Úrskurður

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 12. apríl 2019, kærði Ívar Pálsson lögmaður, f.h. VesturVerks ehf., afgreiðslu Náttúrufræðistofnunar Íslands á beiðni um gögn varðandi friðlýsingu svæðis í kringum Drangajökul á Vestfjörðum en kærandi er framkvæmdaaðili að fyrirhugaðri Hvalárvirkjun í Ófeigsfirði.

Með bréfi til Náttúrufræðistofnunar Íslands, dags. 14. febrúar 2019, óskaði kærandi eftir gögnum sem vörðuðu tillögu stofnunarinnar frá 5. apríl 2018 um friðlýsingu svæðis í kringum Drangajökul. Þar kom fram að kærandi hefði unnið að rannsóknum, þróun og hönnun Hvalárvirkjunar allt frá árinu 2008 og hefði varið miklu fé til verkefnisins. Kærandi hefði því mikilla hagsmuna að gæta í tengslum við ákvarðanir stjórnvalda er lytu að breytingum á skipulagi eða verndun svæða sem tengist eða hafi áhrif á Hvalárvirkjun. Þá kom fram að gagnabeiðnin tæki meðal annars en ekki eingöngu til:

1. Allra samskipta Náttúrufræðistofnunar sem tengist friðlýsingartillögunni, s.s. samskipta fulltrúa stofnunarinnar eða starfsmanna við aðila utan hennar, þ.m.t. við starfsmenn annarra stofnana eða stjórnarráðið, sveitarfélög eða embættismenn þeirra, frjáls félagasamtök, sérfræðinga, almenning eða aðra aðila.
2. Allra rannsókna og skýrslna sem stofnunin hefði haft til athugunar varðandi vinnu við friðlýsingartillöguna.
3. Allra innri skýrslna, draga og vinnugagna Náttúrufræðistofnunar sem tengist friðlýsingartillögunni.
4. Sérstaklega var óskað afrita af því sem opinberlega hefði verið nefnt nýjar rannsóknir á eða upplýsingar um náttúru í víðum skilningi suður af Drangajökli eða á Ófeigsfjarðarheiði og gögnum er tengist meðferð stofnunarinnar á þeim, þ.m.t. upplýsingum um hvernig þeirra kynni að vera aflað, hvernig þær hefðu komist til vitundar stofnunarinnar, sjálfstæða umfjöllun stofnunarinnar á þeim gögnum, s.s. rýni eða álit utanaðkomandi aðila.

Beiðnin var sett fram á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Í beiðninni er vakin athygli á að samkvæmt 3. mgr. 8. gr. sömu laga sé stjórnvaldi skylt að afhenda vinnugögn sem skylt sé að skrá skv. 1. mgr. 27. gr. laganna. Var krafan ítrekuð með bréfi frá lögmanni kæranda, dags. 26. febrúar 2019.

Með bréfi, dags. 14. mars 2019, veitti Náttúrufræðistofnun kæranda aðgang að hluta umbeðinna gagna, þ.e. bréfi stofnunarinnar til umhverfis- og auðlindaráðuneytis, dags. 5. apríl 2018, fundargerðum fagráðs náttúruminjaskrár fram að afhendingu tillagnanna, auk þess sem stofnunin vísaði til upplýsinga á heimasíðu stofnunarinnar. Hins vegar taldi Náttúrufræðistofnun að önnur gögn viðkomandi beiðni kæranda vera vinnugögn sem væru undanþegin upplýsingarétti, sbr. 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.

Með bréfi til Náttúrufræðistofnunar, dags. 18. mars, ítrekaði kærandi kröfu um afhendingu allra gagna og var sérstaklega óskað eftir öllum gögnum sem farið hefðu út fyrir stofnunina eða stofnuninni hefðu borist vegna málsins, þ.m.t. frá umhverfisstofnun eða umhverfisráðuneyti enda gætu slík gögn ekki talist vinnugögn.

Í kæru kemur fram að Náttúrufræðistofnun hafi afhent hluta umbeðinna gagna. Hins vegar hafi ekki verið afhent samskipti eða önnur gögn sem tekin hafi verið saman vegna skráningar náttúruminja og mats á verndargildi þeirra, ef frá séu talin tölvupóstsamskipti stofnunarinnar við starfsmann kæranda, dags. 10. október 2018, sem fylgdu kæru.

Málsmeðferð

Kæran var kynnt Náttúrufræðistofnun Íslands með bréfi, dags. 15. apríl 2019, og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn vegna hennar og afritum af gögnum sem kæran lýtur að.

Í umsögn Náttúrufræðistofnunar, dags. 7. maí 2019, er tekið fram að Náttúrufræðistofnun telji sig ekki hafa synjað gagnabeiðni kæranda. Stofnunin ítrekar að vinna hennar í þessu sambandi lúti að, samkvæmt lögum um náttúruvernd nr. 60/2013, gerð faglegra tillagna um vernd svæða á framkvæmdaáætlun um náttúruminjaskrár, B-hluta. Tillögur stofnunarinnar séu á engan hátt stjórnvaldsákvarðanir heldur hluti af lengra ferli, sbr. 36. gr. laga um náttúruvernd, þar sem að málinu komi m.a. Umhverfisstofnun, umhverfis- og auðlindaráðuneytið, ráðgjafanefnd um náttúruminjaskrá, hagsmunaaðilar og Alþingi. Jafnframt telji stofnunin að beiðni kæranda eigi eingöngu við gögn er varði málið fyrir 5. apríl 2018. Þrátt fyrir það hafi stofnunin þegar afhent gögn sem hafi orðið til eftir þann tíma.

Náttúrufræðistofnun kveðst í umsögn sinni þegar hafa afhent kæranda tillögur stofnunarinnar og allar fundargerðir fagráðs náttúruminjaskrár, sbr. bréf Náttúrufræðistofnunar frá 14. mars. Í fundargerðunum séu upplýsingar um samskipti við ráðuneytið og stofnanir sem að málinu komi. Samskipti við aðra aðila sem kærandi vísar til, s.s. sveitarfélög eða sérfræðinga, fari fram þegar unnið sé frekar með tillögurnar samkvæmt. 36. gr. laga um náttúruvernd og séu þau samskipti ekki á forræði Náttúrufræðistofnunar. Einu samskiptin við frjáls félagasamtök hafi verið að Landvernd sendi stofnuninni, að eigin frumkvæði, sýn félagasamtakanna á það hvaða svæði þyrfti að vernda á Íslandi, kæranda sé velkomið að fá þær tillögur og voru þær því afhentar samhliða umsögninni. Önnur samskipti en þessi séu almenn vinnugögn sem notuð hafi verið innanhúss t.d. við vinnslu tillagna eða boðun funda og fundartíma. Náttúrufræðistofnun afhenti úrskurðarnefnd um upplýsingamál umrædd vinnugögn, þ.e. tölvupósta á milli starfsmanna stofnunarinnar og fylgiskjöl með þeim.

Umsögn Náttúrufræðistofnunar var kynnt kæranda með bréfi, dags. 10. maí 2019, og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar. Í athugasemdum kæranda, dags. 24. maí 2019, kemur fram að honum hafi sannarlega verið afhent tiltekin gögn en áréttað er að kæran snúi að því að Náttúrufræðistofnun hafi hafnað því að afhenda „samskipti eða önnur gögn sem tekin hafa verið saman og varða skráningu náttúruminja og mat á verndargildi þeirra, sbr. 13. gr. laga nr. 60/2016.“ 

Niðurstaða

Í málinu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að samskiptum Náttúrufræðistofnunar eða öðrum gögnum sem stofnunin hefur tekið saman vegna skráningar náttúruminja í kringum Drangajökul og mat á verndargildi þeirra.

Í umsögn Náttúrufræðistofnunar, dags. 7. maí 2019, kemur fram að samskipti við ráðuneyti og stofnanir sem að málinu komi sé að finna í þeim fundargerðum sem stofnunin hafi þegar afhent kæranda. Einu samskipti stofnunarinnar við frjáls félagasamtök hafi verið í formi tillögu sem Landvernd sendi stofnuninni, en sú tillaga var afhent kæranda samhliða umsögn stofnunarinnar. Þá er tekið fram að samskipti við aðra aðila, sem taldir séu upp í upphaflegri gagnabeiðni, muni fara fram þegar unnið sé frekar með tillögurnar og að gögn um þau séu þannig ekki fyrirliggjandi að svo stöddu. Öll önnur samskipti sem málið varða séu hins vegar „almenn vinnugögn innanhúss.“ Gögnin séu þannig undanþegin upplýsingarétti almennings á grundvelli 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 og verði af þeim sökum ekki afhent kæranda.

Hugtakið vinnugagn er skilgreint í 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga en samkvæmt málsgreininni eru vinnugögn þau gögn sem stjórnvöld eða lögaðilar hafa ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Í 2. málslið málsgreinarinnar er tekið fram að gögn teljist ekki lengur til vinnugagna hafi þau verið afhent öðrum, nema afhending hafi verið til eftirlitsaðila á grundvelli lagaskyldu.

Í athugasemdum við 8. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga nr. 140/2012 kemur fram að til þess að skjal teljist vinnugagn þurfi þremur skilyrðum að vera fullnægt. Gagn þarf að vera undirbúningsgagn í reynd, það skal útbúið eða ritað af starfsmönnum stjórnvaldsins sjálfs og það má ekki hafa verið afhent öðrum. Tekið er fram að í öðru skilyrðinu felist það m.a. að gögn sem útbúin eru af utanaðkomandi sérfræðingum, svo sem verktökum, fyrir stjórnvald teljist ekki til vinnugagna. Í þriðja skilyrðinu, þ.e. að gagn hafi ekki verið afhent öðrum, felst það m.a. að hafi skjal verið afhent einkaaðila eða stjórnvaldi t.d. með tölvupósti eða öðrum hætti, telst það almennt ekki lengur til vinnugagna.

Í athugasemdunum segir enn fremur um 1. mgr. ákvæðisins að stjórnvöldum sé falið að taka ýmsar matskenndar ákvarðanir og móta tillögur um áætlanir eða aðrar aðgerðir. Eins geti verið að stjórnvöld þurfi að undirbúa ýmsar aðrar ákvarðanir, svo sem um samninga við einkaaðila. Oft geymi lög ekki að öllu leyti þau skilyrði sem þarf að fullnægja svo slíkar ákvarðanir verði teknar, eða þau sjónarmið eða markmið sem að skuli stefnt. Þegar stjórnvöld standi frammi fyrir slíkum verkefnum verði þau iðulega að vega og meta ólík sjónarmið og velja svo á hvaða grundvelli úr máli skuli leyst. Af því leiði að það taki einatt einhvern tíma að móta afstöðu til fyrirliggjandi mála og á því tímabili kunni ólík sjónarmið að hafa mismunandi vægi og breytast, t.d. ef fram komi nýjar upplýsingar. Í athugasemdunum er tekið fram að gögn sem til verði í slíku ferli þurfi ekki að endurspegla réttilega að hvaða niðurstöðu sé stefnt. Því sé eðlilegt að stjórnvöldum sé heimilt að hafna aðgangi að þeim þótt stjórnvöldum sé einnig á grundvelli reglunnar um aukinn aðgang að gögnum heimilt að afhenda slík gögn, standi reglur um þagnarskyldu því ekki í vegi. Enn fremur er tekið fram að þessi afmörkun á upplýsingaréttinum sé í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér efni gagnanna sem kæranda var synjað um aðgang að. Um er að ræða fimmtán tölvupósta á milli starfsmanna Náttúrufræðistofnunar. Innihald þeirra er fyrst og fremst vangaveltur, skoðanaskipti og umræður um hugsanlega skráningu náttúruminja. Sumir tölvupóstanna hafa að geyma fylgiskjöl, þ.e. í fyrsta lagi samantekt á jarðfræðilegum upplýsingum og hugmyndum starfsmanns um tiltekin svæði, í öðru lagi skjal með yfirlitstöflu yfir skiptingu verkefna meðal starfsmanna, í þriðja lagi drög að tveimur skjölum um skráningu jarðminja á tilteknum svæðum, í fjórða lagi yfirlitstöflu yfir jarðminjar og fjögur kort sem sýna staðsetningu jarðminjanna. Bæði umræddir tölvupóstar og fylgiskjölin með þeim bera með sér að vera undirbúningsgögn vegna hugsanlegra friðlýsingartillagna, og er ekki að sjá að þau hafi verið send út fyrir stofnunina eða að þau stafi frá utanaðkomandi aðilum. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál er vafalaust um vinnugögn að ræða og af þeirri ástæðu verður staðfest synjun Náttúrufræðistofnunar Íslands á beiðni kæranda um aðgang að þeim gögnunum. Þá kom fram í umsögn Náttúrufræðistofnunar vegna kærunnar að upplýsingar um önnur samskipti og gögn sem málið varða hafi ýmist þegar verið afhent kæranda eða séu ekki fyrirliggjandi hjá stofnuninni. Úrskurðarnefndin hefur ekki forsendur til þess að draga þær fullyrðingar stofnunarinnar í efa. Er því þessum hluta beiðninnar vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.

Úrskurðarorð: