868/2020. Úrskurður frá 26. febrúar 2020
Úrskurður
Hinn 26. febrúar 2020 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 868/2020 í máli ÚNU 18120002.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 9. desember 2018, kærði Finnur Magnússon lögmaður, f.h. A, ákvörðun Háskóla Íslands, dags. 9. nóvember 2018, um að synja beiðni kæranda um aðgang að gögnum er varða höfnun á bókatillögu kæranda.Þann 7. ágúst 2018 gerði kærandi tillögu að bók til útgáfu í tiltekinni ritröð á sviði félagsvísinda en tillögu hans var hafnað þann 5. október 2018. Með bréfi til ritstjóra ritraðarinnar og starfsmanns Háskóla Íslands, dags. 22. október, óskaði kærandi eftir rökstuðningi vegna höfnunarinnar og öllum aðgangi að skjölum og öðrum gögnum vegna umsóknarferlisins, á grundvelli 14. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 og 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þar á meðal upplýsinga um hvaða tillögur voru samþykktar, aðgangi að umsögnum sem veittar voru um þær og upplýsingum um umsagnaraðila (ritrýna).
Með bréfi, dags. 9. nóvember 2018, var beiðni kæranda um aðgang að gögnunum synjað. Í bréfinu kemur fram að afstaða Háskóla Íslands sé sú að ákvörðun um að hafna bókatillögu kæranda, sem tekin hafi verið af ritnefnd sem skipuð hafi verið háskólakennurum á Félagsvísindasviði Háskóla Íslands, hafi ekki verið stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Ritröðin sem um ræði sé framtak af hálfu akademískra starfsmanna Háskólans sem sóttu m.a. um og hlutu styrk frá rektor til verkefnisins. Því sé ekki um að ræða ákvörðun sem tekin hafi verið í skjóli opinbers valds. Þá sé ekki einhlítt að verkefni umræddrar ritnefndar falli undir gildissvið upplýsingalaga, sbr. 1. mgr. 2. gr. laganna, þ.e. lögin taki ekki til athafna starfsmanna stjórnvalda sem teljist ekki þáttur í starfi fyrir stjórnvöld. Þó verði að teljast rétt að kærandi „njóti vafans í því tilliti“.
Í auglýsingunni sem send hafi verið til akademískra starfsmanna Háskóla Íslands 28. maí 2018 hafi þess verið getið að tillögur yrðu sendar í nafnlausa umsögn sérfræðinga, en nafnlaus ritrýni sé eitt af verkfærum háskólasamfélagsins til þess að stuðla að gæðum. Beiðni kæranda um upplýsingar um umsagnaraðila sé því synjað með vísan til 5. tölul. 10. gr. upplýsingalaga þar sem um sé að ræða ráðstöfun sem myndi ekki skila tilætluðum árangri ef hún væri á almannavitorði. Þá sé beiðninni jafnframt synjað með vísan til 9. gr. sömu laga enda hafi verið talið eðlilegt og sanngjarnt að nöfn umsagnaraðila njóti friðhelgi. Þá kemur fram að ekki hafi verið talið tilefni til þess að bókatillaga kæranda yrði send til umsagnar sérfræðinga og því liggi ekki fyrir skjal um slíkt mat sem hægt sé að afhenda.
Í kæru er þess krafist að kæranda verði á grundvelli 5. og 14. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, veittur aðgangur að öllum skjölum og öðrum gögnum vegna auglýsingar um bókatillögur, umsókna vegna umsóknarferlis, umsagna sérfræðinga og ákvörðunar um synjun bókatillögu, dags. 5. október 2018. Kærandi vekur athygli á því að þrátt fyrir að Háskóli Íslands telji að einungis einn flokkur gagna, þ.e. nöfn umsagnaraðila, falli undir 5. tölul. 10. gr. og 9. gr. upplýsingalaga sé ekki veittur aðgangur að öðrum fyrirliggjandi gögnum í málinu, þ.e. umsóknum um bókatillögur, umsögnum umsagnaraðila um samþykktar og ósamþykktar tillögur, fundargerðum ritnefndar vegna ákvörðunar um samþykkt tiltekinna tillagna og synjun annarra o.s.frv.
Í kæru kemur fram að nöfn umsagnaraðila geti ekki talist undanþegin upplýsingarétti á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga þar sem nöfn geti ekki talist til einkamálefna aðila og jafnvel þó að svo væri sé ekki „sanngjarnt og eðlilegt“ að leynt sé farið með nöfnin. Þá telur kærandi að auglýsing eftir bókatillögum á vegum Félagsvísindasviðs Háskóla Íslands geti ekki leitt til þess að mikilvægir almannahagsmunir réttlæti takmörkun aðgangs að gögnum, sbr. 5. tölul. 10. gr. enda sé hvorki um að ræða fyrirhugaðar ráðstafanir sem varða tekjuöflun hins opinbera né próf á vegum hins opinbera. Í öllu falli telur kærandi hagsmuni sína af því að fá aðgang að umþrættum gögnum vega þyngra en hagsmunir viðkomandi aðila af því að kæranda sé ekki veittur aðgangur að gögnunum.
Málsmeðferð
Kæran var kynnt Háskóla Íslands með bréfi, dags. 11. desember 2018, og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn vegna hennar og afritum af gögnum sem kæran lýtur að.Í umsögn Háskóla Íslands, dags. 7. janúar 2019, kemur fram að umrædd ritröð sé framtak á vegum ritnefndar sem skipuð sé akademískum starfsmönnum af Félagsvísindasviði Háskóla Íslands en ritnefndin fari ekki með opinbert vald samkvæmt lögum. Því falli störf ritnefndarinnar utan gildissviðs stjórnsýslulaga að mati Háskóla Íslands. Í svari Háskólans við beiðni kæranda hafi aftur á móti ekki verið tekin bein afstaða til þess hvort umbeðnar upplýsingar teldust upplýsingar um starfsemi stjórnvalda sem féllu undir gildissvið upplýsingalaga. Í umsögninni segir að háskólinn telji sig hafa veitt kæranda umbeðnar upplýsingar sem varði hann sjálfan, ásamt rökstuðningi, í svarbréfi, dags. 9. nóvember 2018. Umbeðnar upplýsingar hafi ekki verið skráðar eða skjalaðar með formlegum hætti en sé að finna í tölvupóstsamskiptum milli ritstjóra og ritnefndar. Tölvupóstarnir sjálfir hafi ekki verið afhentir kæranda heldur hafi upplýsingar úr þeim, sem vörðuðu kæranda sérstaklega, verið settar fram í svarbréfinu til lögmanns kæranda 9. nóvember.
Varðandi nöfn þeirra sérfræðinga sem annast nafnlausa ritrýni segir í umsögninni að í bréfi kæranda hafi verið óskað sérstaklega eftir upplýsingum um umsagnaraðila. Í svarbréfi Háskólans hafi komið fram að tillaga kæranda hafi ekki verið send til nafnlausrar umsagnar sérfræðinga því álit ritstjóra og ritnefndar hafi verið að tillagan hafi verið lítt unnin og því yrði ekkert fengið með því að fá álit annarra. Af þeirri ástæðu liggi ekki fyrir nein gögn um nafnlausa umsögn sérfræðinga um tillögu kæranda. Í fyrrnefndum tölvupóstsamskiptum ritnefndar, sem háskólinn afhenti úrskurðarnefndinni í trúnaði, megi sjá staðfestingu á því að tillagan hafi ekki verið send til umsagnar ritrýna. Af þeirri ástæðu sé ekki rétt að fallast á með kæranda að hann eigi sérstaka hagsmuni af því að kynna sér hvaða aðilar hafi veitt bókatillögum nafnlausa ritrýni. Tilgangur nafnlausrar eða blindrar ritrýni sé fyrst og fremst að stuðla að gæðum og tryggja fræðilegar kröfur við útgáfu fræðirita og fræðigreina. Nafnlaus ritrýni sé ein helsta stoð gæðamatskerfis vísinda og fræða hér á landi og erlendis. Þannig sé m.a. áskilið í matskerfi opinberra háskóla frá 2013 að ritrýni sé nafnlaus til þess að fræðilegar kröfur séu uppfylltar. Líklegt megi telja að því fyrirkomulagi yrði stefnt í hættu ef ritnefndum innan Háskóla Íslands yrði gert skylt að upplýsa um nöfn sérfræðinga sem annast nafnlausa ritrýni, þar sem erfiðara yrði að fá sérfræðinga til þess að annast slíka ritrýni. Það myndi rýra samkeppnisstöðu útgáfustarfsemi á vegum aðila innan Háskólans og annarra opinberra háskóla því einkaaðilar sem annist útgáfu fræðirita og fræðigreina þurfi ekki að upplýsa um nöfn sérfræðinga sem annist ritrýni. Í umsögninni er ekki vikið að bókatillögum annarra höfunda og ekki tekin bein afstaða til þess hvort kærandi eigi rétt á aðgangi að bókatillögunum.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál fékk einnig afhent, í trúnaði, eftirfarandi gögn sem kæran lýtur að:
R) fundargerðir ritnefndar um aðdraganda,
S) bókatillögur sem teknar voru til skoðunar haustið 2018,
T) óskir til sérfræðinga um umsagnir um valdar bókatillögur og umsagnir,
U) yfirlit um bókatillögur,
V) tölvupóstar til höfunda tillagna sem hafnað var án samtals,
Þ) tölvupóstsamskipti frá ritstjóra til ritnefndar og
Æ) tölvupóstsamskipti milli aðila í ritnefnd.
Umsögn Háskóla Íslands var kynnt kæranda með bréfi, dags. 8. janúar 2019, og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar. Í athugasemdum kæranda, dags. 22. janúar 2019, er því mótmælt að skólinn hafi þegar veitt kæranda umbeðnar upplýsingar, þær upplýsingar sem skólinn hafi veitt séu annars vegar tilkynning um það hvaða bókatillögur hafi verið samþykktar og hins vegar upplýsingar eða raunar stutt reifun á málavöxtum, um að mál kæranda hafi ekki hlotið þá meðferð sem kveðið var á um í auglýsingunni, þar sem bókatillaga kæranda hafi ekki verið send sérfræðingum til umsagnar eins og áskilið hafi verið í auglýsingunni. Kærandi byggir á því að háskólinn hafi í raun ekki veitt aðgang að neinum gögnum og/eða upplýsingum í máli þessu heldur eingöngu upplýst um atvik máls en þær upplýsingar sem veittar hafi verið séu ófullnægjandi enda hafi þar ekki verið um að ræða „afrit af tilteknum gögnum“ eins og kærandi hafi óskað eftir. Kærandi dregur einnig í efa að mál hans hafi verið meðhöndlað á sambærilegan hátt og annarra umsækjenda, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Í athugasemdum bendir kærandi á að hann hafi óskað eftir aðgangi að gögnum á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga, þar á meðal umsóknum einstakra umsækjenda, umsögnum sérfræðinga, ákvörðun um synjun, samþykktum tillögum og ósamþykktum tillögum, svo og öllum öðrum gögnum sem máli kunni að skipta og varði þetta tiltekna mál. Háskólinn byggi einvörðungu á því að synja beri kröfu kæranda á þeim grundvelli að nöfn umsagnaraðila falli undir 5. tölul. 10. gr., svo og 9. gr. upplýsingalaga en kærandi kveðst ekki fá séð að einvörðungu nöfn umsagnaraðila leiði til þess að kærandi fái engin gögn frá Háskólanum. Kærandi vísar til þess að skv. 9. gr. upplýsingalaga megi synja um aðgang að gögnum um einka- og fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari nema sá samþykki sem í hlut á, ekki liggi hins vegar fyrir hvort háskólinn hafi aflað samþykkis þeirra sem í hlut eigi. Í því sambandi vísar kærandi til úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 711/2017.
Kærandi áréttar að háskólinn hefði átt að óska eftir afstöðu viðkomandi aðila en jafnvel þó samþykki þeirra hefði ekki fengist fyrir afhendingu gagnanna bæri enn að taka afstöðu til þess hvort upplýsingarnar varði einka- og fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt og eðlilegt sé að leynt far. Upplýsingar um nöfn ritrýna séu ekki svo viðkvæmar upplýsingar að 9. gr. eigi við um þær enda sé aðeins um að ræða nöfn en ekki viðkvæmar persónuupplýsingar, s.s. um kynþátt, stjórnmálaskoðanir og trúarbrögð. Í þessu samhengi vísar kærandi til úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 688/2017.
Að lokum tekur kærandi fram að af svörum Háskólans virðist vera að málsmeðferðarreglum sem lýst var í auglýsingu um bókatillögur hafi ekki verið fylgt eftir, þ.e. að einstakar bókatillögur hafi ekki verið sendar umsagnaraðilum þótt auglýsingin hafi samkvæmt orðalagi sínu gert ráð fyrir því að það yrði gert. Þessi staða leiði til þess að það hafi grundvallarþýðingu fyrir kæranda að fá afrit gagna sem hafi orðið til vegna auglýsingarinnar, s.s. innsendar bókatillögur, umsagnir umsagnaraðila, samskipti aðila, dagbókarfærslur o.fl. Einungis með þeim hætti geti kærandi gengið úr skugga um að t.d. jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar hafi verið fylgt, svo og öðrum form- og efnisreglum stjórnsýsluréttar.
Niðurstaða
1.
Í málinu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að gögnum um ákvörðun ritstjóra fræðilegrar ritraðar í félagsvísindum 5. október 2018 um að hafna á bókatillögu sem kærandi sendi ritstjóranum 7. ágúst 2018.Í svari Háskóla Íslands við erindi kæranda, dags. 9. nóvember 2018, og síðar í umsögn Háskólans vegna kærunnar, dags. 7. janúar 2019, kemur fram að vafi ríki um það hvort gildissvið upplýsingalaga nái til umræddrar útgáfustarfsemi, þó ekki sé tekin bein afstaða til þess.
Í auglýsingu vegna útgáfunnar sem send var starfsmönnum Háskóla Íslands með tölvupósti þann 28. maí 2018 kemur m.a. fram að bækurnar verði ritrýndar og gefnar út af Háskólaútgáfunni en að útgáfan sé á faglegri ábyrgð ritstjóra og ritnefndar og á fjárhagslegri ábyrgð Félagsvísindasviðs Háskóla Íslands. Undir auglýsingunni eru nöfn ritstjóra og ritnefndarmanna sem sjá má að eru allir akademískir starfsmenn skólans. Í auglýsingunni kemur einnig fram að eftir samþykki ritstjóra fari handrit til Háskólaútgáfu þar sem skipaður fagritstjóri hafi umsjón með ritrýni handritsins.
Tekið skal fram að Háskólaútgáfan er starfrækt af Háskóla Íslands og heyrir undir háskólaráð, samkvæmt reglum um Háskólaútgáfuna nr. 483/2010. Útgáfa umræddrar ritraðar fer þannig fram innan veggja Háskólans og á vegum starfsmanna Háskólans, ritröðin er fjármögnuð af Háskólanum og kemur út undir nafni Háskóla Íslands. Í ljósi framangreinds liggur að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál enginn vafi á því að umrædd útgáfustarfsemi fellur undir gildissvið upplýsingalaga nr. 140/2012.
Við mat á gögnum málsins horfði úrskurðarnefndin m.a. til þess að útgáfa umræddrar ritraðar í félagsvísindum er fjármögnuð með styrk úr Háskólasjóði og varðar hún þannig ráðstöfun opinbers fjár. Tekið er fram að nefndin hefur í framkvæmd sinni litið til markmiða upplýsingalaga um að veita stjórnvöldum aðhald og auka gegnsæi við meðferð opinberra hagsmuna við skýringar á undantekningarákvæðum laganna.
2.
Í upprunalegri beiðni kæranda til ritstjóra um gögn, dags. 22. október, óskaði kærandi eftir rökstuðningi vegna höfnunar ritnefndar á bókatillögu sinni og öllum aðgangi að skjölum og öðrum gögnum vegna umsóknarferlisins, þar á meðal upplýsingum um hvaða umsóknir voru samþykktar, umsögnum sem veittar voru sem og upplýsingum um umsagnaraðila. Kærandi byggði rétt sinn til aðgangs að framangreindum gögnum á 14. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 og 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.Í kæru, dags. 9. desember 2018, var þess krafist, á grundvelli 5. og 14. gr. upplýsingalaga, að kæranda yrði veittur aðgangur að öllum skjölum og öðrum gögnum vegna auglýsingar um bókatillögur, umsókna vegna umsóknarferlis, umsagna sérfræðinga og ákvörðunar um synjun bókatillögu kæranda. Í athugasemdum kæranda, dags. 22. janúar 2019, er loks farið fram á afrit af gögnum sem hefðu orðið til vegna auglýsingarinnar, s.s. afrit af innsendum bókatillögum, umsögnum umsagnaraðila, samskiptum aðila, dagbókarfærslum o.fl.
Í 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga segir að stjórnvöldum sé skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að fyrirliggjandi gögnum ef þau hafi að geyma upplýsingar um hann sjálfan. Ákvæði 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga hefur verið skýrt svo að undir greinina falli ekki aðeins þau tilvik þegar maður óskar eftir aðgangi að gögnum með upplýsingum um sig sjálfan, heldur taki hún einnig til þess þegar upplýsingarnar varði hann með þeim hætti að hann hafi sérstaka hagsmuni af því, umfram aðra, að fá aðgang að gögnunum. Í athugasemdum við 14. gr. í frumvarpi að upplýsingalögum er tekið fram að með orðalaginu að gagn skuli geyma „upplýsingar um hann sjálfan“ í 1. mgr. ákvæðisins sé vísað til þess að upplýsingar þurfi að varða viðkomandi aðila sérstaklega og verulega umfram aðra, sbr. t.d. úrskurði úrskurðarnefndarinnar í málum A-283/2008, A-466/2012 og úrskurði nr. 765/2018.
Aðgangur aðila að gögnum sem varða hann sjálfan er hins vegar m.a. takmarkaður af 3. mgr. 14. gr., en þar segir að heimilt sé að takmarka aðgang að gögnum hafi þau jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir, sem mæla með því að upplýsingum sé haldið leyndum, þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang.
Þó að kærandi kunni að eiga hagsmuni af því að fá afrit af bókatillögum annarra höfunda og umsögnum um þær, í ljósi þess að tillögu hans var hafnað, verða þau gögn ekki talin innihalda upplýsingar um hann sjálfan. Þar sem um er að ræða nákvæmar upplýsingar um málefni viðkomandi höfunda og hvergi er minnst á málefni kæranda í framangreindum gögnum telur úrskurðarnefndin að hagsmunir kæranda af því að fá gögnin afhent séu ekki slíkir að beiðnin falli undir 14. gr. upplýsingalaga. Fer réttur kæranda til aðgangs að þessum hluta beiðninnar, s.s. bókatillögum annarra höfunda og umsögnum um þær, því eftir 5. gr. upplýsingalaga eða rétti almennings til aðgangs að gögnum en samkvæmt 1. mgr. 5. gr. er stjórnvöldum skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál, með þeim takmörkunum sem greinir í 6.-10. gr. laganna. Um rétt kæranda til aðgangs að gögnum sem innihalda umfjöllun um hans eigin bókatillögu og ákvarðanir ritnefndar er tillögu hans varða, fer hins vegar eftir 14. gr. upplýsingalaga.
3.
Kærandi óskaði m.a. eftir afritum af bókatillögum (umsóknum) sem sendar voru ritnefnd ritraðarinnar. Úrskurðarnefndin fékk afrit af gögnum málsins og telur fylgiskjal S falla undir þennan hluta gagnabeiðni kæranda. Þar er að finna bókatillögur höfunda sem innihalda allar lýsingu á fyrirhugaðri útgáfu, efnisyfirlit og upplýsingar um helstu ritverk höfundar, tillögurnar eru tíu talsins, þær eru misítarlegar og eru tvær til sjö blaðsíður að lengd.Þar sem um er að ræða upplýsingar sem varða hagsmuni þriðju aðila kemur til athugunar hvort 9. gr. upplýsingalaga standi í vegi fyrir því að kæranda verði veittur aðgangur að gögnunum. Samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga er óheimilt að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Í greinargerð með frumvarpi til upplýsingalaga segir að 9. gr. frumvarpsins feli í sér nokkurs konar vísireglu um það hvenær rétt sé að halda leyndum upplýsingum um einkahagsmuni. Þá segir eftirfarandi:
„Stjórnvaldi, eða öðrum aðila sem ákvörðun tekur á grundvelli laganna, er með öðrum orðum ætlað að vega og meta umbeðin gögn með tilliti til þess hvort upplýsingar sem þau hafa að geyma séu þess eðlis að rétt sé að undanþiggja þær aðgangi almennings. Við það mat verður að taka mið af því hvort upplýsingarnar séu samkvæmt almennum sjónarmiðum svo viðkvæmar að þær eigi ekkert erindi við allan þorra manna.“
Í framhaldinu er síðan vikið að því hvernig stjórnvöldum beri að meta umrædd sjónarmið en í athugasemdunum segir svo um það atriði:
„Erfitt er að tilgreina nákvæmlega þau sjónarmið sem stjórnvaldi er rétt að leggja til grundvallar við mat á því hvaða einkamálefni einstaklinga eru þannig vaxin að þau réttlæti undanþágu frá upplýsingarétti í hverju tilviki. Oft koma sérstakar reglur um þagnarskyldu í veg fyrir að aðgang megi veita að upplýsingum. Þegar þeim reglum sleppir má hafa í huga ýmis lagaákvæði sem sett hafa verið í sama augnamiði. Þannig er engum vafa undirorpið að viðkvæmar persónuupplýsingar samkvæmt lögum um persónuvernd eru allar undanþegnar aðgangi almennings samkvæmt 9. gr. Þar má t.d. nefna upplýsingar um litarhátt, kynþátt, stjórnmálaskoðanir og trúarbrögð, upplýsingar um hvort maður hafi verið grunaður, ákærður eða dæmdur fyrir refsiverðan verknað, upplýsingar um kynlíf manna og heilsuhagi, lyfja-, áfengis- og vímuefnanotkun, svo og upplýsingar um félagsleg vandamál. Aðrar upplýsingar sem geta talist viðkvæmar samkvæmt almennum viðmiðum í íslenskum rétti kunna einnig að falla undir ákvæðið þótt þær teljist ekki viðkvæmar persónuupplýsingar samkvæmt persónuverndarlögum. Hér undir geta til að mynda fallið upplýsingar um fjármál einstaklinga og upplýsingar sem lúta beinlínis að öryggi þeirra.“
Þá er enn fremur tiltekið í athugasemdum við ákvæði 9. gr. að ,,undir 9. gr. [geti] fallið upplýsingar um hvort tiltekið mál er snertir ákveðinn einstakling sé eða hafi verið til meðferðar.“ Dæmi um slík tilvik væru „t.d. upplýsingar um það hvort tiltekinn einstaklingur hafi lagt fram umsókn um leyfi til að ættleiða barn, umsókn um fjárhagsaðstoð frá félagsmálastofnun eða umsókn um fóstureyðingu“.
Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér efni umbeðinna gagna en um er að ræða mjög nákvæmar upplýsingar um fyrirhugaða útgáfu og jafnvel upplýsingar um óbirtar rannsóknir viðkomandi fræðimanns. Að mati úrskurðarnefndarinnar er ótvírætt að upplýsingar um hugmyndir fræðimanna að rannsóknum og niðurstöður úr fræðilegum rannsóknum sem ekki er lokið kunna að falla undir undanþáguákvæði 9. og 10. gr. upplýsingalaga. Að því leyti sem afrakstur fræðilegra rannsókna hefur ekki tekið á sig endanlega mynd og sá einstaklingur sem vinnur að slíkum rannsóknum telur efni sitt ekki tilbúið til birtingar þá telur úrskurðarnefndin að hagsmunir þess einstaklings sem sinnir slíkum rannsóknum af því að afrakstur fræðistarfa hans verði ekki birtur almenningi á því stigi geti fallið undir einkamálefni sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari í skilningi 9. gr. upplýsingalaga. Er þá óheimilt að veita aðgang að slíkum gögnum nema sá samþykki sem í hlut á. Jafnframt telur úrskurðarnefndin að slíkar upplýsingar geti fallið undir fjárhagsmálefni sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari í skilningi sama ákvæðis, að því marki sem það hefur fjárhagslega þýðingu fyrir einstaklinga að umrædd gögn séu ekki gerð aðgengileg almenningi.
Úrskurðarnefndin leggur áherslu á að með hliðsjón af því að ákvæði 9. gr. upplýsingalaga felur í sér undantekningu frá meginreglu 5. gr. upplýsingalaga um aðgang að gögnum þá verður ákvæðinu einungis beitt til þess að takmarka aðgang í þeim tilvikum þar sem raunveruleg hætta er á því að hagsmunir einstaklings bíði tjón af því að aðgangur verði veittur. Stjórnvald eða annar aðili sem fellur undir gildissvið upplýsingalaga hefur ekki forsendur til að fullyrða um hvort ákvæði 9. gr. taki til gagna, án þess að fyrst hafi verið lagt á það mat hvort hagsmunir af því að takmarka aðgang að upplýsingum séu af því tagi sem rakið er hér að framan. Í því felst meðal annars mat á því hvort hugmynd fræðimanns sé líkleg til að leiða til niðurstöðu sem hafi sjálfstætt fræðilegt gildi. Þá þarf enn fremur að vera sýnt að það kunni að valda tjóni á fræðilegri rannsókn ef aðgangur er veittur að gögnum um hana.
Af umsögn Háskóla Íslands og athugasemdum kæranda verður ráðið að kærandi hafi verið upplýstur um þær þrjár bókatillögur sem samþykktar voru og um nöfn viðkomandi höfunda. Er því ekki þörf á að úrskurðarnefndin taki afstöðu til þessara gagna. Af þeim gögnum sem liggja fyrir úrskurðarnefnd um upplýsingamál verður hins vegar ekki ráðið að Háskóli Íslands hafi lagt á það sjálfstætt mat hvort og þá að hvaða leyti upplýsingar sem fram komu í öðrum tillögum til bóka í ritröð á sviði félagsvísinda leiddu til þess að unnt væri að synja beiðni kæranda um aðgang að tillögunum samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga. Þannig hefur Háskóli Íslands hvorki í synjun sinni til kæranda né skýringarbréfi til úrskurðarnefndarinnar tekið afstöðu til þess eða leitt líkur að því hvort og þá hvernig aðgangur almennings að umræddum bókatillögum sé til þess fallinn að fela í sér upplýsingar um einka- eða fjárhagsmálefni höfunda sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari. Þá verður heldur ekki séð að háskólinn hafi kannað hvort höfundar einstakra tillagna samþykktu að veittur yrði aðgangur að tillögunum, sbr. 2. mgr. 17. gr. upplýsingalaga.
Í ljósi þessa hefur úrskurðarnefndin ekki forsendur til að fjalla um hvort Háskóli Íslands hafi lagt fullnægjandi grundvöll að þeirri ákvörðun sinni að synja kæranda um aðgang að bókatillögum. Er þessum þætti málsins því vísað aftur til háskólans til nýrrar meðferðar.
4.
Kærandi óskaði eftir aðgangi að umsögnum sérfræðinga (ritrýna) sem veittar voru um bókatillögurnar sem og upplýsingum um umsagnaraðilana. Háskólinn afhenti úrskurðarnefndinni gögn, merkt fylgiskjal T, sem úrskurðarnefndin telur falla undir þennan hluta gagnabeiðni kæranda. Skjalið inniheldur tölvupósta frá ritstjóra til umsagnaraðila þar sem hann fer þess á leit að viðkomandi aðilar taki að sér yfirlestur tillagna. Þar er einnig að finna umsagnirnar sjálfar þar sem viðkomandi aðilar lýsa bókatillögunum og tjá skoðanir sínar á þeim.Beiðni kæranda synjaði háskólinn þann 9. nóvember 2018 m.a. með vísun í 5. tölul. 10. gr. upplýsingalaga enda fæli ritrýni í sér ráðstöfun sem myndi ekki skila tilætluðum árangri ef hún væri á almannavitorði. Að því er varðar nöfn umsagnaraðila kemur fram í umsögn Háskólans að tilgangur nafnlausrar eða blindrar ritrýni sé fyrst og fremst að stuðla að gæðum og tryggja fræðilegar kröfur við útgáfu fræðirita og fræðigreina. Nafnlaus ritrýni sé ein helsta stoð gæðamatskerfis vísinda og fræða hér á landi og erlendis. Þannig sé m.a. áskilið í matskerfi opinberra háskóla frá 2013 að ritrýni sé nafnlaus til þess að fræðilegar kröfur séu uppfylltar. Líklegt megi telja að því fyrirkomulagi yrði stefnt í hættu ef ritnefndum innan Háskóla Íslands yrði gert skylt að upplýsa um nöfn sérfræðinga sem annast nafnlausa ritrýni, þar sem erfiðara yrði að fá sérfræðinga til þess að annast slíka ritrýni. Það myndi rýra samkeppnisstöðu útgáfustarfsemi á vegum aðila innan Háskólans og annarra opinberra háskóla, því einkaaðilar sem annist útgáfu fræðirita og fræðigreina þurfi ekki að upplýsa um nöfn sérfræðinga sem annist ritrýni. Háskólinn vísar í því sambandi til ritrýnireglna Tímarits lögfræðinga, Úlfljóts, Læknablaðsins og Verkfræðingafélags Íslands, sem allar hafa að geyma ákvæði um nafnlausa ritrýni.
Í 5. tölul. 10. gr. er fjallað um takmarkanir á aðgangi almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjist vegna fyrirhugaðra ráðstafana eða prófa á vegum hins opinbera ef þau yrðu þýðingarlaus eða skiluðu ekki tilætluðum árangri, væru þau á almannavitorði.
Af þessu tilefni telur úrskurðarnefndin rétt að taka fram að ákvæði 5. tölul. 10. gr. verður ekki beitt um gögn þar sem fram koma upplýsingar um ráðstafanir sem þegar eru afstaðnar. Hvorki er í ákvörðun Háskóla Íslands frá 9. nóvember 2018 né skýringum Háskólans til úrskurðarnefndarinnar fjallað frekar um það að hvaða leyti í umsögnum sérfræðinganna eru upplýsingar um ráðstafanir sem kunni að vera fyrirhugaðar í skilningi 5. tölul. 10. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Þá fær úrskurðarnefnd um upplýsingamál ekki ráðið af gögnunum að þar sé fjallað um ráðstafanir sem kunna nú að vera fyrirhugaðar af hálfu skólans. Verður því ekki séð að aðgangur að umsögnum sérfræðinga verði takmarkaður með vísan til 5. tölul. 10. gr. upplýsingalaga.
Beiðni kæranda var jafnframt synjað með vísan til 9. gr. upplýsingalaga en háskólinn taldi eðlilegt og sanngjarnt að nöfn umsagnaraðila nytu friðhelgi. Upplýsingarnar sem um ræðir eru nöfn umsagnaraðila og umsagnir þeirra, þ.e. nákvæmar lýsingar á bókatillögum og álit þeirra á tillögunum. Þannig varða upplýsingarnar bæði umsagnaraðilana sjálfa sem og höfunda tillagnanna.
Að því marki sem umsagnir sérfræðinga um bókatillögur kunna að geyma hugmyndir um fræðilegar rannsóknir í vinnslu sem ekki eru tilbúnar til birtingar, þá telur úrskurðarnefndin að ekki loku fyrir það skotið að takmarka aðgang almennings að slíkum upplýsingum samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga, þar sem þær kunna að geyma upplýsingar um einka- og fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari. Í samræmi við það sem að framan er rakið verður þessu ákvæði hins vegar ekki beitt til að takmarka aðgang nema að háskólinn hafi fyrst lagt á það mat hvort hagsmunir af því að takmarka aðgang að upplýsingum séu af því tagi sem rakið er í 3. kafla niðurstaðna úrskurðarnefndarinnar hér að framan. Í því felst meðal annars mat á því hvort hugmynd fræðimanns sé líkleg til að leiða til niðurstöðu sem hafi sjálfstætt fræðilegt gildi. Þá þarf enn fremur að vera sýnt að það kunni að valda tjóni á fræðilegri rannsókn ef aðgangur er veittur að gögnum um hana. Miðað við þau gögn sem hafa verið afhent nefndinni fær úrskurðarnefndin ekki séð hvernig upplýsingar um nöfn umsagnaraðila falli ein og sér undir þau sjónarmið sem hér er lýst.
Af þeim gögnum sem liggja fyrir úrskurðarnefnd um upplýsingamál verður ekki ráðið, frekar en hvað varðar tillögur til bóka sem gerð er grein fyrir í 3. kafla í niðurstöðum úrskurðarnefndarinnar hér að framan, að Háskóli Íslands hafi lagt á það sjálfstætt mat hvort og þá að hvaða leyti upplýsingar sem fram komu í umsögnum sérfræðinga leiddu til þess að unnt væri að synja beiðni kæranda um aðgang að tillögunum samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga. Þannig hefur Háskóli Íslands hvorki í synjun sinni til kæranda né skýringarbréfi til úrskurðarnefndarinnar tekið afstöðu til þess eða leitt líkur að því hvort og þá hvernig aðgangur almennings að umsögnum sérfræðinganna sé til þess fallinn að fela í sér upplýsingar um einka- eða fjárhagsmálefni höfunda sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari. Enn fremur er ekki að sjá að háskólinn hafi kannað hvort höfundar einstakra tillagna samþykktu að veittur yrði aðgangur að umsögnum sérfræðinga um þær, sbr. 2. mgr. 17. gr. upplýsingalaga.
Í ljósi þessa hefur úrskurðarnefndin ekki forsendur til að fjalla um hvort Háskóli Íslands hafi lagt fullnægjandi grundvöll að þeirri ákvörðun sinni að synja kæranda um aðgang að umsögnum sérfræðinga og upplýsingar um nöfn þeirra. Er þessum þætti málsins því vísað aftur til háskólans til nýrrar meðferðar.
5.
Kærandi óskaði m.a. eftir gögnum varðandi þá ákvörðun ritnefndar að hafna bókatillögu kæranda, gögnum varðandi samskipti aðila og dagbókarfærslum málinu viðkomandi. Í fylgiskjali R, sem háskólinn afhenti úrskurðarnefndinni, er að finna fundargerðir ritnefndar en í fylgiskjölum Þ og Æ eru tölvupóstar á milli ritstjóra og ritnefndar þar sem fjallað er um framvindu verkefnisins, þær tillögur sem nefndinni bárust og fleira í þeim dúr. Fylgiskjal U er bréf frá ritstjóra til ritnefndarmanna en þar er að finna yfirlit yfir allar bókatillögur sem bárust og tillögur ritstjóra að niðurstöðum varðandi þær, ásamt umsögnum ritrýna um tilteknar tillögur.Af gögnum málsins er ekki að sjá að Háskóli Íslands hafi lagt á það sjálfstætt mat hvort og þá að hvaða leyti upplýsingar sem fram koma í tölvupóstum og fundargerðum skuli vera undanþegnar upplýsingarétti. Þannig hefur Háskóli Íslands hvorki í synjun sinni til kæranda né skýringarbréfi til úrskurðarnefndarinnar tekið afstöðu til réttar kæranda til aðgangs að upplýsingum í fylgiskjölum R, Þ, Æ og U. Er þessum hluta málsins því einnig vísað aftur til háskólans til nýrrar og lögmætrar meðferðar.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun Háskóla Íslands, dags. 9. nóvember 2018, um að synja beiðni A um aðgang að gögnum er varða höfnun á bókatillögu kæranda er felld úr gildi og lagt fyrir Háskóla Íslands að taka málið til nýrrar meðferðar og afgreiðslu.
Kjartan Bjarni Björgvinsson
varaformaður
Elín Ósk Helgadóttir
Sigríður Árnadóttir