823/2019. Úrskurður frá 27. september 2019
Úrskurður
Hinn 27. september 2019 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 823/2019 í máli ÚNU 18050004.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 7. maí 2018, kærði A synjun sveitarfélagsins Árborgar á beiðni um afrit af skýrslu vegna athugunar á innra starfsumhverfi Barnaskólans [...] sem unnin var af sálfræðistofunni Lífi og sál. Að auki var sú ákvörðun kærð að gera skýrsluna ekki aðgengilega á heimasíðu Árborgar.Þegar kæra þessi var lögð fram starfaði kærandi við Barnaskólann [...]. Í tölvupósti til fræðslustjóra sveitarfélagsins Árborgar, dags. 6. september 2017, fullyrti kærandi að í [...] væri kominn upp alvarlegur trúnaðarbrestur milli annars vegar skólastjóra og stjórnenda og hins vegar kennara og annars starfsfólks skólans. Lagði kærandi til að fenginn yrði vinnusálfræðingur til að gera úttekt á vinnustaðnum, m.a. á stjórnunarháttum skólastjóra og aðstoðarskólastjóra, þar sem alvarleg mál hefðu komið upp og starfsandinn á vinnustaðnum væri ekki góður.
Fræðslustjóri Árborgar svaraði kæranda með tölvupósti, dags. 8. september 2017, þar sem hann tjáði honum að sálfræðingur myndi framkvæmda úttekt á vinnustaðnum síðar um haustið, m.a. með hliðsjón af gagnrýni kæranda og annarra í garð stjórnenda skólans. Eftir að úttektin hafði verið framkvæmd sendi kærandi fræðslustjóra Árborgar tölvupóst, dags. 9. nóvember 2017, og spurði m.a. hvenær skýrslan yrði kynnt starfsfólki skólans, hvort tækifæri gæfist til að spyrja sálfræðingana sem framkvæmdu úttektina nánar út í efni skýrslunnar og hvort skýrslan yrði gerð opinber. Í svari fræðslustjórans, dags. 10. nóvember 2017, kom fram að starfsmönnum gæfist tækifæri að spyrja úttektaraðila út í efni skýrslunnar og að hann reiknaði fastlega með því að hún yrði gerð opinber á heimasíðu Árborgar.
Í tölvupósti til fræðslustjóra Árborgar, dags. 3. desember 2017, lýsti kærandi vonbrigðum með það að stjórnendum hefði verið kynnt úttektin á undan starfsfólki skólans. Kærandi kvartaði einnig yfir því að engar tillögur um lausnir eða úrbætur hefðu komið fram síðan úttektin var gerð opinber. Loks lýsti kærandi yfir áhuga á að lesa skýrsluna og spurði hvort hann gæti fengið afrit af henni þá og þegar. Í framhaldinu sammæltust kærandi og fræðslustjóri Árborgar um að hittast til að skoða tillögur úttektaraðila og ræða næstu skref. Í tölvupósti til kæranda, dags. 5. desember 2017, tjáði fræðslustjóri Árborgar honum að úttektaraðilar legðu áherslu á að skýrslan yrði aðeins vinnugagn fyrir stjórnendur til að nýta, m.a. við gerð umbótaáætlunar fyrir skólann. Öll helstu atriði skýrslunnar hefðu verið kynnt á kynningarfundi fyrir starfsfólk skólans.
Með tölvupósti m.a. til fræðslustjóra Árborgar, dags. 8. apríl 2018, spurðist kærandi fyrir um hvort skýrslan væri orðin aðgengileg á netinu. Þar sem kærandi hefði verið þátttakandi í úttektinni vildi hann geta sótt hana og lesið þegar honum hentaði, m.a. til að bera saman við umbótaáætlunina sem gerð var í kjölfar hennar. Með tölvupósti, dags. 20. apríl 2018, tók fræðslustjóri Árborgar fram að höfundar skýrslunnar hefðu merkt hana sem trúnaðarskjal og því yrði hún ekki birt á netinu. Hins vegar var kæranda afhent umbótaáætlun skólans, sem láðst hafði að setja á heimasíðu Árborgar.
Í kæru til úrskurðarnefndar kemur fram að kærandi telji sig eiga rétt til aðgangs að skýrslunni, þar sem hann hafi verið einn þeirra sem bað um að úttekt á starfsháttum stjórnenda og líðan starfsfólks í Barnaskólanum [...] yrði gerð. Þar að auki hafi kærandi verið þátttakandi í rannsókninni og þannig aðili að skýrslunni. Kærandi vilji fá skýrsluna afhenta á tölvutæku formi og vilji geta lesið skýrsluna þegar sér henti og borið hana saman við umbótaáætlunina sem unnin hafi verið í kjölfarið. Einnig telur kærandi að sveitarfélaginu beri skylda til að birta skýrsluna á heimasíðu sinni, líkt og gert sé með aðrar skýrslur sem lytu að úttektum í menntastofnunum í Árborg.
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 15. maí 2018, var sveitarfélaginu Árborg kynnt kæran og veittur frestur til að senda umsögn um kæruna og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni. Jafnframt var óskað eftir því að nefndinni yrði látið í té afrit af hinum umbeðnu gögnum sem kæran lyti að.Í umsögn sveitarfélagsins Árborgar, dags. 23. maí 2018, kemur fram að það hafi verið ósk úttektaraðila að umbeðin skýrsla yrði ekki birt opinberlega, þar sem í henni væri að finna viðkvæmar persónurekjanlegar upplýsingar. Í inngangi skýrslunnar kæmi auk þess fram að í henni væri að finna umsagnir viðmælenda um einstaka starfsmenn. Því væri sérstaklega hvatt til þess að farið yrði með efni skýrslunnar sem trúnaðarmál.
Því næst kom fram að efni skýrslunnar hefði verið kynnt á starfsmannafundi í skólanum, þar sem kærandi hefði tekið virkan þátt. Á fundinum gat starfsfólk beint spurningum til úttektaraðila. Almenn ánægja hefði verið með úttektina meðal starfsfólks og þá umbótavinnu sem fór af stað í kjölfarið. Kærandi hafði svo fengið að lesa skýrsluna á fundi með fræðslustjóra Árborgar, framkvæmdastjóra sveitarfélagsins og varaformanni Kennarasambands Íslands. Nokkrum dögum síðar hefði kærandi aftur fengið að lesa skýrsluna í einrúmi í fundarherbergi á skrifstofu fræðslusviðs sveitarfélagsins Árborgar.
Umsögninni fylgdi afrit af hinni umbeðnu skýrslu. Að auki fylgdu umsögninni kynningarglærur af starfsmannafundinum, sem einnig voru unnar af Lífi og sál.
Með bréfi, dags. 1. júní 2018, var kæranda kynnt umsögn sveitarfélagsins og veittur frestur til að koma á framfæri frekari athugasemdum vegna kæru sinnar í ljósi umsagnarinnar. Með tölvupósti, dags. 7. júní 2018, mótmælti kærandi því að almenn ánægja væri meðal starfsfólks með þá umbótaáætlun sem unnin var í kjölfar úttektarinnar. Kærandi tók einnig fram að þrátt fyrir að vera búinn að lesa skýrsluna ætti hann, sem þátttakandi í rannsókninni og aðili að skýrslunni, rétt á að fá afrit af henni sent í tölvupósti og að skýrslan yrði gerð aðgengileg á heimasíðu Árborgar.
Með tölvupósti sveitarfélagsins, dags. 22. mars 2019, var kæranda afhent hin umbeðna skýrsla í málinu, með persónugreinanlegum atriðum afmáðum. Úrskurðarnefnd óskaði afstöðu kæranda með tölvupósti, dags. 25. mars 2019, til þess hvort hann teldi þá afhendingu fullnægjandi. Í svari kæranda, dags. 27. mars 2019, kom fram að hann teldi svo ekki vera.
Niðurstaða
1.
Í málinu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að skýrslu vegna athugunar á innra starfsumhverfi Barnaskólans [...], sem unnin var af sálfræðistofunni Lífi og sál. Í fyrstu synjaði sveitarfélagið Árborg kæranda um aðgang að skýrslunni í heild sinni, m.a. af þeirri ástæðu að Líf og sál hefði óskað eftir að skýrslan yrði ekki birt opinberlega þar sem í henni væri að finna viðkvæmar persónurekjanlegar upplýsingar og umsagnir viðmælenda um einstaka starfsmenn. Skýrslan var loks afhent kæranda, þar sem tiltekin persónugreinanleg atriði höfðu verið afmáð.Kærandi telur að sem þátttakandi í rannsókninni og aðili að skýrslunni eigi hann rétt á að fá afrit af henni í heild sinni. Í 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, segir að stjórnvöldum sé skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að fyrirliggjandi gögnum ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan. Ákvæðið hefur verið skýrt svo að þar undir falli ekki aðeins þau tilvik þegar aðili óskar eftir aðgangi að gögnum með upplýsingum um sig sjálfan, heldur taki það einnig til þess þegar upplýsingarnar varða hann með þeim hætti að hann hafi sérstaka hagsmuni af því, umfram aðra, að fá aðgang að gögnunum.
Samkvæmt gögnum málsins starfaði kærandi við [...] þegar skýrsla um innra starfsumhverfi í skólanum var gerð. Að auki var það kærandi sjálfur sem lagði til að fenginn yrði vinnusálfræðingur til að gera úttekt á vinnustaðnum. Jafnframt liggur fyrir að kærandi var einn viðmælenda við gerð skýrslunnar. Í ljósi þessara atriða, auk þess sem vinnustaðurinn er ekki fjölmennur, telur úrskurðarnefndin, eins og hér stendur á, að kærandi hafi sérstaka hagsmuni umfram almenning af því að fá aðgang að skýrslunni. Því fer um rétt kæranda til aðgangs að eftir ákvæðum 14. gr. upplýsingalaga.
2.
Synjun sveitarfélagsins Árborgar á beiðni kæranda er byggð á því að þau atriði sem strikað hefur verið yfir séu viðkvæmar persónurekjanlegar upplýsingar. Í 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga kemur fram að heimilt sé að takmarka aðgang aðila að gögnum ef þau hafa jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir, sem mæla með því að upplýsingum sé haldið leyndum, þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnum.Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að lögunum segir að í aðstæðum líkt og þeim sem uppi eru í máli þessu sé líklegt að reyni á andstæða hagsmuni, annars vegar þess sem upplýsinga óskar og hins vegar annarra þeirra sem hlut eiga að máli og kunna að eiga réttmæta hagsmuni af því að tilteknum atriðum er þá varða sé haldið leyndum. Kjarni reglunnar í 3. mgr. felist í því að vega skuli og meta þessa gagnstæðu hagsmuni, en síðarnefndu hagsmunirnir séu að meginstefnu hinir sömu og liggja að baki 9. gr. upplýsingalaga. Síðan segir orðrétt:
„Aðgangur að gögnum verður því aðeins takmarkaður ef talin er hætta á því að einkahagsmunir skaðist ef aðila yrði veittur aðgangur að upplýsingunum. Aðila verður því ekki synjað um aðgang að gögnum á grundvelli hugleiðinga um að aðgangur að tiltekinni tegund upplýsinga sé almennt til þess fallinn að valda einhverju tjóni, heldur verður að leggja mat á aðstæður í hverju máli fyrir sig. Regla 3. mgr. byggist á því að við hagsmunamatið sé ljóst hverjir verndarhagsmunirnir eru.“
Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér efni þeirrar skýrslu sem kærandi óskaði aðgangs að. Í henni er aðallega fjallað um starfsanda í [...] og samskipti starfsfólks við stjórnendur skólans. Í skýrslunni koma ekki fram lýsingar á viðtölum við einstaka viðmælendur, heldur er fjallað um svör þeirra með almennum hætti. Þær upplýsingar sem strikað hefur verið yfir standa einkum í samhengi við gagnrýnin ummæli viðmælenda í garð ákveðinna starfsmanna. Þá hefur einnig verið strikað yfir atriði sem standa í samhengi við upplýsingar sem telja má að varði einka-hagsmuni þess einstaklings sem þar er nefndur. Þó hafa einnig verið afmáðar upplýsingar um jákvæð ummæli í garð tiltekinna starfsmanna.
Það er mat úrskurðarnefndarinnar að þau atriði sem strikað hefur verið yfir í því eintaki skýrslunnar sem kæranda var afhent, varði ekki einkamálefni þeirra sem þar er fjallað um með þeim hætti að það réttlæti að aðgangur kæranda að upplýsingunum verði takmarkaður, sbr. 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Í því sambandi telur nefndin einnig þýðingarmikið að kærandi hafi þegar fengið tækifæri til að lesa skýrsluna án útstrikana, oftar en einu sinni. Er það því mat nefndarinnar að hagsmunir kæranda af því að fá aðgang að skýrslunni vegi þyngra en hagsmunir þeirra sem upplýsingarnar varða af því að það sem strikað var yfir lúti leynd. Ákvörðun sveitarfélagsins Árborgar um að synja kæranda um aðgang að skýrslunni í heild sinni er því felld úr gildi og ber sveitarfélaginu að veita kæranda aðgang að henni án útstrikana.
3.
Kærandi kærði einnig til úrskurðarnefndarinnar ákvörðun sveitarfélagsins Árborgar að gera skýrsluna ekki opinbera á vefsíðu sveitarfélagsins. Samkvæmt 1. mgr. 20. gr. upplýsingalaga er heimilt að bera undir nefndina synjun beiðni um aðgang að gögnum samkvæmt lögunum, eða synjun stjórnvalds á beiðni um að afhenda gögn á því formi sem óskað er. Það fellur því ekki undir valdsvið úrskurðarnefndarinnar að leggja fyrir sveitarfélagið Árborg að gera skýrsluna opinbera, og mun nefndin ekki taka afstöðu til þess hluta kærunnar.Úrskurðarorð:
Sveitarfélagið Árborg skal veita kæranda, A, aðgang að skýrslu vegna athugunar á innra starfsumhverfi Barnaskólans [...], í heild sinni.Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Símon Sigvaldason