828/2019. Úrskurður frá 27. september 2019
Úrskurður
Hinn 27. september 2019 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 828/2019 í máli ÚNU 19030014.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 25. mars 2019, kærði A, blaðamaður, ákvörðun ríkislögmanns um synjun beiðni um aðgang að gögnum í tengslum við málarekstur ríkisins fyrir Mannréttindadómstóli Evrópu. Málsatvik eru þau að hinn 14. mars 2019 óskaði kærandi eftir upplýsingum um það hverjir veittu íslenska ríkinu sérfræðiráðgjöf í málinu og álitum þeirra í minnisblöðum eða á öðru formi. Í beiðninni er vísað til umræðu um Landsrétt og sérfræðiráðgjöf sem ráðherrar í ríkisstjórn, forsætis- og dómsráðherra, hafi vísað til. Beiðni kæranda var synjað með bréfi, dags. 25. mars 2019. Þar segir að embættið telji umbeðin gögn falla undir 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, enda standi þau í samhengi við álitamál um hvort skjóta beri málinu til yfirdeildar dómstólsins. Auk þess er vísað til 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga.Í kæru kemur fram að kærandi telji meginregluna um gagnsæja stjórnsýslu gilda um málarekstur íslenska ríkisins fyrir Mannréttindadómstól Evrópu. Almannahagsmunir séu fólgnir í því að fá fram þessi sérfræðisjónarmið og að greint sé frá þeim í fjölmiðlaumfjöllun um Landsréttarmálið.
Málsmeðferð
Kæran var kynnt ríkislögmanni með bréfi, dags. 8. apríl 2019, og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn og afritum af gögnum sem kæran lýtur að.Í umsögn embættis ríkislögmanns um kæruna, dags. 29. apríl 2019, kemur m.a. fram að beiðni kæranda hafi verið afmörkuð með þeim hætti að hún lyti að sérfræðiráðgjöf sem látin var í té í tengslum við eða að fenginni niðurstöðu Mannréttindadómstóls Evrópu frá 12. mars 2019 í máli Guðmundar Ástráðssonar gegn íslenska ríkinu (kærumál nr. 26374/18). Fram hafi komið opinberlega að leitað hafi verið ráðgjafar sérfræðinga áður en dómurinn féll. Beri þar að nefna Hafstein Dan Kristjánsson, Davíð Þór Björgvinsson, Thomas Horn og starfsmenn dómsmálaráðuneytis og forsætisráðuneytis. Fram kemur að forsætisráðuneytið hafi upplýst um það hverjir hafi komið að ráðgjöf við samningu greinargerðar íslenska ríkisins.
Hvað varðar gögnin sjálf er vísað til ákvæðis 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 sem mæli fyrir um að bréfaskipti við sérfróða aðila til afnota í dómsmáli eða við athugun á því hvort slíkt mál skuli höfðað séu undanþegin upplýsingarétti. Ýmis gögn falli undir upplýsingabeiðnina, einkum tölvupóstsamskipti. Um sé að ræða minnisblöð, yfirlestur á drögum í mörgum útgáfum, viðbætur, hugleiðingar og ábendingar af ýmsu tagi.
Fram kemur að ríkislögmaður, sem starfi á grundvelli laga nr. 51/1985 um ríkislögmann, hafi farið með fyrirsvar fyrir íslenska ríkið fyrir Mannréttindadómstól Evrópu og að um sé að ræða hefðbundið umboð fyrir íslenska ríkið við rekstur dómsmála. Tekið er fram að málið sé enn til meðferðar en dómur í málinu sé enn ekki endanlegur. Að mati embættisins séu álitamál, um það hvort leita beri eftir heimild til að skjóta dóminum til yfirdeildar Mannréttindadómstólsins á grundvelli 43. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og 73. gr. reglna dómstólsins, einnig hluti af rekstri dómsmálsins í skilningi 3. töluliðs 6. gr. upplýsingalaga. Þá eigi ákvæði 3. tölul. 6. gr. auk þess við um athugun á því hvort eða hvernig sé tekið til varna í dómsmáli, sbr. t.d. úrskurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-512/2013. Því telji embættið að öll þau gögn og samskipti sem beiðnin lúti að falli undir undanþáguákvæði 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Í umsögninni kemur einnig fram að um sé að ræða vinnugögn embættisins eða stjórnvalda sem heimilt sé að undanþiggja upplýsingarétti almennings með vísan til 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga.
Í umsögn embættis ríkislögmanns segir einnig að þegar komi að rekstri dómsmála á grundvelli laga nr. 51/1985 geti embættið ekki fallið undir 1. mgr. 2. gr. upplýsingalaga og sé því þar af leiðandi ekki skylt að afhenda úrskurðarnefnd um upplýsingamál afrit af umbeðnum gögnum á grundvelli 2. mgr. 22. gr. upplýsingalaga. Embættið geti ekki átt aðild að kærumáli fyrir nefndinni heldur það stjórnvald sem ráðgjöfinni hafi verið beint til eða eftir atvikum minnisblöðum. Gildi þá einu hvort ráðgjöf eða álit hafi stafað frá embætti ríkislögmanns eða öðrum. Því beri að vísa kærunni frá nefndinni.
Umsögn embættis ríkislögmanns var kynnt kæranda með bréfi, dags. 30. apríl 2019, og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar. Engar athugasemdir bárust.
Með bréfi til embættis ríkislögmanns, dags. 12. júní 2019, ítrekaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál beiðni um afrit af þeim gögnum sem beiðni kæranda lýtur að. Með bréfi, dags. 3. júlí, afhenti embætti ríkislögmanns úrskurðarnefndinni hluta umbeðinna gagna. Í bréfi sem fylgdi gögnunum kemur m.a. fram að því hafi verið svarað hverjir hafi veitt sérfræðiráðgjöf í tengslum við málareksturinn en þess beri einnig að geta að Thomas Horn, fyrir milligöngu Ara Karlssonar lögmanns, hafi lesið yfir greinargerðardrög á fyrri stigum með ábendingum. Í bréfinu segir enn fremur að embættið telji augljóst að gögnin séu undanþegin upplýsingarétti með vísan til 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Um sé að ræða undirbúning og ráðgjöf vegna dómsmáls þar sem rétt hafi þótt að leita víða fanga við sérfræðiráðgjöf. Þá sé um að ræða minnisblöð sem rituð hafi verið eftir að dómur gekk og ráðagerðir hafi verið uppi um að óska eftir heimild til að skjóta dóminum til yfirdeildar Mannréttindadómstólsins. Það hafi nú verið gert og enn sé beðið niðurstöðu um hvort það verði heimilað. Öll gögnin hafi því orðið til vegna dómsmáls sem enn sé til meðferðar. Vísað er til úrskurða nefndarinnar nr. A-512/2013, A-300/2009 og A-327/2010. Þá er tekið fram að einhver þessara gagna kunni að hafa verið kynnt á fundum ríkisstjórnar. Loks séu gögnin einnig vinnugögn stjórnvalda, sbr. 5. tölulið 1. mgr. 6. gr. upplýsingalaga.
Þann 12. september 2019 var nefndinni veittur aðgangur að þeim gögnum sem embætti ríkislögmanns felldi undir beiðni kæranda. Samdægurs ritaði úrskurðarnefndin embætti ríkislögmanni bréf þar sem þess var farið á leit við embættið að það tæki afstöðu til þess hvort veita ætti aðgang að gögnunum í ríkari mæli en skylt er samkvæmt upplýsingalögum, sbr. 11. gr. laganna. Embætti ríkislögmanns svaraði með bréfi, dags. 16. september 2019. Þar kemur fram að embættið telji ekki að veita skuli aðgang að gögnunum umfram skyldu á grundvelli 11. gr. upplýsingalaga. Ástæður þess séu þær að í gögnunum séu margháttuð samskipti við sérfræðinga og ráðuneyti vegna meðferðar dómsmálsins. Í þeim fari fram skoðanaskipti og gagnrýni sem sérfræðingar og starfsmenn ráðuneyta verði að geta treyst að almenningur fái ekki aðgang að. Fólk verði að geta varpað fram hugmyndum eða gagnrýnt hugmyndir og sjónarmið annarra án þess að það komi fyrir almenningssjónir. Þá geti verið alls kyns persónuleg atriði í gögnunum. Ætla verði að sérfæðingar sem að dómsmálum komi, svo og embættismenn og starfsfólk ráðuneyta gangi út frá því þegar unnið sé að dómsmáli af þessu tagi að samskiptin falli undir undanþáguákvæði 6. gr. upplýsingalaga og að ekki verði veittur aðgangur að þeim umfram skyldu. Í þessu tilliti eigi einnig við þau rök sem fram komi í greinargerð með frumvarpi sem varð að lögum nr. 140/2012, þ.e. að hið opinbera geti, á sama hátt og hver annar aðili að dómsmáli, leitað ráðgjafar sérfróðra aðila án þess að þær upplýsingar sem þannig sé aflað komist til vitundar gagnaðila. Einsýnt sé að með því að veita upplýsingar af þessu tagi sé fátt sem komi í veg fyrir að þær berist gagnaðila málsins og þá með þeim afleiðingum að ríkið í þessu tilliti standi höllum fæti í dómsmálum.
Niðurstaða
1.
Í máli þessu er deilt um rétt kæranda, sem er starfsmaður fjölmiðils, til aðgangs að gögnum í tengslum við málarekstur ríkisins fyrir Mannréttindadómstól Evrópu á grundvelli 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Samkvæmt ákvæðinu er þeim sem falla undir lögin skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum með þeim takmörkunum sem greinir í 6.–10. gr.Í 1. mgr. 2. gr. upplýsingalaga segir að lögin taki til allrar starfsemi stjórnvalda. Í skýringum við ákvæðið í frumvarpi til upplýsingalaga er rakið að lögin taki til þeirrar starfsemi sem heyri undir framkvæmdarvaldið samkvæmt þrískiptingu ríkisvaldsins. Af þessu leiðir að gildissvið laganna er afmarkað við starfsemi þeirra sem fara með stjórnsýslu og teljast til framkvæmdarvaldshafa samkvæmt þrískiptingu ríkisvaldsins. Ekki skiptir í grundvallaratriðum máli hvers eðlis sú starfsemi er sem fram fer á vegum þessara aðila heldur er við afmörkun á gildissviði laganna fyrst og fremst litið til þess hvort viðkomandi aðili teljist samkvæmt formlegri stöðu sinni í stjórnkerfinu vera opinbert stjórnvald.
Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga um ríkislögmann nr. 51/1985 er embætti ríkislögmanns sjálfstæð stofnun sem heyrir undir Stjórnarráð Íslands. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál leikur því ekki vafi á því að embætti ríkislögmanns er stjórnvald í skilningi 1. mgr. 2. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012. Af því leiðir að lögin taka til allrar starfsemi embættisins og var því gagnabeiðninni réttilega beint að ríkislögmanni, sbr. einnig 1. mgr. 16. gr. upplýsingalaga og ákvörðun hans kæranleg til úrskurðarnefndar um upplýsingamál.
2.
Samkvæmt gögnum málsins óskaði kærandi eftir upplýsingum um hverjir það voru sem veittu íslenska ríkinu sérfræðiráðgjöf í málinu og álit þeirra í minnisblöðum eða á öðru formi. Af hálfu embættis ríkislögmanns hefur komið fram að fyrirspurn kæranda um hverjir hafi veitt embættinu sérfræðiaðstoð hafi verið svarað. Því stendur eftir að leysa úr rétti kæranda til aðgangs að gögnum sem tengjast samskiptum sérfræðinganna og embættis ríkislögmanns og samskiptum embættisins og sömu sérfræðinga við forsætisráðuneytið og dómsmálaráðuneytið vegna málsins.Synjun embættis ríkislögmanns á beiðni kæranda byggir einkum á undantekningarákvæði 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Samkvæmt ákvæðinu nær réttur almennings til aðgangs að gögnum ekki til bréfaskipta við sérfróða aðila í tengslum við réttarágreining eða til afnota í dómsmáli eða við athugun á því hvort slíkt mál skuli höfðað. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til upplýsingalaga segir:
„Hér að baki býr það sjónarmið að hið opinbera geti, á sama hátt og hver annar aðili að dómsmáli, leitað ráðgjafar sérfróðra aðila án þess að þær upplýsingar sem þannig er aflað komist til vitundar gagnaðila. Ber að túlka ákvæðið þannig að það tryggi að hið opinbera standi ekki vegna upplýsingalaga höllum fæti í dómsmálum. Undanþágunni verður aðeins beitt um gögn sem verða til eða aflað er gagngert í þessu skyni og tekur því t.d. ekki til álitsgerða eða skýrslna sérfræðinga sem aflað er við meðferð stjórnsýslumála almennt. Hliðstæð undanþága frá upplýsingarétti aðila máls er í stjórnsýslulögum.“
Orðalag ákvæðisins og lögskýringargögn benda ekki til þess að gerð sé krafa um að bréfaskiptin eigi sér stað eftir að dómsmál er höfðað eða beinlínis í tilefni af ákvörðun um að höfða eða taka til varna í slíku máli. Samkvæmt sjónarmiðum sem fram koma í bréfi umboðsmanns Alþingis frá 13. desember 2002, í máli nr. 3643/2002, sem lýtur að skýringu sambærilegs ákvæðis í stjórnsýslulögum nr. 37/1993, og þeim athugasemdum sem fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga ber að skýra ákvæðið með það fyrir augum að tryggja jafnræði á milli aðila máls og viðkomandi stjórnvalds ef til dómsmáls kemur. Með hliðsjón af þessu verður ekki talið nauðsynlegt að bréfaskipti stjórnvalds við sérfróðan aðila standi í beinum tengslum við mál sem þegar hefur verið höfðað eða þegar hefur verið tekin ákvörðun um að höfða. Undir undanþáguna falla einnig bréfaskipti sem til koma vegna könnunar stjórnvalds á réttarstöðu sinni í tengslum við nærliggjandi möguleika á slíkri málshöfðun, enda lúti þau ekki með beinum hætti að meðferð stjórnsýslumála.
Samkvæmt 2. gr. laga nr. 51/1985 fer ríkislögmaður með vörn þeirra einkamála fyrir dómstólum og gerðardómum sem höfðuð eru á hendur ríkinu og sókn þeirra einkamála sem ríkið höfðar á hendur öðrum. Ríkislögmaður er því samkvæmt lögum sérfróður aðili sem sér um vörn eða sókn annarra ríkisaðila í dómsmálum. Af því leiðir að samskipti stjórnvalds við ríkislögmann vegna könnunar þess á réttarstöðu sinni eða vegna dómsmáls, falla undir undanþáguákvæði 3. tölul. 6. gr. laganna. Að sama skapi verður að líta svo á að bréfaskipti ríkislögmanns við sérfróða aðila sem fara fram í tengslum við dómsmál, sbr. 2. gr. laga nr. 51/1985, falli einnig undir undanþáguákvæði 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér þau gögn sem embætti ríkislögmanns felldi undir gagnabeiðni kæranda. Um er að ræða samskipti, tölvupósta, minnisblöð, drög og önnur skjöl sem send voru á milli ríkislögmanns, sérfróðra aðila, forsætisráðuneytisins og dómsmálaráðuneytisins vegna málareksturs fyrir Mannréttindadómstól Evrópu. Hvort sem gögnin stafa frá embætti ríkislögmanns, sérfróðum aðilum sem embættið leitaði til í tengslum við málið eða ráðuneyti vegna samskipta við fyrrnefnda aðila telur úrskurðarnefndin ekki leika vafa á því að heimilt er að undanþiggja slík gögn upplýsingarétti almennings á grundvelli 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Þegar af þeirri ástæðu verður að staðfesta ákvörðun embættis ríkislögmanns um að synja kæranda um aðgang að gögnum sem urðu til í tengslum við málarekstur ríkisins fyrir Mannréttindadómstóli Evrópu og sem tengjast sérfræðiráðgjöf sem veitt var vegna málsins.
Úrskurðarorð:
Staðfest er ákvörðun embættis ríkislögmanns, dags. 25. mars 2019, um að synja beiðni A, blaðamanns, um aðgang að gögnum er varða sérfræðiráðgjöf sem veitt var í tengslum við málarekstur ríkisins fyrir Mannréttindadómstóli Evrópu.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson