgengilegar og út frá þeim upplýsingum er auðveldlega hægt að álykta um fyrir hvaða lóðir hafði ekki verið greitt.
Kærandi óskaði einnig aðgangs að endanlegum og undirrituðum samningi á milli Íslandsbanka, B, Grímsnes- og Grafningshrepps og Geysis, dags. 21. september 2005, en af hálfu sveitarfélagsins hefur komið fram að engin önnur útgáfa samningsins liggi fyrir hjá sveitarfélaginu en sú sem kærandi hefur þegar undir höndum. Undirrituð útgáfa samningsins liggi því ekki fyrir. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur ekki forsendur til að rengja þær fullyrðingar sveitarfélagsins. Þegar svo háttar til að umbeðin gögn eru ekki fyrir hendi og afhending þeirra kemur af þeim sökum ekki til greina, telst ekki vera um synjun stjórnvalds í skilningi 20. gr. að ræða. Verður því að vísa þeim hluta kærunnar frá úrskurðarnefndinni.
Úrskurðarorð:
Grímsnes- og Grafningshreppi ber að veita kæranda, A, aðgang að fylgiskjali yfirlýsingar sem Grímsnes- og Grafningshreppur og Byggingarfélagið Geysir undirrituðu 27. september 2005, sem lýtur að greiðslum lóðareigenda fyrir vatnsinntak við sumarhúsalóðir í Kerhrauni við Seyðishóla í Grímsnes- og Grafningshreppi.Kæru er að öðru leyti vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson