847/2019. Úrskurður frá 15. nóvember 2019
Úrskurður
Hinn 15. nóvember 2019 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 847/2019 í máli ÚNU 19020012.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 18. febrúar 2019, kærði A, fréttamaður, ákvörðun heilbrigðisráðuneytisins um að synja beiðni kæranda um gögn varðandi samningaviðræður ráðuneytisins við Rauða krossinn á Íslandi um yfirtöku reksturs sjúkrabifreiða.Með tölvupósti til heilbrigðisráðuneytisins, dags. 12. febrúar 2019, óskaði kærandi eftir afritum af öllum tölvupóstsamskiptum á milli heilbrigðisráðuneytisins og Rauða krossins á Íslandi (RKÍ) varðandi yfirtöku ríkisins á rekstri sjúkrabifreiða og skýrslu sem Capacent útbjó vegna málsins. Kærandi byggði beiðni sína á 5. gr. og 3. tölul. 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 og óskaði eftir rökstuðningi, yrði beiðninni synjað.
Með bréfi, dags. 18. febrúar 2019, synjaði heilbrigðisráðuneytið beiðni kæranda á grundvelli þess að um vinnugögn væri að ræða, sbr. 8. gr. upplýsingalaga. Í bréfinu kom fram að samningsumleitanir væru enn yfirstandandi og að umbeðin skýrsla Capacent hafi verið útbúin samkvæmt sameiginlegri beiðni aðila með það að markmiði að finna grundvöll fyrir lokauppgjör.
Málsmeðferð
Kæran var kynnt heilbrigðisráðuneytinu með bréfi, dags. 20. febrúar 2019, og því veittur kostur á að koma á framfæri umsögn og afritum af gögnum sem kæran lýtur að. Í umsögn ráðuneytisins, dags. 8. mars 2019, kemur fram að beiðni kæranda hafi verið synjað „að svo stöddu“ á grundvelli þess að um vinnugögn væri að ræða í skilningi upplýsingalaga. Þá bendir ráðuneytið á að samningaviðræður við RKÍ hafi staðið lengi yfir, án niðurstöðu, en að viðfangsefni þeirra varði mikilvæga hagsmuni, bæði fjárhagslega hagsmuni ríkisins og almannahagsmuni, m.t.t. þess að um sé að ræða öryggi sjúkraflutninga í landinu. Málið sé á viðkvæmu stigi og opinber umfjöllun um það geti haft neikvæð áhrif á gang viðræðnanna. Því komi afhending gagnanna ekki til greina á meðan þær standi yfir.Umsögnin var kynnt kæranda með bréfi, dags. 11. mars 2019, og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar. Í athugasemdum kæranda, dags. 18. mars 2019, kemur fram að ráðuneytið hafi undanfarna mánuði upplýst kæranda um gang viðræðnanna auk þess sem ítarlega hafi verið fjallað um málið í fjölmiðlum og fréttatilkynningum undanfarin ár. Máli sínu til stuðnings lét kærandi fylgja eldri tölvupósta frá ráðuneytinu þar sem honum voru veittar ýmsar upplýsingar um rekstur sjúkrabíla á Íslandi og upplýsingar úr ársreikningi sjúkrabílasjóðs. Auk þess heldur kærandi því fram að málsaðilar hafi ákveðið að ræða málið ekki frekar opinberlega eftir að farið var að spyrja ákveðinna spurninga og óska eftir frekari gögnum og skýrslunni sem unnin var af Capacent.
Kærandi sendi úrskurðarnefnd um upplýsingamál annað erindi, dags. 20. mars 2019, þar sem hann gerir athugasemdir við umsögn ráðuneytisins. Þar bregst kærandi við þeim röksemdum ráðuneytisins að gögnin varði mikilvæga almannahagsmuni, vegna þess að upplýsingar í þeim varði öryggi sjúkraflutninga, en kærandi telur það einmitt sterk rök fyrir rétti almennings til að fá aðgang að gögnunum. Markmið upplýsingalaga sé að tryggja gegnsæja stjórnsýslu, meðal annars til að styrkja aðhald fjölmiðla og almennings með stjórnvöldum. Þá vísar kærandi til þess að skýrsla Capacent sé í höndum bæði ráðuneytisins og Rauða krossins. Um sé að ræða fyrirliggjandi gagn í skilningi 5. greinar upplýsingalaga. Ekki verði séð að nokkrar af þeim takmörkunum sem getið sé í greinum 6 – 10 eigi við. Skýrslan sé fullunnin, í höndum beggja aðila og vandséð hvernig hægt sé að undanskilja hana upplýsingalögum sem vinnugagn. Máli sínu til stuðnings vísar kærandi í 2. málsl. 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga. Í athugasemdum kæranda segir enn fremur að ráða megi af bréfi ráðuneytisins að það telji að verði skýrslan birt geti það haft neikvæð áhrif á samningaviðræður sem séu á viðkvæmu stigi. Tilgangur upplýsingalaga sé einmitt að koma í veg fyrir að sú leyndarhyggja sem bréf ráðuneytisins beri vott um ráði ríkjum í íslenskri stjórnsýslu. Kærandi ítrekar jafnframt ósk sína um að fá tafarlaust aðgang að skýrslu Capacent og umbeðin tölvupóstssamskipti.
Þann 11. júlí 2019 birtist frétt á vef Stjórnarráðsins um að samningur ráðuneytisins við RKÍ um rekstur á sjúkrabifreiðum hefði verið framlengdur til ársloka 2022. Því hafi ráðuneytið ekki yfirtekið reksturinn líkt og til stóð. Með tölvupósti til ráðuneytisins, dags. 22. júlí 2019, óskaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál eftir upplýsingum um það hvort ráðuneytið hygðist afhenda kæranda umbeðin gögn í ljósi hins nýja samkomulags.
Í svari ráðuneytisins við fyrirspurn nefndarinnar, dags. 25. júlí 2019, kemur fram að enn séu miklir hagsmunir í húfi og gæti þeim verið stefnt í hættu með afhendingu gagna um ágreininginn sem ýtt hafi verið til hliðar með samkomulaginu 11. júlí. Vísar ráðuneytið þar hvoru tveggja til útboðs á sjúkrabílum og stefnumótunarvinnu sem framundan sé um fyrirkomulag sjúkraflutninga.
Með bréfi, dags. 23. október 2019, upplýsti úrskurðarnefndin Rauða krossinn á Íslandi um efni kærunnar og óskaði eftir afstöðu félagsins til þess að veittur yrði aðgangur að umræddum gögnum. Engar athugasemdir bárust frá Rauða krossinum.
Niðurstaða
1.
Í málinu er deilt um aðgang að skýrslu og tölvupóstsamskiptum sem varða samningaviðræður heilbrigðisráðuneytisins og Rauða krossins á Íslandi (RKÍ) um rekstur sjúkrabifreiða. Ákvörðun ráðuneytisins um að synja beiðni kæranda um aðgang að umbeðnum gögnum byggist í fyrsta lagi á því að um sé að ræða vinnugögn sem undanskilin séu upplýsingarétti kæranda á grundvelli 5. tölul. 6 gr., sbr. 8. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 og í öðru lagi á því að mikilvægir almanna- og fjárhagslegir hagsmunir komi í veg fyrir afhendingu þeirra. Hugtakið vinnugagn er skilgreint í 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga en samkvæmt málsgreininni eru vinnugögn þau gögn sem stjórnvöld eða lögaðilar hafa ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Í 2. málslið málsgreinarinnar er tekið fram að gögn teljist ekki lengur til vinnugagna hafi þau verið afhent öðrum, nema afhending hafi verið til eftirlitsaðila á grundvelli lagaskyldu. Í athugasemdum við 8. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga, nr. 140/2012 kemur fram að til þess að skjal teljist vinnugagn þurfi þremur skilyrðum að vera fullnægt. Gagn þarf að vera undirbúningsgagn í reynd, það skal útbúið eða ritað af starfsmönnum stjórnvaldsins sjálfs og það má ekki hafa verið afhent öðrum. Tekið er fram að í öðru skilyrðinu felist það m.a. að gögn sem útbúin eru af utanaðkomandi sérfræðingum, svo sem verktökum, fyrir stjórnvald teljist ekki til vinnugagna. Í þriðja skilyrðinu, þ.e. að gagn hafi ekki verið afhent öðrum, felst það m.a. að hafi skjal verið afhent einkaaðila eða stjórnvaldi t.d. með tölvupósti eða öðrum hætti, telst það almennt ekki lengur til vinnugagna.
Þau gögn sem hér er deilt um eru tölvupóstsamskipti á milli heilbrigðisráðuneytisins, Rauða krossins á Íslandi og ráðgjafafyrirtækisins Capacent ehf., ásamt skýrslu sem Capacent útbjó vegna málsins fyrir heilbrigðisráðuneytið og Rauða krossinn á Íslandi. Gögnin eru þar af leiðandi öll því marki brennd að hafa verið send utanaðkomandi aðilum eða útbúin af utanaðkomandi aðilum og geta þau af þeirri ástæðu ekki talist vera vinnugögn samkvæmt 8. gr. upplýsingalaga. Verður því synjun beiðni um aðgang að gögnunum ekki byggð á 5. tölul. 6. gr. laganna.
2.
Í öðru lagi vísar heilbrigðisráðuneytið til þess að umbeðin gögn varði viðkvæmar samningaviðræður og verði þau gerð opinber geti það stefnt mikilvægum fjárhagslegum hagsmunum í hættu. Ekki er vísað til tiltekins ákvæðis upplýsingalaga þessu til stuðnings. Við mat á efni skýrslunnar hefur úrskurðarnefnd um upplýsingamál litið til ákvæða 10. gr. upplýsingalaga, einkum 3. töluliðs greinarinnar, þar sem heimilað er að takmarka aðgang að upplýsingum um fjármál ríkisins og efnahagsmál. Eins og fram kemur í athugasemdum við ákvæðið verða aðeins upplýsingar sem varða mikilvæga hagsmuni ríkisins eins og t.d. fjármálastöðugleika felldar undir ákvæðið og gerð er krafa um að birting upplýsinganna gæti skaðað fjárhag eða efnahag ríkisins. Þá er um að ræða undanþágureglu frá meginreglu 1. mgr. 5. gr. um upplýsingarétt almennings og ber því að túlka ákvæðið þröngri lögskýringu. Að mati úrskurðarnefndar eru þeir efnahagslegu hagsmunir sem felast í samningaviðræðum ráðuneytisins við RKÍ ekki nægilega veigamiklir til þess að upplýsingarnar verði felldar undir ákvæði 3. tölul. 10. gr. enda er vandséð að afhending gagnanna valdi efnahagi ríkisins skaða.Ráðuneytið vísar einnig til þess að birting umbeðinna gagna geti skaðað almannahagsmuni, þar sem málið snúist um „örugga sjúkraflutninga með sjúkrabílum um land allt.“ Við mat á því hvort rétt sé að undanskilja gögnin upplýsingarétti almennings hefur úrskurðarnefndin litið til þess hvort upplýsingarnar varði þá hagsmuni sem nefndir eru í 1. tölul. 10. gr. upplýsingalaga. Í ákvæðinu er fjallað um takmarkanir á upplýsingarétti ef mikilvægir almannahagsmunir krefjast og viðkomandi gögn geyma upplýsingar um öryggi ríkisins eða varnarmál. Að mati nefndarinnar er vandséð að aðgangur að upplýsingum í gögnunum geti á einhvern hátt stofnað sjúkraflutningum eða öryggi ríkisins í hættu í skilningi 1. tölul. 10. gr. upplýsingalaga. Þá verða upplýsingarnar ekki felldar undir aðra töluliði 10. gr. upplýsingalaga.
Við mat á efni gagnanna leit úrskurðarnefnd um upplýsingamál einnig til 9. gr. upplýsingalaga en samkvæmt ákvæðinu er óheimilt að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Eins og fram kemur í athugasemdum við ákvæðið er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni. Hér skiptir miklu að lagt sé mat á tilvik hverju sinni með hliðsjón af hagsmunum þess lögaðila sem upplýsingar varða. Við matið þarf almennt að vega saman hagsmuni viðkomandi lögaðila af því að upplýsingum sé haldið leyndum gagnvart þeim mikilvægu hagsmunum að upplýsingar um ráðstöfun opinberra hagsmuna séu aðgengilegar almenningi. Þegar lögaðilar gera samninga við opinbera aðila, þar sem ráðstafað er opinberum hagsmunum, getur þetta sjónarmið haft mikið vægi við ákvörðun um aðgang að upplýsingum.
Í þessu tilviki er um að ræða gögn sem varða ráðstöfun opinbers fjár. Þá verður að líta til þess að þann 11. júlí 2019 birtist frétt á vef Stjórnarráðsins um að samningur ráðuneytisins við RKÍ um rekstur á sjúkrabifreiðum hefði verið framlengdur til ársloka 2022. Þannig standa samningaviðræður ráðuneytisins og RKÍ ekki lengur yfir, að því er virðist, og fjárhagslegir hagsmunir viðsemjanda af því að gögnunum sé haldið leyndum því takmarkaðir. Hvorki í skýrslu Capacent né í umbeðnum tölvupóstssamskiptum koma fram viðkvæmar upplýsingar um fjárhagsmálefni Rauða krossins á Íslandi sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari samkvæmt 2. tölul. 9. gr. upplýsingalaga. Með vísan til alls framangreinds verður heilbrigðisráðuneytinu gert að veita kæranda aðgang að umbeðnum gögnum líkt og greinir í úrskurðarorði.
Úrskurðarorð:
Heilbrigðisráðuneytinu ber að veita kæranda, A, aðgang að tölvupóstsamskiptum ráðuneytisins við Rauða krossinn á Íslandi vegna viðræðna um rekstur sjúkraflutningabifreiða og skýrslu Capacent um sama efni.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir
Friðgeir Björnsson