874/2020. Úrskurður frá 14. febrúar 2020
Úrskurður
Hinn 14. febrúar 2020 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 874/2020 í máli ÚNU 19110018.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 29. nóvember 2019, kærði A, fréttamaður, ákvörðun fjármála- og efnahagsráðuneytisins um synjun beiðni um aðgang að gögnum er varða samskipti ríkisskattstjóra og skattrannsóknarstjóra við ráðuneytið vegna rannsóknar svokallaðs Samherjamáls.Málavextir eru þeir að hinn 26. nóvember 2019 ritaði kærandi ráðuneytinu bréf þar sem hann vísaði til þess að í fréttum um rannsókn Samherjamálsins hafi fjármálaráðherra sagt að embætti ríkisskattstjóra og skattrannsóknarstjóra hefðu haft með sér samráð um hvernig embættin gætu sameinað krafta sína og að stutt yrði við þau úr þeim sjóðum sem úr væri að spila. Kærandi óskaði því næst eftir aðgangi að fyrirliggjandi samskiptum, beiðnum, minnisblöðum eða öðrum gögnum „um þetta atriði milli embættanna og ráðuneytisins“. Fram kemur að fréttastofa RÚV hafi þegar fengið frá dómsmálaráðuneytinu afrit af minnisblaði héraðssaksóknara sem sent hafi verið til ráðuneytisins af sams konar tilefni í síðustu viku.
Fjármála- og efnahagsráðuneytið svaraði beiðni kæranda 28. nóvember 2019. Í svarinu segir að undir beiðnina falli tvö minnisblöð skattrannsóknarstjóra og ríkisskattstjóra, dagsett 18. nóvember 2019. Gögnin hafi að geyma upplýsingar sem varði mikilvæga virka viðskiptahagsmuni lögaðila sbr. 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, upplýsingar um mögulega rannsókn sakamáls, sbr. 1. mgr. 4. gr. upplýsingalaga auk upplýsinga um fyrirhugaðar ráðstafanir sem mögulega skili ekki tilætluðum árangri ef þær séu á vitorði almennings, sbr. 5. tölul. 10. gr. laganna. Fram kemur að ekki séu efni til að veita aukinn aðgang að gögnunum skv. 11. gr. upplýsingalaga. Að höfðu samráði við hlutaðeigandi stofnanir væri beiðninni því synjað. Ráðuneytið afhenti þó minnisblað ráðuneytisins sem lagt hafi verið fyrir ríkisstjórn 19. nóvember 2019.
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 3. desember 2019, var kæran kynnt fjármála- og efnahagsráðuneytinu og veittur frestur til þess að senda umsögn um kæruna og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun þess. Jafnframt var óskað eftir afriti af þeim gögnum sem kæran lyti að.Í umsögn fjármála- og efnahagsráðuneytisins, dags. 3. desember 2019, segir að í minnisblöðunum sé vikið að gagnaöflun, upplýsingaöflun, úrræðum og vinnulagi í tengslum við ófyrirséð verkefni ríkisskattstjóra og skattrannsóknarstjóra ríkisins. Það sé mat ráðuneytisins að skjölin hafi að geyma upplýsingar um mögulega rannsókn sakamáls og því sé ekki til staðar réttur til aðgangs að skjölunum samkvæmt upplýsingalögum, sbr. 1. mgr. 4. gr. laganna. Ef upplýsingarnar teljist ekki tilheyra rannsókn sakamáls í skilningi laga um meðferð sakamála séu skjölin undanþegin upplýsingarétti almennings með vísan til þess að efni þeirra varði mikilvæga virka viðskiptahagsmuni lögaðila í skilningi 9. gr. upplýsingalaga, þ.e.a.s. upplýsingar sem séu til þess fallnar að valda lögaðila eða lögaðilum sem þær varði tjóni, væru þær gerðar opinberar. Einnig ætti 5. tölul. 10. gr. laganna við í málinu, um að fyrirhugaðar ráðstafanir sem fjallað væri um í minnisblöðunum myndu mögulega ekki skila tilætluðum árangri, væru þær á vitorði almennings. Efni skjalanna sé til vitnis um hvort tveggja. Í skjölunum sé að finna tilvísanir til lögaðila, sem og upplýsingar um stöðu málsmeðferðar, fyrirhugað vinnulag og mögulegar hindranir í tengslum við aukin verkefni.
Ráðuneytið bendir einnig á að kærandi hafi vísað í upplýsingabeiðni sinni til þess að tilteknar upplýsingar hefðu borist frá ráðuneyti dómsmála varðandi fjárhagslegan stuðning við héraðssaksóknara í tengslum við aukin verkefni hjá því embætti. Þær upplýsingar sé ekki að finna í umbeðnum minnisblöðum en þau hafi eingöngu að geyma upplýsingar sem gætu haft skaðleg áhrif á rannsóknarhagsmuni (almannahagsmuni) og viðskiptahagsmuni, verði aðgangur veittur að þeim. Þá kemur fram að til þess að stuðla að upplýstri umræðu og í samræmi við upplýsingastefnu ráðuneytisins hafi það látið kæranda í té upplýsingar í svarinu 28. nóvember 2019 sem tengdust mannaflaþörf og fjárveitingum til stofnananna.
Með bréfi, dags. 3. desember 2019, var kæranda veittur kostur á að koma að frekari athugasemdum vegna kærunnar í ljósi umsagnar fjármála- og efnahagsráðuneytisins. Þær bárust sama dag. Í athugasemdunum kemur meðal annars fram að um sé að ræða upplýsingar sem varði almenning miklu í ljósi umfjöllunar fjölmiðla undanfarnar vikur um meint lögbrot íslensks sjávarútvegsfyrirtækis á erlendri grundu sem hafi leitt til aðgerða yfirvalda á Íslandi og erlendis og vakið athygli víða um heim.
Niðurstaða
1.
Í máli þessu er deilt um aðgang kæranda að tveimur minnisblöðum, minnisblaði ríkisskattstjóra og minnisblaði skattrannsóknarstjóra ríkisins, bæði dags. 18. nóvember 2019, sem send voru fjármála-og efnahagsráðuneytinu. Réttur kæranda til aðgangs að minnisblöðunum er reistur á 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012 en samkvæmt ákvæðinu er þeim aðilum sem falla undir lögin skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum með þeim takmörkunum sem greinir í 6.- 10. gr. laganna.
Fjármála- og efnahagsráðuneytið rökstyður ákvörðun sína um synjun beiðni kæranda í fyrsta lagi með vísan til þess að upplýsingarnar í minnisblöðunum séu undanþegnar upplýsingarétti almennings þar sem þær varði mögulega rannsókn sakamáls sbr. 1. mgr. 4. gr. upplýsingalaga.
Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. upplýsingalaga gilda lögin ekki um rannsókn sakamáls eða saksókn. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til upplýsingalaga nr. 140/2012 kemur fram að rannsókn sakamála og saksókn séu undanskildar gildissviði upplýsingalaga og að um aðgang að slíkum gögnum fari eftir sérákvæðum laga um meðferð sakamála. Þá kemur jafnframt fram í athugasemdum við 6. gr. frumvarpsins að ákvæði 1. mgr. 4. gr. feli í sér að öll gögn mála á þessu sviði séu í heild sinni undanþegin upplýsingarétti.
Ákvæði 1. mgr. 4. gr. upplýsingalaga felur í sér undanþágu frá gildissviði upplýsingalaga og ber því að túlka það þröngri lögskýringu. Því verður að túlka ákvæði 1. mgr. 4. gr. svo, að með þeim sé aðeins átt við málsgögn sem tilheyra máli sem handhafar ákæruvalds höfða til refsingar lögum samkvæmt og sem sæta meðferð eftir ákvæðum laga um meðferð sakamála nr. 88/2008, nema öðruvísi sé fyrir mælt í lögum.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur yfirfarið minnisblöðin. Í þeim er fjallað um fyrirhugaða rannsókn á meintum refsiverðum brotum og lagðar fram tillögur að ráðstöfunum í tengslum við rannsóknina. Í þeim er hins vegar ekki að finna upplýsingar um rannsókn sakamáls í skilningi laga um meðferð sakamála nr. 88/2008, svo sem um tilteknar rannsóknaraðgerðir. Vegna þessa telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál að umbeðin minnisblöð verði ekki felld undir undanþáguákvæði 1. mgr. 4. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.
2.
Fjármála- og efnahagsráðuneytið rökstyður ákvörðun sína um synjun á aðgangi að minnisblöðunum í öðru lagi með vísan til 5. tölul. 10. gr. upplýsingalaga en þar er fjallað um takmarkanir á aðgangi almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast vegna fyrirhugaðra ráðstafana eða prófa á vegum hins opinbera, ef þau yrðu þýðingarlaus eða skiluðu ekki tilætluðum árangri væru þau á almannavitorði. Samsvarandi ákvæði var í 6. gr. laga nr. 50/1996.Í athugasemdum við ákvæði 10. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga nr. 140/2012 kemur fram að heimild 10. gr. til að takmarka aðgang almennings og fjölmiðla að gögnum sé bundin því skilyrði að gögnin sjálf hafi að geyma upplýsingar um þá hagsmuni sem njóta eiga verndar. Ef í gögnunum sé jafnframt að finna upplýsingar sem ekki snerta þessa hagsmuni sé stjórnvaldi almennt skylt að veita aðgang að þeim hluta þeirra, sbr. 7. gr.
Um orðasambandið „fyrirhugaðar ráðstafanir“ í 5. tölul. greinarinnar segir eftirfarandi í athugasemdunum:
„Markmið þessa ákvæðis er að hindra að nokkur geti aflað sér á ótilhlýðilegan hátt vitneskju um fyrirhugaðar ráðstafanir á vegum hins opinbera. Með ráðstöfunum á vegum ríkis og sveitarfélaga er m.a. átt við fyrirhugaðar ráðstafanir í fjármálum, svo sem aðgerðir í gjaldeyrismálum, skattamálum, tollamálum og öðrum málum er varða tekjuöflun hins opinbera. Ákvæði þetta getur þannig í sumum tilvikum verndað sömu hagsmuni og ákvæði 3. tölul. Hér undir falla einnig ráðstafanir sem ætlað er að tryggja öryggi, svo sem fyrirhugaðar eftirlitsaðgerðir lögreglu og annarra yfirvalda í þágu umferðaröryggis. Enn fremur er heimilt samkvæmt þessum tölulið að takmarka aðgang almennings að gögnum sem lúta að fyrirhuguðum ráðstöfunum í kjaramálum starfsmanna ríkis og sveitarfélaga til þess að tryggja jafnræði í kjarasamningum hins opinbera og viðsemjenda þess. Undanþágunni verður einnig beitt í tengslum við hagræðingu og breytingu í rekstri opinberra stofnana og fyrirtækja.“
Þá segir um nánar um ákvæði 5. töluliðar:
„Ákvæðið gerir ráð fyrir því að stjórnvald meti sjálfstætt í hverju tilviki hverjar afleiðingar það hefði ef ljóstrað yrði upp um fyrirhugaðar ráðstafanir. Séu líkur á því að árangur skerðist, þótt ekki sé nema að litlu leyti, mundi stjórnvaldi að öllu jöfnu vera heimilt að synja um að veita umbeðnar upplýsingar á grundvelli þessa ákvæðis. Þegar þær ráðstafanir eru afstaðnar sem 5. tölul. tekur til er almenningi heimill aðgangur að gögnunum nema aðrar takmarkanir samkvæmt lögunum eigi við, sbr. 12. gr. frumvarpsins.“
Sem fyrr segir er í minnisblöðunum að finna upplýsingar um fyrirhugaðar aðgerðir í tengslum við skipulag á fyrirhugaðri rannsókn tiltekins sakamáls. Nefndin er ekki í vafa um að almannahagsmunir standi til þess að þær upplýsingar fari leynt enda eru líkur á því að árangur aðgerðanna skerðist verði upplýsingarnar gerðar opinberar. Með vísan til framangreinds er fjármála- og efnahagsráðuneytinu heimilt að undanþiggja upplýsingar sem koma fram í efnisgrein 5 og tillögur sem nefndar eru í þremur töluliðum í lok minnisblaðs skattrannsóknarstjóra, dags. 18. nóvember 2019, auk upplýsinga sem koma fram í tveimur síðustu efnisgreinunum í minnisblaði ríkisskattstjóra, sama dags., með vísan til 5. tölul. 10. gr. upplýsingalaga.
3.
Í þriðja lagi vísar ráðuneytið til 9. gr. upplýsingalaga til stuðnings ákvörðun sinni þar sem í minnisblöðunum komi fram upplýsingar sem varði mikilvæga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni lögaðila í skilningi 9. gr. upplýsingalaga, sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari.Í athugasemdum um 9. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga er tekið fram að ákvæði 9. gr. feli í sér nokkurs konar vísireglu um það hvenær rétt sé að halda leyndum upplýsingum um einkahagsmuni. Stjórnvaldi, eða öðrum aðila sem ákvörðun tekur á grundvelli laganna, er með öðrum orðum ætlað að vega og meta umbeðin gögn með tilliti til þess hvort upplýsingar sem þau hafa að geyma séu þess eðlis að rétt sé að undanþiggja þær aðgangi almennings. Við það mat verður að taka mið af því hvort upplýsingarnar séu samkvæmt almennum sjónarmiðum svo viðkvæmar að þær eigi ekkert erindi við allan þorra manna.
Í athugasemdunum segir enn fremur um 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga:
„Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um virka mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni. Hér skiptir miklu að lagt sé mat á tilvik hverju sinni með hliðsjón af hagsmunum þess lögaðila sem upplýsingar varða. Við matið þarf almennt að vega saman hagsmuni viðkomandi lögaðila af því að upplýsingum sé haldið leyndum gagnvart þeim mikilvægu hagsmunum að upplýsingar um ráðstöfun opinberra hagsmuna séu aðgengilegar almenningi. Þegar lögaðilar gera samninga við opinbera aðila, þar sem ráðstafað er opinberum hagsmunum, getur þetta sjónarmið haft mikið vægi við ákvörðun um aðgang að upplýsingum.“
Í minnisblöðunum er vikið að því að starfsemi Samherja sé til rannsóknar vegna meintra refsiverðra brota félagsins en þær upplýsingar eru þegar á almannavitorði. Í þeim er hins vegar hvergi að finna upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- eða viðskiptaleyndarmál Samherja eða aðrar sambærilegar viðkvæmar upplýsingar um viðskipta- eða fjárhagshagsmuni félagsins. Er því ekki fallist á að í minnisblöðunum komi fram upplýsingar um virka mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni Samherja sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga. Samkvæmt framangreindu verður fjármála- og efnahagsráðuneytinu gert að veita kæranda aðgang að þeim hlutum minnisblaðsins sem ekki geyma upplýsingar um fyrirhugaðar ráðstafanir í skilningi 5. tölul. 10. gr. upplýsingalaga, sbr. 3. mgr. 5. gr. laganna.
Úrskurðarorð:
Staðfest er ákvörðun fjármála- og efnahagsráðuneytisins um synjun beiðni kæranda, A, dags. 26. nóvember 2019, um aðgang að efnisgrein 5 og tillögum sem nefndar eru í þremur töluliðum í lok minnisblaðs skattrannsóknarstjóra og að tveimur síðustu efnisgreinunum í minnisblaði ríkisskattstjóra, bæði dags. 18. nóvember 2019.
Hin kærða ákvörðun að öðru leyti er felld úr gildi og það lagt fyrir ráðuneytið að veita kæranda aðgang að öðrum hlutum minnisblaðanna.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigurveig Jónsdóttir