859/2019. Úrskurður frá 13. desember 2019
Úrskurður
Hinn 13. desember 2019 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 859/2019 í máli ÚNU 19080007.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 12. ágúst 2019, kærði A ákvörðun Fjársýslu ríkisins um synjun beiðni um aðgang að gögnum. Með bréfi, dags. 9. ágúst 2019, til Fjársýslu ríkisins, óskaði kærandi eftir upplýsingum um innkaup lögreglu á vörum til reksturs rannsóknarlögreglu á tímabilinu janúar til apríl 2017. Samdægurs svaraði stofnunin kæranda og sagði hann þurfa að beina beiðninni til lögreglunnar. Kærandi svaraði því sama dag að beiðninni væri beint að Fjársýslu ríkisins þar sem fylgiskjölin væru varðveitt hjá stofnuninni og þar væru reikningar greiddir. Lögreglan ætti ekki að svara fyrirspurn hans heldur sú ríkisstofnun sem bókfærði og skráði. Fjársýsla ríkisins svaraði því að stofnunin annaðist bókhaldsþjónustu fyrir hönd lögreglunnar samkvæmt þjónustusamningi en ábyrgð á útgjöldum og upplýsingagjöf þar um lægi hjá stofnunum sjálfum. Stofnunin hefði ekki heimild til að veita þriðja aðila upplýsingar.Í kæru segir að ákvörðun Fjársýslu ríkisins sé ekki byggð á lagarökum. Kærandi telur það rangt hjá stofnuninni að vísa erindinu til embættis lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu þar sem embættið hafi sent frá sér öll gjaldafylgiskjöl til Fjársýslu ríkisins vegna bókhalds fyrir rekstrarárið 2017. Þá segir að upplýsingarnar sem farið sé fram á séu almenns eðlis um kaup lögreglu á vörum og þjónustu með peningum skattgreiðenda.
Málsmeðferð
Kæran var kynnt Fjársýslu ríkisins með bréfi, dags. 13. ágúst 2019, og veittur frestur til að senda umsögn um kæruna og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðuninni.Í umsögn stofnunarinnar um kæruna, dags. 28. ágúst 2019, kemur fram að kæranda hafi ekki verið synjað um aðgang að gögnum heldur hafi honum verið bent á réttan móttakanda beiðninnar. Fram kemur að rétt sé að skilja ákvæði 1. mgr. 5. gr. svo að umbeðin gögn séu ekki fyrirliggjandi hjá stofnuninni heldur hjá lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu. Því hafi verið rétt af hálfu stofnunarinnar að beina erindinu þangað.
Þá segir að Fjársýsla ríkisins annist bókhald fyrir lögreglustjórann á höfuðborgarsvæðinu samkvæmt þjónustusamningi. Þjónustan sé veitt samkvæmt 64. gr. laga nr. 123/2015 um opinber fjármál, þar sem segi m.a. í 2. mgr. að Fjársýsla ríkisins skuli veita ríkisaðilum í A-hluta aðstoð og ráðgjöf um bókhald og reikningsskil. Í 3. mgr. komi fram að stofnunin annist féhirslu ríkisins, launaafgreiðslu, bókhald og greiðsluþjónustu fyrir ríkissjóð og ríkisaðila samkvæmt nánari ákvörðun hennar. Í 5. mgr. komi fram að stofnunin hafi yfirumsjón með rekstri sameiginlegra upplýsingakerfa sem tengist fjármálum hjá ríkisaðilum í A-hluta, svo sem innheimtu, bókhaldi og starfsmannahaldi. Af 64. gr. laga nr. 123/2015 leiði að stofnunin hafi ákveðið eftirlitshlutverk gagnvart ríkisaðilum í A-hluta auk skyldu til að annast m.a. bókhald fyrir ríkisaðila í A-hluta. Á þessum grunni hafi stofnunin annast bókhald fyrir lögreglustjórann á höfuðborgarsvæðinu samkvæmt þjónustusamningi.
Vísað er til þess að samkvæmt 64. gr. laga nr. 123/2015 hvíli lagaskylda á Fjársýslu ríkisins um að annast bókhald fyrir ríkisaðila í A-hluta og sé því ekki hægt að líta svo á að stofnunin sé það stjórnvald þar sem umbeðin gögn séu fyrirliggjandi, sbr. 5. gr. upplýsingalaga, heldur verði að líta svo á að gögnin séu fyrirliggjandi hjá lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu. Embættið sé það stjórnvald sem taka verði ákvörðun um rétt til aðgangs að gögnum. Í bókhaldsgögnum geti legið ýmsar viðkvæmar upplýsingar og hafi stofnunin sem þjónustuaðili engar forsendur til að meta hvort undanþáguákvæði upplýsingalaga eigi við um ákveðin gögn. Það geti eingöngu sá aðili sem stofni til útgjaldanna í samræmi við heimildir Alþingis. Þetta gildi almennt um öll bókhaldsgögn sem Fjársýsla ríkisins fái fyrir hönd ríkisstofnana.
Að lokum er bent á að bókhaldsþjónusta Fjársýslu ríkisins fyrir lögreglustjórann á höfuðborgarsvæðinu hafi hafist l. janúar 2018. Á því tímabili sem beiðni kæranda taki til hafi stofnunin sjálf séð um sitt bókhald og vistað fylgiskjöl hjá sér. Þótt búið sé að skanna inn reikninga með færslum þá þýði það ekki að öll fylgigögn með reikningum séu til á rafrænu formi og geti því verið að þau séu eingöngu í vörslu viðkomandi ríkisstofnunar. Búið sé að framsenda fyrirspurnina til lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu.
Umsögn Fjársýslu ríkisins var kynnt kæranda með bréfi, dags. 4. september 2019, og honum veittur kostur á að koma að frekari athugasemdum.
Í athugasemdum kæranda, dags. 9. september 2019, er bent á að í umsögn Fjársýslu ríkisins komi fram að stofnunin hafi tekið við þeim upplýsingum sem kærandi krefjist aðgangs að hinn 1. janúar 2018. Upplýsingarnar hafi verið sendar frá lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu í frumriti til stofnunarinnar. Fjársýsla ríkisins hafi tekið við öllum fylgiskjölum, yfirfarið frumrit og skráð í ríkisbókhald eins og lög geri ráð fyrir. Upplýsingarnar sem óskað sé eftir séu almenns eðlis um kaup á vöru og þjónustu fyrir rannsóknardeild lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu og séu ekki starfsmannatengdar upplýsingar eða upplýsingar sem trúnaður sé um. Aðeins sé verið að biðja um reikninga.
Niðurstaða
Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að afritum af reikningum vegna innkaupa embættis lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu á vörum til reksturs rannsóknarlögreglu á tímabilinu janúar til apríl 2017. Kærandi beindi beiðninni að Fjársýslu ríkisins sem svaraði kæranda því að beina þyrfti kærunni að lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu. Stofnunin annist bókhald fyrir lögreglustjórann á höfuðborgarsvæðinu á grundvelli lagaskyldu og samkvæmt þjónustusamningi. Gögnin séu því ekki fyrirliggjandi hjá stofnuninni í skilningi upplýsingalaga. Þá sé lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu réttur aðili til þess að leggja mat á það hvort í gögnunum komi fram upplýsingar sem undanskildar séu upplýsingarétti. Þá kemur fram að ekki liggi fyrir hvort öll fylgigögn með reikningum séu í vörslum stofnunarinnar.
Ákvæði 1. mgr. 16. gr. upplýsingalaga fjallar um það hvert beiðni um upplýsingar skuli beint. Ákvæðið hljóðar svo:
„Þegar farið er fram á aðgang að gögnum í máli þar sem taka á eða tekin hefur verið stjórnvaldsákvörðun skal beiðni beint til þess sem tekið hefur eða taka mun ákvörðun í málinu. Annars skal beiðni beint til þess aðila sem hefur gögnin í vörslu sinni.“
Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi sem varð að upplýsingalögum nr. 140/2012 segir að það geymi reglu um það til hvaða aðila á að beina beiðni um aðgang að gögnum og þar með hver sé bær að lögum til að taka ákvörðun um það hvort aðgangur skuli leyfður. Þá segir að ákvörðun um aðgang að gögnum þar sem taka á eða tekin hefur verið stjórnvaldsákvörðun, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, heyri undir þann sem tekið hafi ákvörðun í máli eða hafi mál til ákvörðunar. Þessi regla hafi þýðingu þegar skjal hafi verið sent til annarra, t.d. til umsagnar. Þó að skjal megi þannig finna í vörslum fleiri en eins sé einungis sá aðili, oftast stjórnvald, sem taka muni eða tekið hafi ákvörðun í málinu, bær til þess að taka ákvörðun um aðgang að gögnum þess. Að öðrum kosti skuli beiðni borin fram við þann aðila sem hefur gögnin í sínum vörslum nema annað leiði af lögum.
Þau gögn sem kærandi óskaði eftir eru reikningar vegna innkaupa lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu vegna starfsemi rannsóknarlögreglunnar á tilteknu tímabili. Ekki er um að ræða gögn sem tilheyra stjórnsýslumáli þar sem tekin hefur verið stjórnvaldsákvörðun heldur vegna almennrar starfsemi stjórnvalda. Þar af leiðandi gildir sú regla að sá aðili er bær til þess að taka afstöðu til beiðninnar sem hefur gögnin í vörslum sínum.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur áður komist að þeirri niðurstöðu að þegar fleiri en eitt stjórnvald hefur tiltekin gögn undir höndum, sem ekki tengjast töku stjórnvaldsákvörðunar, geti borgarinn almennt valið til hvaða stjórnvalds hann leitar með gagnabeiðni. Vísast um þetta m.a. til úrskurðar nefndarinnar nr. 747/2018.
Í umsögn Fjársýslu ríkisins kemur fram sú afstaða að stofnunin hafi ekki forsendur til að leggja mat á efni umbeðinna gagna og að aðeins lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu sé í aðstöðu til að leggja mat á hvort rétt sé að heimila aðgang að þeim á grundvelli upplýsingalaga. Í tilefni af þessu bendir úrskurðarnefnd um upplýsingar á að við mat á efni gagna kann stjórnvaldi að vera nauðsynlegt, sbr. rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að afla umsagnar annars aðila, þ. á m. annars stjórnvalds. Telji Fjársýsla ríkisins sér ekki fært að taka ákvörðun um rétt kæranda til umbeðinna gagna, án þess að sjónarmið lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu liggi fyrir, er henni því rétt að afla þeirra sjónarmiða áður en ákvörðun er tekin. Fjársýsla ríkisins getur hins vegar ekki komið sér hjá því að taka ákvörðun um afhendingu gagnanna á þeim grundvelli að aðrir aðilar séu hæfari til að leggja mat á efni þeirra.
Í umsögn sinni bendir Fjársýsla ríkisins jafnframt á að vera kunni að hún búi ekki yfir öllum þeim gögnum sem kærandi óski eftir. Í tilefni af þessu áréttar nefndin að réttur til aðgangs að gögnum tekur aðeins til fyrirliggjandi gagna, sbr. t.d. 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Í athugasemdum við 5. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga segir meðal annars að gagn teljist vera fyrirliggjandi ef það er til þegar beiðni um það kemur fram. Þau gögn sem Fjársýsla ríkisins hefur undir höndum og varða upplýsingabeiðni kæranda eru því fyrirliggjandi hjá stofnuninni í skilningi upplýsingalaga. Þar af leiðandi bar stofnuninni að afmarka beiðnina við gögn í vörslum sínum, sbr. 15. gr. upplýsingalaga, og taka afstöðu til réttar beiðanda til aðgangs að þeim með rökstuddri ákvörðun. Þessi skylda nær bæði til þess að meta rétt beiðanda til aðgangs að hluta, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, og að meta mismunandi hagsmuni sem vega þarf saman við beitingu á undantekningarákvæðum laganna, sbr. 6.-10. gr.
Samkvæmt framangreindu er það niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að málsmeðferð Fjársýslu ríkisins við töku hinnar kærðu ákvörðunar hafi ekki samræmst ákvæðum upplýsingalaga. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál hefur beiðni kæranda því ekki fengið þá efnislegu meðferð á lægra stjórnsýslustigi sem úrskurðarnefndinni er fært að endurskoða. Hin kærða ákvörðun er þannig haldin efnislegum annmörkum sem eru að mati nefndarinnar svo verulegir að ekki verður hjá því komist að fella hana úr gildi og leggja fyrir stofnunina að taka málið til nýrrar og lögmætrar meðferðar.
Úrskurðarorð:
Beiðni A, dags. 9. ágúst 2019, um reikninga vegna innkaupa lögreglu á vörum til reksturs rannsóknarlögreglu á tímabilinu janúar til apríl 2017, er vísað til Fjársýslu ríkisins til nýrrar meðferðar og afgreiðslu.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir