Úrskurður

Hinn 27. september 2019 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 824/2019 í máli ÚNU 18110018.

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 28. nóvember 2018, kærði A synjun Menntamálastofnunar á beiðni um aðgang að gögnum. Í beiðni kæranda, dags. 8. nóvember 2018, var óskað eftir því að Menntamálastofnun veitti aðgang að niðurstöðum úr samræmdu könnunarprófi dóttur kæranda í íslensku og stærðfræði sem lögð voru fyrir í september 2018. Beiðninni var synjað með tölvupósti, dags. 9. nóvember. Kæranda var þó boðið að fá aðgang að sýnisprófi sem hefði að geyma sambærileg dæmi og þau sem lögð voru fyrir og aðgang að öllum svörum nemandans. Sama dag ritaði kærandi Menntamálastofnun tölvupóst og ítrekaði beiðni um aðgang að prófunum. Í tölvupóstinum vísaði kærandi til úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 730/2018 þar sem skorið hafi verið úr um að upplýsingalög ættu við í tilvikum þar sem óskað væri eftir aðgangi að niðurstöðum samræmdra könnunarprófa. Beiðninni var aftur synjað með tölvupósti, dags. 26. nóvember, með vísan til 5. tölul. 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga og þess að prófin yrðu notuð óbreytt eða nær óbreytt í september 2019. Menntamálastofnun hafi ekki ráðrúm til að semja mörg ný próf fyrir hverja lögbundna fyrirlögn og þurfi af þessum sökum að nota þessi tilteknu próf aftur.

Í kæru segir m.a. að ekki sé hægt að sjá hvernig tilbúin dæmi og svör dóttur kæranda við þeim dæmum sem lögð voru fyrir geti veitt kæranda þá innsýn inn í frammistöðu dóttur hennar á prófinu sem hún þurfi til að geta metið færni og getu dóttur sinnar í náminu. Vísað er til þeirrar ábyrgðar sem hvílir á foreldrum varðandi nám barna sinna samkvæmt lögum um grunnskóla. Til þess að foreldrar geti rækt hlutverk sitt samkvæmt ákvæðum laganna verði þeir að geta aflað sér upplýsinga um námsframvindu barna sinna. Óeðlilegt sé ef hagsmunir Menntamálastofnunar til þess að geta nýtt gamalt próf verði látnir ganga framar rétti foreldra til að fá upplýsingar um getu eða hæfni barns síns í námi. Bent er á að Menntamálastofnun hafi getað samið ný próf árlega og veitt aðgang að samræmdum könnunarprófum. Þá er vakin athygli á að í 2. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 173/2017 um fyrirkomulag og framkvæmd samræmdra könnunarprófa í grunnskóla sé skýrt tekið fram að skóli eigi að afhenda foreldrum prófúrlausnir á samræmdum könnunarprófum sé eftir því óskað.

Kærandi segist draga það í efa að hagsmunir Menntamálastofnunar til þess að þurfa ekki að semja nýtt könnunarpróf séu þess eðlis að mikilvægir almannahagsmunir krefjist þess að réttindi almennings til upplýsinga verði takmörkuð, sbr. orðalag ákvæðis 10. gr. upplýsingalaga Í ljósi þess að hingað til hafi það ekki skaðað Menntamálastofnun að þurfa að skrifa ný próf sé erfitt að sjá hvernig ákvæðið geti átt við um aðgang kæranda að umbeðnum prófum. Kærandi telur engin rök standa til þess að nýta þurfi sama próf frá ári til árs, eins og t.d. eigi við um próf fyrir ökumenn og flugmenn. Vísað er til athugasemda í lögskýringargögnum með upplýsingalögum varðandi þessi atriði.

Málsmeðferð

Kæran var kynnt Menntamálastofnun með bréfi, dags. 29. nóvember 2018, og veittur kostur á að koma athugasemdum á framfæri og afritum af gögnum sem kæran lýtur að.

Í umsögn Menntamálastofnunar, dags. 11. janúar 2019, kemur m.a. fram að þann 15. mars 2018 hafi úrskurðarnefnd um upplýsingamál kveðið upp úrskurð nr. 731/2018 er varðaði aðgang að samræmdum könnunarprófum. Úrskurðarnefndin hafi ekki fallist á að stofnunin hefði heimild til að halda prófatriðum úr prófabanka leyndum heldur væri henni eingöngu heimilt að takmarka aðgang að prófunum ef fyrirhugað væri að leggja þau fyrir óbreytt eða í nær óbreytti mynd aftur. Stofnunin hafi því þurft að veita aðgang að þeim prófum sem lögð voru fyrir í 4. bekk í september 2017 og september 2016. Vegna þessa eigi stofnunin ekki lengur nægan fjölda prófatriða í prófabanka til að útbúa ný próf fyrir fyrirlögn í 4. bekk árið 2019.

Vísað er til þess að í mars 2018 hafi fyrirlögn samræmdra könnunarprófa í 9. bekk misfarist og því hafi stofnunin þurft að leggja próf fyrir í maí og september 2018. Það hafi gert það að verkum að mikið álag hafi verið á prófadeild stofnunarinnar sem hafi ekki haft svigrúm til að semja ný prófatriði fyrir 4. bekk. Þá kemur fram að ferlið við að gera prófatriði og setja saman efni í próf sé langt og tímafrekt auk þess sem þörf sé á mjög sérhæfðri þekkingu. Eftir breytingu á aðalnámskrá árið 2011 hafi ferlið orðið flóknara þar sem semja þurfi prófatriði sem reyni á hæfni nemenda og leikni en ekki einungis þekkingu. Til dæmis þurfi að tengja hvert prófatriði beint við hæfnimarkmið aðalnámskrár og setja fram efni sem reyni á fjölþætta hæfni nemenda. Ferlið sé með þeim hætti að fyrst sé gerð áætlun, þá séu samin prófatriði af sérfræðingum stofnunarinnar, þau yfirlesin af sérfræðingum, prófatriðin forprófuð í skólum með öðrum nemendum en þeim sem síðar taki prófin og að lokum fari þau í gegnum próffræðilega rýni. Lauslega megi áætla að kringum 80% þeirra prófatriða sem hafi verið samin í byrjun standist ekki gæðakröfur og verði þau ekki höfð með í uppsetningu á endanlegu prófi. Prófatriðum sé síðan safnað í heilt próf með tilvísun í aðalnámskrá og með hliðsjón af ákveðinni flokkun. Í lokin fari fram endanlegur yfirlestur sérfræðinga sem geri nauðsynlegar lagfæringar. Þá taki við innsetning prófsins í rafrænt prófakerfi. Ferli við gerð prófs geti því tekið allt að tvö ár og sé kostnaður vegna staðlaðs námsmats af þessu tagi mjög mikill.

Í umsögninni kemur einnig fram að ákveðið hafi verið að búa til svokölluð sýnispróf sem sett séu upp nákvæmlega eins og hið raunverulega próf og samanstandi af prófatriðum sem séu sambærileg. Þá sé hvert sýnispróf með raunveruleg svör viðkomandi nemanda og sjáist því skýrt hvernig tiltekinn nemandi svaraði hverju prófatriði. Sýnispróf séu aðgengileg í „Skólagátt“ og fái hver nemandi/foreldri aðgang að þeim þar. Menntamálastofnun líti svo á að sýnispróf veiti a.m.k. sömu upplýsingar og aðgangur að raunverulegu prófi en á grundvelli þess sé hægt að fá skýra stöðu um hvernig nemandi stendur með tilliti til þeirra þátta sem spurt sé úr á prófinu.

Að lokum kemur fram að Menntamálastofnun muni leggja prófin í stærðfræði og íslensku í 4. bekk frá því í september 2018 fyrir óbreytt eða nær óbreytt í september 2019. Af þeim sökum hafi stofnunin synjað um aðgang að prófunum og sé það í samræmi við fyrrgreindan úrskurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Verði stofnuninni gert að afhenda umbeðin próf muni hún ekki geta uppfyllt þá lagaskyldu sína að leggja fyrir próf sem gefi óvilhalla niðurstöðu. Fyrirhugað sé að leggja þessi sömu próf fyrir að nýju ári 2020 en í framhaldi muni þau vera gerð opinber enda hafi þá verið samin ný próf.

Umsögn Menntamálastofnunar var kynnt kæranda með bréfi, dags. 16. janúar 2019, og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar. Engar athugasemdir bárust.

Með tölvupósti, dags. 26. ágúst 2019, óskaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál eftir því að Menntamálastofnun upplýsti nefndina um hvort til stæði að leggja prófin fyrir óbreytt eða hvort gerðar yrðu breytingar á prófunum. Ef til stæði að gera breytingar á prófunum óskaði nefndin eftir upplýsingum um í hverju breytingarnar væru fólgnar. Menntamálastofnun svaraði með tölvupósti, dags. 2. september 2019. Þar kemur fram að þann 26. september yrði lögð fyrir nákvæmlega sama prófútgáfa samræmds könnunarprófs í íslensku í 4. bekk og lögð hafi verið fyrir í september 2018. Hins vegar hafi verið gerðar smávægilegar breytingar á samræmdu könnunarprófi í stærðfræði. Engum prófspurningum hafi verið breytt en svarmöguleikum við sex prófspurningum hafi verið breytt. Prófspurningarnar séu í heildina 32 og því telji stofnunin að um mjög litla breytingu sé að ræða. Nauðsynlegt hafi þótt að laga örlítið svarmöguleika og gera einfaldari fyrir nemendur.

Niðurstaða

1.

Mál þetta varðar beiðni um aðgang að prófspurningum sem lagðar voru fyrir barn kæranda á samræmdum könnunarprófum í íslensku og stærðfræði sem þreytt voru í september 2018. Samkvæmt gögnum málsins veitti Menntamálastofnun kæranda aðgang að prófúrlausnum barns kæranda en ekki prófspurningunum eða öðrum svarmöguleikum krossa en þeim sem barnið merkti við. Þess í stað veitti stofnunin kæranda aðgang að tilbúnum spurningum sem hún segir sambærilegar prófspurningunum og svörum barns kæranda.

Í 2. mgr. 4. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 er kveðið á um að lögin gildi ekki um aðgang að upplýsingum samkvæmt stjórnsýslulögum. Ákvörðun um einkunnagjöf, þegar um er að ræða einkunnir sem reiknast til lokaprófs, er ákvörðun í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 2. tölul. 2. mgr. 21. gr. sömu laga. Um aðgang að gögnum sem lúta að einkunnagjöf tiltekins nemanda fer því almennt eftir stjórnsýslulögum.

Í 39. gr. laga um grunnskóla nr. 91/2008 og reglugerð nr. 173/2017 um fyrirkomulag og framkvæmd samræmdra könnunarprófa í grunnskóla er fjallað um samræmd könnunarpróf. Af ákvæðunum verður ráðið að samræmt könnunarpróf sé ekki lokapróf í grunnskóla, heldur sé um að ræða próf sem lagt er fyrir í þeim tilgangi að kanna stöðu nemandans. Þar sem ekki sé um að ræða próf þar sem gefin er einkunn sem reiknast til lokaprófs er ekki um að ræða gögn í stjórnsýslumáli og fer því um aðgang kæranda að prófunum eftir upplýsingalögum.

Í 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 er kveðið á um skyldu þeirra sem heyra undir lögin að veita aðila aðgang að fyrirliggjandi gögnum ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan, sé þess óskað. Í athugasemdum við 14. gr. frumvarps til upplýsingalaga nr. 140/2012 kemur fram að með orðalaginu að gagn skuli geyma „upplýsingar um hann sjálfan“ í 1. mgr. ákvæðisins sé vísað til þess að upplýsingar þurfi að varða viðkomandi aðila sérstaklega og verulega umfram aðra. Ákvæðið hefur því verið skýrt svo að undir það falli ekki eingöngu þau tilvik þegar einstaklingur eða lögaðili óskar eftir upplýsingum sem beinlínis fjalla um hann sjálfan, heldur taki hún einnig til þeirra tilvika þegar upplýsingarnar varða viðkomandi með þeim hætti að hann hafi sérstaka hagsmuni umfram aðra af því að fá aðgang að gögnunum.

Í 2. mgr. 3. gr. laga um grunnskóla segir að foreldrar gæti hagsmuna barna sinna á skólaskyldualdri en foreldri samkvæmt lögunum teljist þeir sem fara með forsjá barns í skilningi barnalaga. Í 1. mgr. 19. gr. laganna segir svo að foreldrar beri ábyrgð á námi barna sinna og beri þeim að fylgjast með námsframvindu þeirra í samvinnu við þau og kennara þeirra. Þá segir í 3. mgr. 18. gr. laganna að foreldrar skuli fylgjast með og styðja við skólagöngu barna sinna og námsframvindu. Til þess að foreldrar geti rækt hlutverk sitt samkvæmt framangreindum ákvæðum er ljóst að þeir verða að geta aflað sér upplýsinga um námsframvindu barna sinna. Kveðið er á um rétt nemenda og foreldra til aðgangs að upplýsingum um námsmat í 3. mgr. 27. gr. laganna en samkvæmt ákvæðinu eiga nemendur og foreldrar þeirra rétt á upplýsingum um niðurstöður mats, matsaðferðir og matstæki, þar með talið að skoða metin verkefni og prófúrlausnir. Ekki er í ákvæðinu beinlínis kveðið á um rétt foreldra og nemenda til aðgangs að prófum í heild sinni heldur eiga nemendur og foreldrar þeirra rétt á upplýsingum um „niðurstöður mats, matsaðferðir og matstæki“. Þá segir í 2. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 173/2017 um fyrirkomulag og framkvæmd samræmdra könnunarprófa í grunnskóla að Menntamálastofnun skuli gera prófúrlausnir aðgengilegar fyrir skóla svo hægt sé að skoða svör nemenda. Kveðið er á um að skólinn skuli afhenda foreldrum prófúrlausnir ef eftir því sé óskað.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur ljóst að upplýsingar um prófspurningar sem lagðar voru fyrir barn í grunnskóla og svarmöguleika við þeim varði foreldri með þeim hætti að það hafi sérstaka hagsmuni umfram almenning af því að fá aðgang að spurningunum. Verður því leyst úr rétti kæranda til aðgangs að prófunum sem lögð voru fyrir barn kæranda eftir ákvæðum III. kafla upplýsingalaga.

2.

Réttur einstaklings til aðgangs að fyrirliggjandi gögnum sem geyma upplýsingar um hann sjálfan á grundvelli ákvæðis 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga sætir m.a. takmörkunum á grundvelli 2. tölul. 2. mgr. 14. gr. en þar segir að ákvæði 1. mgr. ákvæðisins gildi ekki um gögn sem hafa að geyma upplýsingar um mikilvæga almannahagsmuni sem leynt eiga að fara skv. 10. gr. upplýsingalaga.

Menntamálastofnun styður synjun á beiðni kæranda við 5. tölul. 10. gr. upplýsingalaga þar sem fjallað er um takmarkanir á aðgangi almennings að gögnum, þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast, vegna fyrirhugaðra ráðstafana eða prófa á vegum hins opinbera ef þau yrðu þýðingarlaus eða skiluðu ekki tilætluðum árangri væru þau á almannavitorði. Í greinargerð með frumvarpi til upplýsingalaga segir að með prófum sé átt við hvers konar prófraunir sem opinberir aðilar standi fyrir. Augljóst sé að eigi próf að geta gefið óvilhalla niðurstöðu sé nauðsynlegt að halda öllum prófgögnum leyndum áður en próf er þreytt. Ekki sé aðeins um að ræða próf í hefðbundnum menntastofnunum heldur einnig próf fyrir ökumenn, flugmenn o.s.frv. Þá er tekið fram í 2. tölul. 1. mgr. 12. gr. laganna að veita skuli aðgang að gögnum þegar ráðstöfunum og prófum sé að fullu lokið nema aðrar takmarkanir samkvæmt lögunum eigi við. Ákvæði 5. tölul. 10. gr. felur í sér undantekningu frá upplýsingarétti og ber því að túlka það þröngt.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur í úrskurðarframkvæmd lagt til grundvallar við skýringu á 5. tölul. 10. gr. upplýsingalaga að sé prófi lokið og ekki fyrirhugað að leggja sama próf fyrir aftur í óbreyttri eða nær óbreyttri mynd beri að veita aðgang að því. Vísast um þetta m.a. til úrskurða nefndarinnar nr. 729-731/2018 og 710/2017 og úrskurði nefndarinnar í málum A-160/2003 og A-73/1999 sem kveðnir voru upp í gildistíð eldri upplýsingalaga.

Í úrskurðum nefndarinnar nr. 729-731/2018, 710/2017 og A-73/1999 taldi úrskurðarnefndin ekki heimilt að synja um aðgang að spurningum prófa sem lögð höfðu verið fyrir á grundvelli 5. tölul. 10. gr. upplýsingalaga þar sem ekki lægi fyrir að sömu próf yrðu lögð fyrir aftur. Í úrskurði nefndarinnar í máli nr. A-160/2003 staðfesti úrskurðarnefndin synjun Umhverfisstofnunar á beiðni um aðgang að sex prófverkefnum sem lögð voru til grundvallar á hæfnisprófi veiðimanna á árinu 2002. Í niðurstöðu nefndarinnar segir að sömu spurningar hafi um nokkra hríð verið lagðar fyrir þá sem þreytt hafi prófið og að ætlunin væri að leggja þær fyrir aftur. Eina undantekningin væri sú að tvær spurningar, sem vegi samtals 4% af prófinu í heild, væru til í tveimur útgáfum og væri hvort útgáfa um sig lögð fyrir um það bil helming próftaka hverju sinni.

Í málinu sem hér er til úrlausnar hefur Menntamálastofnun staðhæft að stofnunin muni leggja könnunarprófið sem lagt var fyrir í íslensku í 4. bekk árið 2018 aftur fyrir óbreytt haustið 2019. Þá hefur stofnunin upplýst að sömu prófspurningarnar verði lagðar fyrir aftur í samræmdu könnunarprófi í stærðfræði en að breytingar hafi verið gerðar á svarmöguleikum sex prófspurninga af þrjátíu og tveimur. Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér umrædd próf og fallist á lýsingu stofnunarinnar á þeim. Að mati nefndarinnar verður að líta svo á stefnt sé að því að leggja prófið í stærðfræði fyrir í næstum því óbreyttri mynd, enda er um að ræða smávægilegar breytingar á litlu hlutfalli svarmöguleika við prófspurningum en ekki prófspurningum sjálfum. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál fellst því á það með Menntamálastofnun að hætta sé á að niðurstaða prófanna tveggja verði ekki óvilhöll ef veittur verði aðgangur að þeim og að framlagning prófanna skili því ekki þeim árangri sem stefnt sé að, sbr. 39. gr. grunnskólalaga nr. 90/2008 og reglugerð nr. 173/2017 um fyrirkomulag samræmdra könnunarprófa í grunnskóla. Úrskurðarnefndin horfir í þessu sambandi einnig til þeirra málefnalegu sjónarmiða sem Menntamálastofnun hefur rakið til stuðnings þeirri fullyrðingu að henni sé ekki fært að semja ný próf til framlagningar haustið 2019 sem og þeirra ráðstafana sem stofnunin hefur gripið til með það að markmiði að gera foreldrum kleift að fylgjast með námsframvindu barna sinna og kynna sér frammistöðu þeirra á umræddum prófum. Með vísan til alls framangreinds er það mat nefndarinnar að Menntamálastofnun sé heimilt að takmarka aðgang að prófunum á grundvelli 5. tölul. 10. gr. upplýsingalaga. Verður því að staðfesta ákvörðun Menntamálastofnunar um að synja beiðni kæranda um aðgang að gögnunum.

Úrskurðarorð:

Staðfest er ákvörðun Menntamálastofnunar um að synja beiðni kæranda, A, um aðgang að samræmdum könnunarprófum sem lögð voru fyrir 4. bekk í stærðfræði og íslensku í september 2018.


Hafsteinn Þór Hauksson
formaður


Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson