835/2019. Úrskurður frá 28. október 2019
Úrskurður
Hinn 28. október 2019 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 835/2019 í máli ÚNU 19020001.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 2. febrúar 2019, kærði A ákvörðun atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins um synjun beiðni um aðgang að gögnum. Þann 11. desember 2018 óskaði kærandi eftir upplýsingum um það úr hvaða háskólum heimsins verkfræðingar, arkitektar, landslagsarkitektar, tæknifræðingar og byggingafræðingar, sem séu á listum sem birtir eru á vefsíðum ráðuneytisins og fengið hafi leyfi til að nota viðkomandi starfsheiti, luku námi sínu, þ.e. nafn háskóla og námsland, auk upplýsinga um námsgráðu (BA/BSc, MA/MSc, annað). Beiðninni var synjað með bréfi, dags. 2. janúar 2019. Þar segir að á listum ráðuneytisins yfir þá sem fengið hafi leyfin séu að finna upplýsingar um nafn, kennitölu og hvenær viðkomandi fékk leyfi en alls hafi rúmlega 6.000 einstaklingar fengið leyfi til að nota þau starfsheiti sem kærandi vísi til. Á listunum sé hins vegar ekki að finna upplýsingar um nafn háskóla, námsland eða námsgráðu og hafi ráðuneytið ekki tekið saman lista með þeim upplýsingum. Gögnin sem kærandi óski eftir séu því ekki fyrirliggjandi í ráðuneytinu og ljóst að það myndi kalla á mikla vinnu að útbúa slíka lista.Í kæru kemur segir m.a. að á vefsíðunum, þar sem sótt sé um löggildingu, komi fram að verkfræðingar þurfi að skila gögnum úr BS og MS prófum og að arkitektar þurfi að skila gögnum úr BA og MA prófum. Því sé ljóst að gögnin séu til. Kærandi hafi áður fengið aðgang að slíkum lista yfir þá sem hafa leyfi til að nota starfsheitið skipulagsfræðingur.
Málsmeðferð
Kæran var kynnt atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu með bréfi, dags. 4. febrúar 2019, og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn og afritum af gögnum sem kæran lýtur að.Í umsögn atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins, dags. 18. febrúar 2019, kemur fram að ráðuneytið haldi lista yfir þá sem hafi fengið leyfi til að nota starfsheiti sem löggilt og lögvernduð eru með lögum um löggildingu nokkurra starfsheita sérfræðinga í tækni- og hönnunargreinum nr. 8/1996. Listarnir séu birtir á vef ráðuneytisins. Fram kemur að á listum ráðuneytisins yfir þá sem fengið hafi leyfin sé að finna upplýsingar um nafn, kennitölu og hvenær viðkomandi hafi fengið leyfi, en alls hafi rúmlega 6.000 einstaklingar fengið leyfi til að nota starfsheitin. Á listunum sé hins vegar ekki að finna upplýsingar um nafn háskóla, námsland eða námsgráðu og hafi ráðuneytið ekki tekið saman lista með þeim upplýsingum. Listar með þeim upplýsingum sem kærandi óski eftir séu því ekki fyrirliggjandi í ráðuneytinu og ljóst að það myndi kalla á mikla vinnu að útbúa slíka lista. Vísað er til 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga þar sem fram komi að réttur almennings til aðgangs að gögnum taki aðeins til fyrirliggjandi gagna og að ekki sé skylt að útbúa ný skjöl eða önnur gögn í ríkari mæli en leiðir af 3. mgr. 5. gr. laganna.
Vísað er til þess að kærandi hafi fengið lista með upplýsingum um nafn háskóla, námsland og námsgráðu þeirra sem fengið hafi leyfi til að nota starfsheitið skipulagsfræðingur. Þar hafi verið um að ræða 67 leyfi til að nota starfsheitið og hafi það tekið um 4-5 klst. fyrir einn starfsmann að taka saman listann. Ráðuneytið telji eftir nánari skoðun að þar hafi láðst að huga að ákvæðum persónuverndarlaga. Hins vegar hafi rúmlega 6.000 einstaklingar fengið leyfi til að nota starfsheitin sem kærandi óski nú eftir upplýsingum um. Leyfi sem hafi verið gefin út árið 1998 og fyrr hafi verið send til Þjóðaskjalasafns Íslands og séu þau ekki lengur til staðar í ráðuneytinu. Eftir standi leyfi fyrir árin 1999-2018. Ráðuneytið áætlar að þar sé um að ræða um 4.000-4.500 leyfi. Með hliðsjón af þeim tíma sem farið hafi í það að taka saman sambærilegar upplýsingar fyrir 67 leyfi til að nota starfsheitið skipulagsfræðingur megi gera ráð fyrir að það taki um 35-40 vinnudaga fyrir einn starfsmann að taka saman lista með þeim upplýsingum sem kærandi óski eftir. Sé þá miðað við að það taki að meðaltali 4 mínútur að ná í umsóknargögn í málaskrá og slá inn í nýjan lista/gagnagrunn upplýsingar um hvern einstakling, námsgráður, skóla og land. Ráðuneytið bendir einnig á að gögn um þá sem hafi leyfi árin 1999-2007 hafi verið send til Þjóðskjalasafns og geti kærandi leitað þangað eftir þeim gögnum.
Í umsögninni segir einnig að listar sem kærandi óski eftir séu fyrirliggjandi að hluta fyrir árin 2016 og 2017. Þar sé þó einungis skráð hæsta prófgráða leyfishafa og vanti því þar upplýsingar um BA/BS námsgráðu og skóla arkitekta, landslagsarkitekta og verkfræðinga (þar sem viðkomandi aðilar hafi lokið MA/MS námi). Ráðuneytið telur að ef afhenda eigi þau gögn þurfi að hafa hliðsjón af lögum um persónuvernd nr. 90/2018, sérstaklega 21. gr. um andmælarétt hins skráða og bannskrá Þjóðskrár Íslands.
Umsögn atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins fylgdi listi yfir þá sem hlutu leyfi árið 2016 til að nota starfsheitin arkitekt, byggingarfræðingur, skipulagsfræðingur, tæknifræðingur og verkfræðingur. Þar kemur fram nafn leyfishafa, kennitala, starfsheiti, námsgrein, námsgráða, útgáfuár, útskriftarár, nafn skóla og námsland.
Umsögnin var kynnt kæranda með bréfi, dags. 24. febrúar 2019, og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar. Í athugasemdum kæranda, dags. 10. mars 2019, segir m.a. að kærandi hafi fengið gögn frá Þjóðskjalasafni Íslands sem ekki hafi verið persónugreinanleg umfram það sem þegar væri birt á vef ráðuneytis. Gögnin frá Þjóðskjalasafninu hafi verið forsíða af prófskírteini, þar sem hægt sé var sjá frá hvaða háskóla viðkomandi skipulagsfræðingur útskrifaðist frá og stundum ártalið og námsland.
Fram kemur að kærandi hafi haft samband við Þjóðskjalasafn Íslands vegna gagna um þá sem fengu leyfi árin 1999-2007 en gögnin hafi ekki fundist þar. Vegna tilvísunar ráðuneytisins til laga um persónuvernd bendir kærandi á að vegna brautskráninga hjá Háskóla Íslands sé birt þrisvar á ári á heimasíðu háskólans hver hafi lokið prófi, frá hvaða deild, hvaða prófgráðu hann hafi hlotið og útskriftardag. Þar sé því birt nafn, námsdeild, námsland (nafn háskóla) og námsgráða, sem séu sömu upplýsingar og kærandi óski eftir. Aðrir háskólar geri það sama. Spyrja megi hvort háskólarnir séu með þeirri birtingu að fara á svig við persónuverndarlög.
Þá segir að kærandi telji áætlun ráðuneytisins um tímalengd vinnunnar við að taka saman upplýsingarnar með öllu óraunhæfa og áætlar kærandi að vinnan gæti tekið tæpa viku.
Niðurstaða
Mál þetta lýtur að þeirri ákvörðun atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins að synja beiðni kæranda um aðgang að upplýsingum um það úr hvaða háskólum verkfræðingar, arkitektar, landslagasarkitektar, tæknifræðingar og byggingafræðingar, sem eru á listum ráðuneytisins og fengið hafa leyfi til að nota viðkomandi starfsheiti, luku námi sínu. Lýtur beiðnin nánar tiltekið að því að fá upplýsingar um nafn háskóla, námsland auk upplýsinga um námsgráðuna. Fyrir liggur að slík samantekt er að einhverju leyti til fyrir árin 2016 og 2017 í formi Excel-skjals. Í ljósi þess að bæði kærandi og ráðuneytið fjalla um beiðnina út frá þeim forsendum að óskað sé eftir því að ráðuneytið útbúi sérstakt Excel skjal með upplýsingum um alla þá sem fengið hafi leyfi tekur úrskurðarnefndin fram að réttur almennings til gagna samkvæmt upplýsingalögum takmarkast við fyrirliggjandi gögn, sbr. 5. gr. laganna. Lögin gera þannig ekki ráð fyrir því að stjórnvöldum sé skylt að búa til ný gögn í tilefni af upplýsingabeiðni. Af þeim sökum getur úrskurðarnefnd um upplýsingamál ekki gert atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu að draga umbeðnar upplýsingar saman í formi Excel- skjals. Af upplýsingabeiðninni og athugasemdum kæranda verður hins vegar ráðið að ef umbeðin samantekt sé ekki fyrirliggjandi óski kærandi þess að ráðuneytið afhendi honum afrit þeirra gagna sem upplýsingarnar koma fram á, nánar tiltekið afrit þeirra prófskírteina sem verkfræðingar, arkitektar, landslagsarkitektar, tæknifræðingar og byggingafræðingar sendu ráðuneytinu er þeir óskuðu eftir leyfi til að nota viðkomandi starfsheiti. Mun úrskurðarnefndin fjalla um það álitaefni hvort kærandi eigi rétt á þeim gögnum á grundvelli upplýsingalaga.Synjun ráðuneytisins er einkum reist á tveimur sjónarmiðum. Í fyrsta lagi á því að ráðuneytinu kunni að vera óheimilt að afhenda umbeðin gögn í ljósi laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga nr. 90/2018. Í tilefni af þessu tekur úrskurðarnefnd um upplýsingamál fram að í 2. mgr. 5. gr. laga nr. 90/2018 segir að þau lög „takmark[i] ekki þann rétt til aðgangs að gögnum sem mælt er fyrir um í upplýsingalögum og stjórnsýslulögum“. Í ljósi þessa geta ákvæði persónuverndarlaganna ekki ein og sér komið í veg fyrir aðgang almennings að gögnum á grundvelli upplýsingalaga. Hvað sem því líður getur verið nauðsynlegt að líta til ákvæða laga nr. 90/2018 við túlkun á 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.
Í 9. gr. laganna segir að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut eigi. Í athugasemdum við ákvæðið í greinargerð er fylgdi frumvarpi því er varð að upplýsingalögum segir m.a.:
„Ákvæði 9. gr. frumvarpsins felur í sér nokkurs konar vísireglu um það hvenær rétt sé að halda leyndum upplýsingum um einkahagsmuni. Stjórnvaldi, eða öðrum aðila sem ákvörðun tekur á grundvelli laganna, er með öðrum orðum ætlað að vega og meta umbeðin gögn með tilliti til þess hvort upplýsingar sem þau hafa að geyma séu þess eðlis að rétt sé að undanþiggja þær aðgangi almennings. Við það mat verður að taka mið af því hvort upplýsingarnar séu samkvæmt almennum sjónarmiðum svo viðkvæmar að þær eigi ekkert erindi við allan þorra manna.
Erfitt er að tilgreina nákvæmlega þau sjónarmið sem stjórnvaldi er rétt að leggja til grundvallar við mat á því hvaða einkamálefni einstaklinga eru þannig vaxin að þau réttlæti undanþágu frá upplýsingarétti í hverju tilviki. Oft koma sérstakar reglur um þagnarskyldu í veg fyrir að aðgang megi veita að upplýsingum. Þegar þeim reglum sleppir má hafa í huga ýmis lagaákvæði sem sett hafa verið í sama augnamiði. Þannig er engum vafa undirorpið að viðkvæmar persónu-upplýsingar samkvæmt lögum um persónuvernd eru allar undanþegnar aðgangi almennings skv. 9. gr. Þar má t.d. nefna upplýsingar um litarhátt, kynþátt, stjórnmálaskoðanir og trúarbrögð, upplýsingar um hvort maður hafi verið grunaður, ákærður eða dæmdur fyrir refsiverðan verknað, upplýsingar um kynlíf manna og heilsuhagi, lyfja-, áfengis- og vímuefnanotkun, svo og upplýsingar um félagsleg vandamál. Aðrar upplýsingar sem geta talist viðkvæmar samkvæmt almennum viðmiðum í íslenskum rétti kunna einnig að falla undir ákvæðið þótt þær teljist ekki viðkvæmar persónuupplýsingar samkvæmt persónuverndarlögum. Hér undir geta til að mynda fallið upplýsingar um fjármál einstaklinga og upplýsingar sem lúta beinlínis að öryggi þeirra.
Undir 9. gr. geta fallið upplýsingar um hvort tiltekið mál er snertir ákveðinn einstakling sé eða hafi verið til meðferðar. Dæmi um slík tilvik væru t.d. upplýsingar um það hvort tiltekinn einstaklingur hafi lagt fram umsókn um leyfi til að ættleiða barn, umsókn um fjárhagsaðstoð frá félagsmálastofnun eða umsókn um fóstureyðingu.“
Þær upplýsingar sem kærandi óskar eftir birtast á afritum af prófgráðum þeirra einstaklinga sem sótt hafa um opinbert leyfi til að nota tiltekin starfsheiti og á skjali því sem ráðuneytið hefur búið til með samantekt yfir þá einstaklinga sem fengið hafa leyfi til að nota tiltekin starfsheiti fyrir árin 2016 og 2017. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál geta þessar upplýsingar ekki talist sambærilegar þeim sem taldar eru upp í dæmaskyni í athugasemdum við 9. gr. og raktar eru hér að ofan. Þá verður leyfi til þess að nota starfsheiti opinberlega ekki heldur lagt að jöfnu við þær leyfisumsóknir sem ræddar eru í athugasemdunum. Þvert á móti lúta umsóknir sérfræðinganna beinlínis að opinberri viðurkenningu og er listi yfir þá og starfsheiti þeirra birtur opinberlega.
Í ljósi framangreinds fellst úrskurðarnefnd upplýsingamála ekki á það með atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu að 9. gr. upplýsingalaga standi í vegi fyrir því að kærandi eigi rétt á þeim upplýsingum sem hann óskar eftir.
Ásamt því að reisa ákvörðun sína á persónuverndarsjónarmiðum vísar ráðuneytið til umfangs beiðni kæranda. Ráðuneytið bendir á að þeir sérfræðingar sem falla undir beiðni kæranda séu á bilinu 4.000-4.500 talsins og að búast megi við því að það tæki einn starfsmann 35-40 vinnudaga að taka saman lista með þeim upplýsingum sem kærandi óski eftir. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál lítur svo á að með þessu sjónarmiði sé ráðuneytið að vísa til 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga sem segir að í undantekningartilfellum megi hafna beiðni ef meðferð hennar tæki svo mikinn tíma eða krefðist svo mikillar vinnu að ekki teljist af þeim sökum fært að verða við henni. Í athugasemdum greinargerðar er fylgdi frumvarpi til laganna segir að beiting heimildarinnar krefjist þess að umfang upplýsingabeiðni eða fjöldi þeirra frá einum og sama aðilanum sé slíkur að vinna stjórnvalds eða annarra lögaðila sem lögin taka til við afgreiðslu hennar mundi í raun leiða til umtalsverðrar skerðingar á möguleikum stjórnvalds til að sinna öðrum hlutverkum sínum.
Af orðalagi ákvæðis 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga og athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til upplýsingalaga má ráða að það hafi að geyma afar þrönga undantekningarreglu sem aðeins verði beitt ef afgreiðsla upplýsingabeiðni muni „leiða til umtalsverðar skerðingar á möguleikum stjórnvalds til að sinna öðrum hlutverkum sínum“. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur lagt á það áherslu að fara verði fram raunverulegt mat á þeirri vinnu sem nauðsynleg sé til að afgreiða beiðni og gera verði strangar kröfur til þess að stjórnvald rökstyðji vandlega hvaða ástæður liggi til þess að ákvæðinu verði beitt, sbr. t.d. úrskurði úrskurðarnefndarinnar nr. 663/2016 og 551/2014. Í síðara málinu var ekki fallist á að stjórnvaldi væri heimilt að beita ákvæðinu en rökstuðningur stjórnvaldsins laut að því að leit í málaskrárkerfi stofnunar hefði skilað 1.800 niðurstöðum. Í úrskurði nefndarinnar nr. 745/2018 var fallist á að beita heimildinni varðandi aðgang að öllum úrskurðum í umgengnismálum í vörslum dómsmálaráðuneytisins. Í niðurstöðu nefndarinnar segir meðal annars að áætlaður heildarblaðsíðufjöldi úrskurðanna væri á annað þúsund. Með vísan til eðlis málaflokksins féllst nefndin á að vinnan við að afmá viðkvæmar upplýsingar úr úrskurðunum væri slík að dómsmálaráðuneytinu væri heimilt að beita undanþáguákvæðinu.
Beiðni kæranda felur það í raun í sér að óskað sé eftir tilteknum gögnum í meira en fjögur þúsund stjórnsýslumálum sem til meðferðar hafi verið hjá ráðuneytinu. Hér er því um að ræða víðtæka beiðni sem útheimtir óumdeilanlega allmikla vinnu. Á móti kemur að stjórnsýslumál af þessari gerð eru vel afmörkuð og aðeins er óskað eftir tilteknum gögnum úr þeim sem nálgast má á einfaldan hátt. Úrskurðarnefndin horfir enn fremur til þess að afar ólíklegt sé að á prófskírteinunum komi fram nokkrar þær upplýsingar sem nauðsynlegt sé að strika yfir með vísan til 6.-10. gr. upplýsingalaga, þótt nefndin geti ekki útilokað fyrirfram að slíkt geti átt við í einstaka tilfellum Aðstaðan er því ekki sú að ráðuneytið þurfi að leggja mikla vinnu í að skoða þau gögn sem óskað er eftir efnislega, ólíkt þeirri aðstöðu sem uppi var í úrskurði úrskurðarnefndarinnar nr. 745/2018. Úrskurðarnefndin áréttar einnig í þessu sambandi að aðgangur samkvæmt upplýsingalögum lýtur aðeins að gögnunum sjálfum en ekki að samantekt þeirra upplýsinga sem þar koma fram í sérstöku Excel-skjali, eins og ráðuneytið virðist gera ráð fyrir í mati sínu á þeim tíma sem taki að verða við beiðninni. Af þeim sökum má ætla að meðferð beiðninnar, þ.e. að taka afrit þeirra skjala sem fylgdu umsóknum um að fá að nota ákveðin starfsheiti, tæki skemmri tíma en ráðuneytið gerir ráð fyrir. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál fær þannig ekki annað séð en að atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu sé fært að verða við beiðni kæranda án þess að það leiði til umtalsverðrar skerðingar á möguleikum ráðuneytisins að sinna öðrum hlutverkum sínum.
Með vísan til framangreinds telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál að beiðni kæranda geti ekki talist svo umfangsmikil að hún teljist til þeirra undantekningartilfella sem fallið geti undir 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga. Verður því að fella synjun atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins úr gildi og vísa málinu aftur til ráðuneytisins til nýrrar og lögmætrar meðferðar.
Úrskurðarorð:
Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu ber að afhenda kæranda, A, fyrirliggjandi samantekt á upplýsingum um þá sem hlutu leyfi árin 2016 og 2017 til að nota starfsheitin arkitekt, byggingarfræðingur, skipulagsfræðingur, tæknifræðingur og verkfræðingur.Ákvörðun atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins, dags. 2. janúar 2019, er að öðru leyti felld úr gildi og beiðni kæranda vísað til ráðuneytisins til nýrrar meðferðar og afgreiðslu.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson