857/2019. Úrskurður frá 13. desember 2019
Úrskurður
Hinn 13. desember 2019 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 857/2019 í máli ÚNU 18060013.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 18. júní 2018, kærði A, blaðamaður, synjun Isavia ohf. á beiðni um upplýsingar vegna bílastæða við Keflavíkurflugvöll.Með tölvupósti, dags. 17. apríl 2018, óskaði kærandi eftir upplýsingum um bílastæði við Keflavíkurflugvöll. Upplýsingabeiðni kæranda var í sjö liðum. Í svari Isavia, dags. 24. apríl 2019, fékk kærandi svar við fyrstu þremur liðum beiðninnar. Í síðari fjórum liðum beiðninnar var óskað eftir upplýsingum um:
1. Hve mikið greitt var í bílastæðagjöld við Keflavíkurflugvöll árið 2017. Óskaði kærandi eftir að upplýsingarnar yrðu sundurliðaðar eins og kostur væri, til að mynda eftir langtíma- og skammtímastæðum, og eftir mánuðum og/eða ársfjórðungum.
2. Hve mikið hópferðabílar, leigubílar og bílaleigur hefðu greitt fyrir aðstöðu á bílaplani eða bílastæðum við Keflavíkurflugvöll árið 2017.
3. Hver nýting bílastæða við Keflavíkurflugvöll hefði verið árið 2017, eftir mánuðum.
4. Hver rekstrarkostnaður bílastæða við Keflavíkurflugvöll hefði verið árið 2017. Óskaði kærandi eftir sundurliðun á slíkum kostnaði, lægi hann fyrir.
Isavia synjaði kæranda um afhendingu gagna skv. a-lið beiðninnar á þeim grundvelli að ekki væri gefin upp frekari sundurliðun tekna félagsins en kæmi fram í ársskýrslu Isavia. Beiðni um afhendingu gagna skv. b–d-liðum beiðninnar var synjað þar sem um viðskiptaupplýsingar væri að ræða. Ekki væru gefnar upp nánari viðskiptaupplýsingar en þær sem fram kæmu í ársskýrslu Isavia.
Í kæru til úrskurðarnefndar kemur fram að Isavia sé ekki í samkeppnisrekstri þegar komi að rekstri millilandaflugvallar með öllu sem honum tengist, þ.m.t. bílastæðum við flugstöðina. Kærandi telur að um brot á upplýsingalögum sé að ræða, þar sem Isavia sé ekki undanþegið gildissviði upplýsingalaga og augljóst sé að umbeðnar upplýsingar séu til hjá félaginu. Sú staðreynd að upplýsingarnar séu viðskiptalegs eðlis komi ekki í veg fyrir skyldu félagsins til að afhenda upplýsingarnar, sé óskað eftir þeim.
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 19. júní 2018, var kæran kynnt Isavia og félaginu veittur frestur til að senda úrskurðarnefndinni umsögn um kæruna og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun þess. Jafnframt var óskað eftir því að nefndinni yrðu send afrit af þeim gögnum sem kæran lyti að.Í umsögn Isavia, dags. 5. júlí 2018, er í fyrsta lagi farið fram á að málinu verði vísað frá úrskurðarnefnd þar sem kæran hafi borist tæpum tveimur mánuðum eftir að kæranda var synjað um aðgang að umbeðnum upplýsingum. Verði úrskurðarnefnd ekki við þeirri kröfu er þess krafist að staðfest verði synjun Isavia á beiðni um aðgang að gögnum sem falla undir liði a–d í upplýsingabeiðni kæranda.
Isavia vísar til 9. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, til stuðnings synjuninni, þar sem um sé að ræða viðkvæm gögn sem varði mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni félagsins að því marki sem umbeðin gögn séu fyrirliggjandi hjá félaginu. Rekstur bílastæða við Keflavíkurflugvöll sé á samkeppnismarkaði. Þær upplýsingar sem óskað sé eftir séu að mati Isavia mikilvægar viðskiptaupplýsingar sem geti verið til þess fallnar að raska samkeppni, verði þær afhentar. Nánar tiltekið sé um að ræða upplýsingar um magn seldra stæða (nýtingu), sölutölur og framleiðslukostnað (rekstrarkostnað). Isavia telur að upplýsingarnar skuli undanþegnar aðgangi kæranda á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga en telur einnig að veiting þeirra kunni að fara í bága við 10. gr. samkeppnislaga, nr. 44/2005.
Vísað er til þess að Samkeppniseftirlitið hafi bent á að við mat á því hvort um mikilvægar viðskiptaupplýsingar sé að ræða skuli líta til þess hvort upplýsingarnar séu til þess fallnar að draga úr óvissu á markaðnum. Minni óvissa dragi úr sjálfstæði keppinauta í ákvarðanatöku og hamli því samkeppni. Mest sé hættan á röskun samkeppni á mörkuðum þar sem fákeppni ríki. Almennt séu upplýsingar um verð og magn viðkvæmustu upplýsingarnar en viðkvæmar upplýsingar geti einnig verið upplýsingar um viðskiptamannaskrár, framleiðslukostnað, framleiðslutölur, veltu, sölutölur, afkastagetu, vöruvöndun, markaðsáætlanir, áhættuliði, fjárfestingar, tækniaðferðir svo og rannsókna- og þróunarstarf og afrakstur þess.
Þær upplýsingar sem kærandi óski eftir í málinu séu nýjar upplýsingar, þ.e. upplýsingar um stöðuna í dag, sem séu þess eðlis að vegna aldurs þeirra hafi þær mikla þýðingu fyrir rekstur bílastæðanna. Isavia sé í samkeppni við aðra sem reki bílastæðaþjónustu fyrir þá sem fara um Keflavíkurflugvöll. Félagið telur að það eigi ekki að þurfa að veita upplýsingar umfram það sem samkeppnisaðilar félagsins þurfi að gera. Vísar Isavia til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar nr. 709/2017, þar sem fram kemur að upplýsingar um veltu og sölu geti talist viðkvæmar upplýsingar sem heimilt sé að synja almenningi um aðgang að, sbr. 9. gr. upplýsingalaga.
Isavia vísar jafnframt til 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga til stuðnings synjuninni. Þar sem rekstur bílastæða fyrir farþega sem fara um Keflavíkurflugvöll sé á samkeppnismarkaði telur félagið að ákvæðið eigi við í þessu máli. Félagið vísar til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar nr. A-344/2010 í því samhengi, og tekur fram að Isavia sé fyrirtæki í ríkiseigu og starfi í samkeppnisrekstri. Vísað er til athugasemda við 4. tölul. 10. gr. í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum, um að óheftur réttur til upplýsinga geti skaðað samkeppnis- og rekstrarstöðu opinberra stofnana og fyrirtækja í þeim tilvikum þegar hið opinbera þurfi að keppa á markaði við einkaaðila sem ekki eru skyldugir að gefa upplýsingar um stöðu sína.
Með bréfi, dags. 6. júlí 2018, var kæranda kynnt umsögn Isavia og honum gefinn kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi umsagnarinnar. Frekari athugasemdir kæranda bárust ekki.
Með tölvupósti, dags. 6. nóvember 2018, ítrekaði úrskurðarnefnd beiðni sína um að henni yrðu afhent afrit af umbeðnum gögnum í málinu. Í svari Isavia, dags. 15. nóvember 2018, kemur fram að gögn sem falli undir a-, c- og d-liði beiðni kæranda til Isavia séu ekki fyrirliggjandi hjá félaginu í skilningi 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, heldur liggi gögnin að hluta til í bókhaldi félagsins og hafi ekki verið tekin saman. Einu gögnin sem liggi fyrir í þessu máli sé hluti þeirra gagna sem heyri undir b-lið beiðni kæranda, þ.e. tölur um greiðslur fyrir afnot hópferðabíla (flugrúta) af bílastæðum á Keflavíkurflugvelli árið 2017. Þau gögn séu vinnugögn skv. 8. gr. upplýsingalaga, sem hafi orðið til vegna meðferðar máls hjá Samkeppniseftirlitinu. Samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laganna teljist vinnugögn vera það áfram séu þau afhent eftirlitsaðila á grundvelli lagaskyldu. Mikilvægt sé að félög sem heyri undir upplýsingalög geti tekið saman trúnaðargögn að beiðni opinberra eftirlitsstjórnvalda án þess að eiga á hættu að þurfa að afhenda þau öðrum. Að öðrum kosti skapist hætta á að aðilar neyðist til að takmarka hvaða gögn fari til eftirlitsstjórnvalda, með tilheyrandi slæmum áhrifum á úrlausn máls. Jafnframt sé ekki að sjá að markmið upplýsingalaga styðji afhendingu gagnanna, þ.e. gagnsæi í stjórnsýslu, aðhald að stjórnvöldum, möguleika til að miðla upplýsingum um opinber málefni og traust almennings á stjórnsýslunni. Vandséð sé að úrskurðarnefnd gæti staðreynt að sé um vinnugögn að ræða, sem undanþegin séu upplýsingarétti, þótt hún fengi gögnin í hendur.
Með erindum, dags. 28. júní og 27. júlí 2019, óskaði úrskurðarnefndin nánari skýringa frá Isavia á því sem fram hefði komið í umsögn félagsins varðandi það að tiltekin gögn sem kærandi hefði óskað eftir væru ekki fyrirliggjandi í skilningi 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Þá ítrekaði nefndin í fyrra erindinu ósk sína um afrit af umbeðnum gögnum. Með tölvupósti, dags. 16. júlí 2019, var úrskurðarnefndinni veittur aðgangur að stafrænu gagnaherbergi á vegum Isavia til að skoða gögn með upplýsingum um hversu mikið hópferðarbílafyrirtæki greiddu í bílastæðagjöld við Keflavíkurflugvöll árið 2017, sundurliðað eftir mánuðum.
Í skýringum frá Isavia, dags. 6. ágúst 2019, er ítrekað að þau gögn sem óskað sé eftir í liðum a, c og d í beiðni kæranda séu ekki fyrirliggjandi hjá félaginu í skilningi 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Í því felist að ekki liggi fyrir gögn sem geymi beinlínis svör við spurningum kæranda, hvorki í heild né að hluta. Þá liggi heldur ekki fyrir gögn sem kærandi gæti unnið úr, sbr. úrskurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 804/2019.
Til nánari skýringar hafi ekki verið reiknað út hve mikið hafi verið greitt í bílastæðagjöld við Keflavíkurflugvöll árið 2017. Aðeins hafi verið reiknað hvað hópferðabílar greiddu það ár, en ekki leigubílar eða bílaleigur. Þá hafi hvorki nýting né rekstrarkostnaður verið reiknaður. Upplýsingar um það þyrfti að kalla fram í bókhaldskerfi félagsins og reikna út sérstaklega, því ekki sé um að ræða fyrirliggjandi gögn sem hægt væri að afhenda án fyrirhafnar. Líkt og sjá megi af eldri úrskurðum úrskurðarnefndar um upplýsingamál leggi upplýsingalög ekki skyldu á aðila að útbúa ný gögn, heldur nái upplýsingaréttur til gagna sem til séu og liggi fyrir á þeim tímapunkti þegar beiðni um aðgang sé sett fram. Þannig sé ekki skylt á grundvelli upplýsingalaga að taka saman upplýsingar um t.d. heildarkostnað, sem ekki sé þegar að finna í fyrirliggjandi gögnum. Það ráði ekki úrslitum þótt unnt sé að búa skjalið til, t.d. með því að kalla fram slíkt yfirlit úr bókhaldskerfi.
Með tölvupósti, dags. 15. október 2019, óskaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál eftir nánari skýringum varðandi bókhaldskerfi Isavia, m.a. um það hvort fyrir lægju reikningar í bókhaldskerfinu sem sýndu rekstrarkostnað við bílastæðin auk reikninga sem gefnir hefðu verið út til leigubílafyrirtækja og bílaleiga. Í svari Isavia, dags. 5. nóvember 2019, segir að greiðslur vegna notkunar á bílastæðunum séu tekjufærðar um leið og þær berist í rafrænu bókhaldi félagsins, og að fjöldi færslna sé mikill. Reikningur sé sendur mánaðarlega vegna notkunar leigubílstjóra og hópferðabíla á bílastæðunum en rekstraraðilar bílaleiga greiði gjald fyrir hvern bíl samkvæmt útleigusamningi. Þessar upplýsingar séu til staðar í bókhaldi félagsins. Hluti þeirra séu viðkvæmar viðskiptaupplýsingar, svo sem í tilfelli bílaleiga og hópbíla, og annar hluti viðkvæmar persónuupplýsingar, svo sem í tilviki leigubílstjóra. Fram kemur að upplýsingabeiðni kæranda hafi ekki snúið að reikningum félagsins heldur hversu mikið greitt hafi verið í bílastæðagjöld og fyrir aðstöðu á bílaplani og hver rekstrarkostnaður bílastæða hafi verið. Rekstrarkostnaður bifreiðstæða sé nokkuð víðtækur og skiptist hann á milli sviða innan félagsins. Því sé nær ómögulegt að sjá raunkostnað nema farið sé í ítarlega kostnaðargreiningu á bifreiðastæðum. Það myndi taka óhóflegan tíma að sækja útgefna reikninga og þar sem ekki allar greiðslur byggi á útgefnum reikningum væri aðeins um hluta að ræða. Isavia hafi ekki undir höndum gögn sem geymi upplýsingar um heildartekjur. Upplýsingar um tekjur og kostnað væru dreifðar um bókhaldskerfið og þyrfti að taka saman og útbúa nýtt gagn til að fá upplýsingar um heildarupphæðir.
Málið var tekið fyrir á fundi úrskurðarnefndarinnar 15. nóvember 2019. Í þeim gögnum sem Isavia hefur staðfest að liggi fyrir hjá félaginu, þ.e. greiðslur hópferðabíla fyrir afnot af bílastæðum á árinu 2017, eru upplýsingar sem varða tvö hópferðabílafyrirtæki. Var ákveðið á fundinum að óska eftir afstöðu þeirra til þess að aðgangur yrði veittur að umræddum gögnum. Með bréfi, dags. 21. nóvember 2019, samþykkti Allrahanda GL ehf. að upplýsingarnar yrðu gerðar opinberar. Í bréfinu kemur fram að félagið hvetji til þess að tekjur Isavia af bílastæðagjöldum sem og aðrar tekjur verði birtar sundurliðaðar fyrir a.m.k. seinustu fimm til tíu ár.
Afstaða Kynnisferða ehf. til þess að aðgangur yrði veittur að upplýsingum um greiðslur félagsins vegna bílastæða barst með bréfi, dags 29. nóvember 2019. Þar segir að félagið leggi það í dóm úrskurðarnefndarinnar að taka ákvörðun um hvort veita beri aðgang að upplýsingunum. Kynnisferðir leggi þó ríka áherslu á að eingöngu verði veittar hóflegar upplýsingar og að þær séu eins almenns eðlis og hugsast getur. Hafa beri í huga að upplýsingarnar kunni að snerta mikilvæga viðskiptahagsmuni Kynnisferða auk þess sem þær kunni að teljast viðkvæmar vegna samkeppnisstöðu fyrirtækisins á markaði í skilningi upplýsingalaga og samkeppnisréttar.
Með erindi, dags. 22. nóvember 2019, bárust uppfærðar upplýsingar frá Isavia varðandi greiðslur leigubíla vegna afnota af bílastæðum. Kom þar fram að leigubílstjórar staðgreiddu fyrir afnot þeirra í afgreiðslu bílastæðaþjónustu.
Niðurstaða
1.
Úrskurðarnefndinni barst kæra í máli þessu 18. júní 2018. Í málinu liggur fyrir að Isavia ohf. synjaði kæranda um aðgang að umbeðnum gögnum með ákvörðun, dags. 24. apríl 2018. Samkvæmt því var liðinn sá 30 daga kærufrestur sem tiltekinn er í 1. mgr. 22. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012.Í 1. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, segir að vísa skuli kæru frá sem borist hafi að liðnum kærufresti, nema afsakanlegt verði talið að hún hafi ekki borist fyrr. Isavia leiðbeindi kæranda hvorki um kæruheimild til úrskurðarnefndarinnar né um kærufrest skv. 1. mgr. 22. gr. upplýsingalaga, líkt og mælt er fyrir um að skuli veita í 2. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Af þessum sökum telur úrskurðarnefnd ekki rétt að vísa kærunni frá þótt hún hafi borist of seint, enda var heldur ekki liðinn hinn almenni þriggja mánaða kærufrestur sem mælt er fyrir um í 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga.
Samkvæmt ákvæði 2. mgr. 20. gr. upplýsingalaga gildir sú regla um málsmeðferð fyrir úrskurðarnefnd um upplýsingamál að þegar nefndinni berst kæra geti hún veitt þeim sem kæran beinist að stuttan frest til að láta í té rökstutt álit á málinu áður en því er ráðið til lykta. Þá er í 2. málsl. 2. mgr. 20. gr. kveðið á um það að þeim sem kæra beinist að sé skylt að láta nefndinni í té afrit af þeim gögnum sem kæra lýtur að, enda falli viðkomandi undir gildissvið laganna samkvæmt I. kafla.
Ákvæði 2. mgr. 20. gr. er samkvæmt framangreindu fortakslaust um að þeim sem falla undir lögin sé skylt að afhenda nefndinni afrit af þeim gögnum sem kæra lýtur að. Ágreiningslaust er að Isavia fellur undir gildissvið upplýsingalaga enda hefur úrskurðarnefndin áður fjallað um kærur á hendur félaginu, sbr. t.d. úrskurði nefndarinnar nr. 580/2015, 578/2015, 579/2015, 585/2015, 629/2016, 655/2016, 709/2017, 713/2017, 753/2018, 814/2019, 840/2019, 844/2019 og 845/2019.
Af þessu tilefni telur úrskurðarnefndin rétt að vekja athygli á því að verulegur dráttur varð á því að Isavia afhenti nefndinni gögn málsins. Þannig óskaði nefndin fyrst eftir að gögn málsins yrðu afhent henni með bréfi 19. júní 2018, en sú beiðni var síðan ítrekuð með tölvupósti, dags. 6. nóvember 2018, og aftur með erindi, dags. 28. júní 2019. Úrskurðarnefndin minnir á að í ákvæðum upplýsingalaga er gert ráð fyrir að málsmeðferð fyrir nefndinni sé hraðað, sbr. nú 1. mgr. 23. gr. laganna, en nefndinni ber jafnframt slík skylda á grundvelli 9. gr. stjórnsýslulaga. Nefndinni er hins vegar ótækt að sinna þessu hlutverki sínu ef aðilar sem heyra undir lögin sinna ekki þeirri lagaskyldu sinni að afhenda nefndinni gögn. Í ljósi þessa verður að telja þann drátt sem orðið hefur á því að Isavia afhenti nefndinni gögn aðfinnsluverðan.
2.
Af hálfu Isavia hefur komið fram að einu gögnin sem teljist fyrirliggjandi hjá félaginu og heyri undir gagnabeiðni kæranda séu upplýsingar um hve mikið hópferðabílar greiddu fyrir aðstöðu á bílaplani eða bílastæðum árið 2017. Önnur gögn sem kærandi hafi óskað eftir liggi ekki fyrir í skilningi 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Nánar tiltekið liggi ekki fyrir upplýsingar fyrir árið 2017 um hve mikið hafi verið greitt í bílastæðagjöld við Keflavíkurflugvöll, upplýsingar um hve mikið leigubílar og bílaleigur greiddu fyrir aðstöðu á bílaplani eða bílastæðum við flugvöllinn, upplýsingar um hver nýting bílastæða hafi verið og hver rekstrarkostnaður bílastæðanna hafi verið. Gögnin séu að hluta til í bókhaldi félagsins og hafi ekki verið tekin saman.Af 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga leiðir að sé þess óskað er skylt að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál, með þeim takmörkunum sem greinir í 6.–10. gr. Sama gildir þegar óskað er aðgangs að tilteknum fyrirliggjandi gögnum. Ekki er skylt að útbúa ný skjöl eða önnur gögn í ríkari mæli en leiðir af 3. mgr., en málsgreinin tekur til þeirrar skyldu að veita aðgang að öðrum hlutum gagns ef takmarkanir 6.–10. gr. eiga aðeins við um hluta gagns. Í athugasemdum við ákvæði 1. mgr. 5. gr. í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum er tekið fram að orðin „fyrirliggjandi gögn“ beri m.a. að skilja sem svo að réttur til aðgangs að gögnum hjá stjórnvöldum nái aðeins til þeirra gagna sem til eru og fyrir liggja á þeim tímapunkti þegar beiðni um aðgang er sett fram og í þeirri mynd sem þau eru á þeim tíma.
Hvað varðar beiðni kæranda um upplýsingar um hve mikið hafi verið greitt í bílastæðagjöld við Keflavíkurflugvöll árið 2017 hefur Isavia gefið þær skýringar að ekki hafi verið reiknað út hve mikið hafi verið greitt í bílastæðagjöld við Keflavíkurflugvöll árið 2017. Aðeins hafi verið reiknað hvað hópferðabílar greiddu það ár en ekki leigubílar eða bílaleigur. Þá hafi hvorki nýting né rekstrarkostnaður verið reiknaður. Upplýsingar um það þyrfti að kalla fram í bókhaldskerfi félagsins og reikna út sérstaklega, því ekki sé um að ræða fyrirliggjandi gögn sem hægt væri að afhenda án fyrirhafnar. Bílastæðin séu aðallega notuð af einstaklingum, leigubílum, bílaleigubílum og hópferðabílum. Einstaklingar greiði með reiðufé eða kreditkortum og greiðslurnar séu jafnóðum tekjufærðar í rafrænt bókhald félagsins.
Vegna beiðni kæranda um upplýsingar um nýtingu bílastæða við Keflavíkurflugvöll árið 2017 hefur Isavia fullyrt að þær upplýsingar hafi ekki verið teknar saman. Þá hefur komið fram að greiðslur leigubíla fyrir afnot af bílastæðum sé þannig hagað að staðgreitt sé í afgreiðslu bílastæðaþjónustu og þar af leiðandi séu ekki gefnir út reikningar til þeirra.
Samkvæmt 1. mgr. 15. gr. upplýsingalaga skal sá sem fer fram á aðgang að gögnum tilgreina þau, eða efni þess máls sem þau tilheyra, með nægjanlega skýrum hætti til að hægt sé að afmarka beiðni við tiltekin gögn eða tiltekið mál án verulegrar fyrirhafnar. Samkvæmt 10. gr. eldri upplýsingalaga, nr. 50/1996, varð sá sem fór fram á aðgang að gögnum að tilgreina þau gögn máls sem hann óskaði eftir að kynna sér eða óska eftir að fá að kynna sér öll gögn um tiltekið mál, án þess að tilgreina einstök gögn þess. Með setningu laga nr. 140/2012 var dregið úr vægi umræddrar tilgreiningarreglu en sá sem óskar aðgangs að gögnum þarf eftir sem áður að tilgreina hvað það er sem hann óskar eftir að fá að kynna sér nógu skýrt til að unnt sé að verða við óskinni, sbr. t.d. úrskurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-531/2014, úrskurð nr. 636/2016 frá 12. ágúst 2016 og úrskurð 809/2019 frá 3. júlí 2019.
Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum nr. 140/2012 segir: „Tilgreining gagna getur m.a. átt sér stað með því að tilgreina dagsetningu eða aðrar nægilegar upplýsingar um eðli gagnanna. Sé um fleiri en eitt mál að ræða sem fellur undir viðkomandi málefni er gert ráð fyrir að stjórnvald sendi beiðanda eftir atvikum lista yfir þau mál og biðji hann að tilgreina nánar það mál eða þau mál sem hann óskar eftir aðgangi að.“ Jafnframt kemur þar fram að tilgangurinn með umræddri breytingu á tilgreiningarreglunni hafi verið að auka upplýsingarétt almennings og auðvelda borgurum að leggja fram beiðnir um upplýsingar. Um það segir í athugasemdunum:
,,Byggjast tillögur frumvarpsins á því að sá sem óskar aðgangs að gögnum þurfi eftir sem áður að tilgreina það málefni (efni máls) sem hann óskar að kynna sér. Hann mun hins vegar ekki þurfa að tilgreina með nákvæmum hætti það tiltekna mál sem beiðni hans lýtur að. Sú skylda verður að meginstefnu til lögð á stjórnvöld að finna það mál eða þau gögn sem falla efnislega undir það málefni sem tilgreint er í beiðni um aðgang að gögnum. Kröfur um tilgreiningu verða þannig í auknum mæli efnislegar fremur en að þeim sem óskar aðgangs að gögnum verði gert að benda (formlega) á það afmarkaða mál sem beiðni hans lýtur að. Ljóst er þó að slík regla verður, vegna sjónarmiða um skilvirkni og kostnað af stjórnsýsluframkvæmd, ekki lögð á stjórnvöld án takmarkana. Því verður áfram gerð sú krafa að beiðni sé þannig fram sett að stjórnvaldið geti með tiltölulega einföldum hætti fundið það mál eða málsgögn sem beiðni lýtur að. Upplýsingarétturinn afmarkast þá við þau gögn. Til að hægt sé að afgreiða beiðni verður hún að vera sett fram með nægilega nákvæmum hætti til að stjórnvald geti, t.d. með einfaldri orða- eða efnisatriðaleit í málaskrá sinni, fundið það mál sem lýtur að því málefni sem aðili óskar að fá upplýsingar um. Þá er gerð krafa um það að sá sem biður um aðgang að gögnum tilgreini þau eða efni þess máls sem þau tilheyra. Tilgreining gagna getur m.a. átt sér stað með því að tilgreina dagsetningu eða aðrar nægilegar upplýsingar um eðli gagnanna. Sé um fleiri en eitt mál að ræða sem fellur undir viðkomandi málefni er gert ráð fyrir að stjórnvald sendi beiðanda eftir atvikum lista yfir þau mál og biðji hann að tilgreina nánar það mál eða þau mál sem hann óskar eftir aðgangi að.“
Að mati úrskurðarnefndar upplýsingamála verður ekki annað séð af framangreindum athugasemdum en að þeim breytingum sem gerðar voru í upplýsingalögum með tilkomu 15. gr. núgildandi laga hafi meðal annars verið ætlað að laga upplýsingalögin að þeirri tækniþróun sem átt hafi sér stað hjá stjórnvöldum og öðrum aðilum sem gildisvið laganna nær til og lýsir sér í því að gögn í stjórnsýslunni eru í auknum mæli varðveitt í gagnagrunnum og bókhaldskerfum. Telur úrskurðarnefndin mega ráða það af athugasemdum í frumvarpinu að þessar breytingar hafi verið gerðar í því augnamiði að aftra því að möguleikar almennings til aðgangs að upplýsingum myndu ekki takmarkast samhliða því að stjórnvöld og aðrir aðilar sem heyra undir lögin færðu aukinn hluta af starfsemi í gagnagrunna og tölvukerfi. Af þeim sökum er sett það viðmið að stjórnvöld geti með tiltölulega einföldum hætti fundið það mál eða málsgögn sem beiðni lýtur að.
Umrædd viðmið hafa að mati úrskurðarnefndarinnar einnig þýðingu þegar tekin er afstaða til þess hvort gögn séu fyrirliggjandi í skilningi 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Eins og nefndin hefur tilgreint í fyrri úrskurðum sínum hefur hún almennt ekki forsendur til annars en að fallast á skýringar þeirra sem heyra undir I. kafla upplýsingalaga um hvort gögn og upplýsingar séu fyrirliggjandi eða ekki. Í ljósi þeirra viðmiða sem leidd verða af 15. gr. upplýsingalaga verður hins vegar að skilja skýringar Isavia um að upplýsingar um heildarfjárhæð greiddra bílastæðagjalda teljist ekki fyrirliggjandi í skilningi 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga á þann veg að ekki sé hægt að kalla þessar upplýsingar fram með tiltölulega einföldum hætti úr bókhaldskerfi Isavia eða öðrum gagnagrunnum félagsins. Þessar upplýsingar séu því ekki aðgengilegar félaginu sjálfu án verulegrar fyrirhafnar.
Að því er varðar beiðni kæranda um að fá upplýsingar um nýtingu bílastæða og hvað leigubílar hafi greitt fyrir afnot bílastæðanna leggur nefndin þann skilning í skýringar Isavia að félaginu væri nauðsynlegt að afla þessara upplýsinga með nánari útreikningum út frá þeim gögnum sem til eru svo hægt væri að afgreiða gagnabeiðni kæranda og veita honum umbeðnar upplýsingar. Ekki sé unnt að kalla fram slíkar sundurliðaðar upplýsingar án verulegrar fyrirhafnar, t.d. með því að kalla fram yfirlit úr bókhaldskerfi. Fellst úrskurðarnefndin á að umræddar upplýsingar séu því ekki fyrirliggjandi í skilningi 1. mgr. 5. gr.
Úrskurðarnefndin tekur þó fram að Isavia er heimilt að afgreiða gagnabeiðni kæranda með því að búa til skjal með yfirliti yfir þær upplýsingar sem óskað er eftir, sbr. 1. mgr. 11. gr. upplýsingalaga, enda standi aðrar lagareglur ekki í vegi fyrir því, þar á meðal ákvæði laga um þagnarskyldu og persónuvernd. Þar sem gögn með umbeðnum upplýsingum eru ekki fyrirliggjandi er þeim hluta kærunnar sem varðar upplýsingar fyrir árið 2017 um hve mikið greitt var í bílastæðagjöld við Keflavíkurflugvöll, hver nýting bílastæða hafi verið og hvað leigubílar hafi greitt fyrir afnot bílastæða vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
3.
Varðandi beiðni kæranda um aðgang að upplýsingum um hve mikið bílaleigur hafi greitt fyrir aðstöðu á bílaplani eða bílastæðum við Keflavíkurflugvöll árið 2017, og beiðni um upplýsingar um rekstrarkostnað bílastæða við flugvöllinn sama ár, hefur Isavia fullyrt að þær liggi ekki fyrir hjá félaginu. Af hálfu félagsins hefur verið útskýrt að í bókhaldi félagsins séu til reikningar sem gefnir voru út mánaðarlega til rekstraraðila bílaleiga vegna bílastæðanna árið 2017. Hvað varðar rekstrarkostnað vegna bílastæðanna skiptist hann milli sviða innan félagsins og því sé nær ómögulegt að sjá raunkostnað nema farið sé í ítarlega kostnaðargreiningu á bílastæðum.Að mati úrskurðarnefndarinnar leiðir það af eðli máls að reikningar sem innihalda hluta þeirra upplýsinga sem kærandi hefur óskað eftir teljist fyrirliggjandi í skilningi upplýsingalaga, þótt þeir séu í bókhaldi félagsins og hafi ekki verið teknir saman. Samkvæmt orðalagi upplýsingabeiðni kæranda var þess ekki óskað að gögnin yrðu afhent samantekin. Þá telur úrskurðarnefndin ljóst að fyrir liggi reikningar af einhverju tagi sem teljist til rekstrarkostnaðar vegna bílastæða við Keflavíkurflugvöll og kærandi kunni að eiga rétt til aðgangs að.
Úrskurðarnefndin hefur talið að þegar svo stendur á að beiðni kæranda nær samkvæmt efni sínu til upplýsinga sem nauðsynlegt væri að vinna upp úr öðrum gögnum dugi jafnan ekki að synja beiðninni á grundvelli þess að gögnin teljist ekki fyrirliggjandi í skilningi 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, heldur beri, ef kæranda hugnast slíkt, að taka afstöðu til þess hvort beiðandi eigi rétt til aðgangs að gögnunum þar sem umbeðnar upplýsingar er að finna svo hann geti sjálfur tekið þær saman, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga og 3. mgr. 15. gr. upplýsingalaga, og sbr. úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 833/2019, 804/2019 og 738/2018.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur ljóst að þótt Isavia hafi ekki í vörslum sínum yfirlit, þar sem framangreindar upplýsingar sem kærandi hefur óskað eftir eru teknar saman, hafi félaginu borið að afmarka beiðni kæranda við reikninga eða önnur gögn í bókhaldi félagsins og taka í kjölfarið afstöðu til þess á grundvelli upplýsingalaga hvort kærandi ætti rétt til aðgangs að gögnunum. Vegna þessa annmarka á afgreiðslu Isavia verður ekki hjá því komist að vísa þessum hluta beiðninnar aftur til félagsins til nýrrar og lögmætrar meðferðar.
4.
Þau gögn sem Isavia staðfesti að lægju fyrir hjá félaginu og synjaði kæranda um aðgang að varða upplýsingar um fjárhæðir greiðslna fyrir afnot hópferðabíla af bílastæðum á Keflavíkurflugvelli árið 2017. Þær teljast að mati Isavia vera vinnugögn skv. 8. gr. upplýsingalaga, sem hafi orðið til vegna meðferðar máls hjá Samkeppniseftirlitinu og skuli þar af leiðandi undanþegin aðgangi kæranda.Í 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga kemur fram að réttur almennings til aðgangs að gögnum taki ekki til vinnugagna, sbr. 8. gr. laganna. Í 1. mgr. 8. gr. er að finna þrjú skilyrði sem gögn þurfa að uppfylla til að geta talist vinnugögn. Þau þurfa í fyrsta lagi að vera útbúin af stjórnvaldi eða öðrum aðila skv. I. kafla upplýsingalaga til eigin nota. Í öðru lagi þurfa þau að hafa verið rituð eða útbúin við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Í þriðja lagi mega gögn ekki hafa verið afhent öðrum nema þau séu afhent eftirlitsaðila á grundvelli lagaskyldu. Í athugasemdum við greinina í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum, nr. 140/2012, segir eftirfarandi:
„Stjórnvöldum er að lögum falið að taka ýmsar matskenndar ákvarðanir og móta tillögur um áætlanir eða aðrar aðgerðir. Þá getur verið að stjórnvöld þurfi að undirbúa ýmsar aðrar ákvarðanir, svo sem um samninga við einkaaðila. Oft geyma lög ekki að öllu leyti þau skilyrði sem þarf að fullnægja svo slíkar ákvarðanir verði teknar, eða þau sjónarmið eða markmið sem að skal stefnt. Þegar stjórnvöld standa frammi fyrir slíkum verkefnum verða þau iðulega að vega og meta ólík sjónarmið og velja svo á hvaða grundvelli úr máli skuli leyst. Af því leiðir að það tekur einatt einhvern tíma að móta afstöðu til fyrirliggjandi mála og á því tímabili kunna ólík sjónarmið að hafa mismunandi vægi og breytast, t.d. ef fram koma nýjar upplýsingar. Gögn sem til verða í slíku ferli þurfa ekki að endurspegla réttilega að hvaða niðurstöðu er stefnt. Eðlilegt er því að stjórnvöldum sé heimilt að hafna aðgangi að þeim þótt stjórnvöldum sé einnig á grundvelli reglunnar um aukinn aðgang að gögnum heimilt að afhenda slík gögn, standi reglur um þagnarskyldu því ekki í vegi. Er þessi afmörkun á upplýsingaréttinum í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga sem og ákvæði gildandi upplýsingalaga og reyndar einnig reglur um upplýsingarétt í dönsku og norsku upplýsingalögunum.“
Af þessum ummælum er ljóst að þau gögn geta ein talist vinnugögn í skilningi 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga, sem ætla má að kunni að breytast í meðförum stjórnvalds eða annars aðila skv. I. kafla laganna áður en komist er að endanlegri niðurstöðu. Úrskurðarnefndin telur að með hliðsjón af skilyrðum 1. mgr. 8. gr. og sjónarmiðum úr frumvarpi til upplýsingalaga, að upplýsingar um greiðslur rútufyrirtækja til Isavia vegna afnota af bílastæðum á Keflavíkurflugvelli árið 2017 geti ekki talist til vinnugagna þar sem þær uppfylla ekki skilyrði hugtaksins að vera undirbúningsgagn. Verður því ekki fallist á að synja megi beiðni kæranda um aðgang að þeim upplýsingum á þeim grundvelli að um vinnugögn sé að ræða, sbr. 5. tölul. 6. gr., sbr. 8. gr. upplýsingalaga.
Að öðru leyti styður Isavia ákvörðun sína að synja beiðni kæranda um aðgang að tölum um greiðslur fyrir afnot hópferðabíla (flugrúta) af bílastæðum á Keflavíkurflugvelli árið 2017 við 9. gr. og 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga.
Í 4. tölul. 10. gr. er að finna heimild til að takmarka aðgang almennings að upplýsingum um viðskipti stofnana og fyrirtækja í eigu ríkis eða sveitarfélaga að því leyti sem þau eru í samkeppni við aðra. Í athugasemdum við greinina í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum segir eftirfarandi:
„Markmiðið með þessu frumvarpi er m.a. að gefa almenningi og fjölmiðlum tækifæri á að fá vitneskju um það hvernig opinberum fjármunum er varið. Óheftur réttur til upplýsinga getur á hinn bóginn skaðað samkeppnis- og rekstrarstöðu opinberra stofnana og fyrirtækja í þeim tilvikum þegar hið opinbera þarf að keppa á markaði við einkaaðila sem ekki eru skyldugir til að gefa upplýsingar um stöðu sína. Af þessum sökum er lagt til að takmarkaður verði aðgangur að upplýsingum um viðskipti hins opinbera þegar svona háttar til. Meginsjónarmiðið að baki þessu ákvæði er að opinber aðili eigi að standa jafnfætis öðrum samkeppnisaðilum í viðskiptum, hvorki betur né verr. Athuga verður þó í þessu sambandi að í sumum tilvikum eru fyrir hendi skýrar reglur um skyldu stjórnvalda til þess að veita upplýsingar í tengslum við viðskipti, sbr. lög nr. 65/1993, um framkvæmd útboða. Ákvæðið er sem fyrr segir einskorðað við þá stöðu þegar opinberir aðilar eru í samkeppni við aðra aðila. Ákvæðinu verður því ekki beitt þegar hið opinbera starfar í skjóli einkaréttar eða ef opinber aðili er einn um rekstur þótt einkaréttar njóti ekki við.“
Ákvæðið felur í sér undantekningu frá meginreglu 5. gr. upplýsingalaga um rétt almennings til aðgangs að gögnum og ber því að skýra það þröngri lögskýringu. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur talið að til þess að stjórnvöld geti byggt takmörkun á aðgangsrétti á 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga þurfi a.m.k. þremur skilyrðum að vera fullnægt. Í fyrsta lagi skal starfsemi þess aðila sem upplýsingabeiðni beinist að eða upplýsingar tengjast að öðru leyti, í heild eða að hluta, vera í samkeppni við aðra aðila. Í öðru lagi þurfa þær upplýsingar sem beðið er um að tengjast þeirri starfsemi viðkomandi aðila sem telst til samkeppnisrekstrar hans. Í þriðja lagi að sú afstaða hafi verið tekin á grundvelli ígrundaðs mats á því að þeir samkeppnishagsmunir hinnar opinberu stofnunar eða fyrirtækis sem um ræðir séu það verulegir að réttlætanlegt sé að þeir gangi framar hagsmunum og rétti almennings skv. 5. gr. upplýsingalaga til aðgangs að umbeðnum upplýsingum. Um þetta má m.a. vísa til úrskurða nr. 823/2019, 813/2019, 764/2018 og 762/2018 auk úrskurða í málum nr. A-492/2013, A-379/2011, A-378/2011 og A-344/2010, sem kveðnir voru upp í gildistíð eldri upplýsingalaga.
Isavia ber því við að miðlun umbeðinna upplýsinga kunni að brjóta í bága við ákvæði 10. gr. samkeppnislaga, nr. 44/2005. Af þessu tilefni tekur úrskurðarnefndin fram að þótt vissulega kunni að vera rétt við skýringu 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga að líta til sjónarmiða um beitingu 10. gr. samkeppnislaga, þá eru lagaákvæðin um margt ólík og verndarandlag ákvæðanna er mismunandi. Verður af þessum sökum ekki fullyrt að í öllum tilvikum verði talið heimilt að takmarka aðgang að gögnum á grundvelli 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga þótt þau geti talist vera „mikilvæg og viðkvæm“ þegar 10. gr. samkeppnislaga er beitt.
Þær upplýsingar sem Isavia telur heimilt að undanskilja á grundvelli ákvæðis 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga varða upplýsingar um greiðslur fyrir afnot hópferðabíla (flugrúta) af bílastæðum á Keflavíkurflugvelli árið 2017. Vísað er til þess að um sé að ræða nýjar upplýsingar um magn seldra stæða, sölutölur og rekstrarkostnað. Þá er vísað til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar nr. 709/2017 um að upplýsingar um veltu og sölu geti verið viðkvæmar upplýsingar um viðskipta- og fjárhagsmálefni fyrirtækja.
Ekki liggur ljóst fyrir hvort rekstur bílastæðanna teljist til samkeppnisrekstrar Isavia eða hvort telja verði að þessi hluti starfsemi fyrirtækisins teljist til rekstrar sem fyrirtækið sé „eitt um“ svo notað sé orðalag greinargerðarinnar sem vitnað var til hér að framan. Hvað sem því líður er ljóst að til þess að njóta verndar 4. tölul. 10. gr. þurfa viðkomandi upplýsingar að uppfylla öll framangreind skilyrði.
Það er mat úrskurðarnefndarinnar að jafnvel þótt framangreindar upplýsingar teljist varða samkeppnisrekstur Isavia þá varði þær ekki svo verulega samkeppnishagsmuni að réttlætanlegt sé að þeir gangi framar upplýsingarétti almennings samkvæmt meginreglu 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Er þá litið til þess að Isavia hefur ekki fært fyrir því sannfærandi rök að veiting upplýsinganna geti haft neikvæð áhrif á rekstur félagsins á bílastæðunum og valdið félaginu tjóni. Að auki er til þess að líta að almenningur hefur hagsmuni af því að geta kynnt sér upplýsingarnar, m.a. til að geta veitt Isavia aðhald, sbr. 3. tölul. 1. gr. upplýsingalaga. Það er því niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að Isavia sé ekki heimilt að undanþiggja upplýsingarnar upplýsingarétti almennings með vísan til 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga.
Úrskurðarnefndin leit einnig til þess hvort Isavia hefði verið óheimilt að veita kæranda aðgang að gögnunum vegna 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga en samkvæmt ákvæðinu er óheimilt að veita almenningi aðgang að gögnum er varða mikilvæga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila, nema sá samþykki sem í hlut á. Allrahanda GL ehf. veitti með bréfi, dags. 21. nóvember 2019, samþykki fyrir því að upplýsingar um greiðslur fyrirtækisins vegna afnota á bílastæðunum yrðu birtar. Verður því kæranda ekki synjað aðgangi að þeim upplýsingum á grundvelli 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga. Kynnisferðir ehf. lögðu það í hendur úrskurðarnefndarinnar að leggja mat á hvort veita skyldi aðgang að gögnunum. Það er mat nefndarinnar að þær upplýsingar sem fram koma í gögnunum um hvað hópferðabílar greiddu fyrir afnot af bílastæðum árið 2017 varði fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækjanna ekki með þeim hætti að rétt sé að undanþiggja þær aðgangi almennings. Er Isavia því skylt að veita kæranda aðgang að gögnunum.
Úrskurðarorð:
Isavia ohf. skal afhenda kæranda, A, upplýsingar um hvað hópferðabílafyrirtækin Allrahanda GL ehf. og Kynnisferðir ehf. greiddu fyrir aðstöðu á bílaplani eða bílastæði við Keflavíkurflugvöll árið 2017.Beiðni A um upplýsingar um hve mikið bílaleigur greiddu fyrir aðstöðu á bílaplani eða bílastæðum við Keflavíkurflugvöll árið 2017, og hver rekstrarkostnaður bílastæða við flugvöllinn hafi verið sama ár, er vísað til Isavia ohf. til nýrrar meðferðar og afgreiðslu.
Að öðru leyti er kæru A, dags. 18. júní 2018, vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir