878/2020. Úrskurður frá 26. febrúar 2020
Úrskurður
Hinn 26. febrúar 2020 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 878/2020 í máli ÚNU 19090014.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 19. september 2019, kærði A fréttamaður, ákvörðun dómsmálaráðuneytisins um að synja beiðni kæranda um aðgang að gögnum. Þann 9. september 2019 óskaði kærandi eftir upplýsingum um afdrif erindis frá starfsmanni embættis ríkislögreglustjóra sem hefði borist dómsmálaráðuneytinu fyrr á árinu þar sem kvartað hefði verið undan einelti og gerræðislegum stjórnunarháttum ríkislögreglustjóra. Spurt var í hvaða farveg kvörtunin hefði verið sett, til hvaða aðgerða hefði verið gripið, hvort lausn væri komin í málinu og ef svo væri, hvers efnis hún hefði verið. Þá var spurt hvort aðrir starfsmenn hefðu kvartað undan ríkislögreglustjóra við ráðuneytið og ef svo væri hversu margir hefðu kvartað. Í svari ráðuneytisins til kæranda, dags. 17. september 2019, segir að ráðuneytið tjái sig ekki um starfsmannamál einstakra starfsmanna. Skýrt verklag liggi þó fyrir þegar kvörtun um einelti beinist að forstöðumanni stofnunarinnar og væru mál af því tagi sett í viðeigandi farveg í samræmi við verklagið. Var kæranda bent á vefslóð þar sem fram kæmi verklag þegar kvörtun um einelti beindist að forstöðumanni stofnunarinnar.Í kæru segist kærandi vera ósáttur með svör ráðuneytisins. Kærandi telji ríkislögreglustjóra vera það háttsettan embættismann að hagsmunir almennings af því að fá aðgang að upplýsingunum séu ríkari en hagsmunir hans af leynd upplýsinganna.
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 19. september 2019, var kæran kynnt dómsmálaráðuneytinu og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn vegna hennar. Jafnframt var óskað eftir afritum af gögnum sem kæran lyti að.Í umsögn dómsmálaráðuneytisins, dags. 8. nóvember 2019, kemur fram að ákvörðunin hafi verið tekin á grundvelli 1. mgr. 7. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 enda hafi verið litið svo á að beiðnin lyti að gögnum er varði málefni starfsmanna embættis ríkislögreglustjóra, þ. á m. framgang þeirra í starfi og starfssamband að öðru leyti. Það sé mat ráðuneytisins að upplýsingar um afdrif og feril tiltekinnar kvörtunar starfsmanns falli undir lagaákvæðið, auk þess sem í gögnum tengdu málinu kunni að vera persónuupplýsingar sem ekki sé unnt að miðla til fjölmiðla. Þá sé nauðsynlegt að unnt sé að leysa úr kvörtunum sem þessum á faglegan og öruggan hátt, án þess að upplýsingar um viðkomandi starfsmenn eða einstök efnisatriði málsins komi fram og séu rekin í fjölmiðlum. Bent er á að staða þess sem í hlut eigi geti varla ráðið úrslitum í málinu. Þegar upp komi erfið starfsmannamál sé það yfirleitt svo að inn í þau blandist bæði stjórnendur og almennir starfsmenn. Framganga hátt settra stjórnenda beinist oftar en ekki að lægra settum undirmönnum þeirra sem stjórnendur telji eftir atvikum að hafi ekki rækt störf sín með réttum hætti. Ef opna ætti á umfjöllun fjölmiðla um allar ráðstafanir stjórnvalda í starfsmannamálum á þeim grunni að í hlut ættu stjórnendur, væri ljóst að undanþága 7. gr. upplýsingalaga væri haldlítil og þá um leið nær útilokað að leysa úr málum innan vinnustaða, án þess að gera það þá jafnóðum í fjölmiðlum.
Umsögn dómsmálaráðuneytisins var kynnt kæranda með bréfi, dags. 8. nóvember 2019, og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar.
Í athugasemdum kæranda, dags. 9. nóvember 2019, segir að ekki sé verið að óska eftir upplýsingum um persónulega hagi starfsmanna heldur um viðbrögð ráðuneytisins við kvörtun um einelti. Þá sé verið að óska eftir almennum upplýsingum um fjölda eineltismála vegna starfshátta ríkislögreglustjóra sem sé einn æðsti embættismaður löggæslumála í landinu og hafi starfshættir hans verið töluvert í fjölmiðlum þegar umrædd fyrirspurn hafi verið lögð fram. Þá kemur fram að verði ekki fallist á að ráðuneytinu beri að svara fyrstu þremur liðum spurningarinnar sé óskað eftir því að fjórða liðnum verði svarað þar sem þar sé eingöngu verið að óska eftir tölfræðilegum gögnum.
Með erindi, dags. 2. febrúar 2020, óskaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál eftir upplýsingum um hvort ríkislögreglustjóri hefði sætt viðurlögum í starfi síðustu fjögur árin frá því beiðni kæranda var sett fram. Samdægurs svaraði dómsmálaráðuneytið því neitandi.
Niðurstaða
1.
Í máli þessu er deilt um afgreiðslu dómsmálaráðuneytisins á beiðni kæranda um aðgang að upplýsingum um afdrif erindis frá starfsmanni embættis ríkislögreglustjóra sem hafi borist dómsmálaráðuneytinu árið 2019 þar sem kvartað hafi verið undan einelti og gerræðislegum stjórnunarháttum ríkislögreglustjóra. Nánar tiltekið var óskað eftir upplýsingum um eftirfarandi atriði: 1. Í hvaða farveg kvörtunin hefði verið sett.
2. Til hvaða aðgerða hefði verið gripið.
3. Hvort lausn væri komin í málinu og hver sú lausn hefði verið.
4. Hvort aðrir starfsmenn hefðu kvartað undan ríkislögreglustjóra við ráðuneytið og hversu margir þeir væru.
Þótt beiðni kæranda lúti að upplýsingum en ekki tilteknum gögnum þá lítur úrskurðarnefnd um upplýsingamál svo á að kærandi hafi með kæru sinni lagt það fyrir nefndina að skera úr um rétt hans til aðgangs að gögnum þar sem umbeðnar upplýsingar er að finna.
Dómsmálaráðuneytið vísar til 1. mgr. 7. gr. upplýsingalaga til stuðnings ákvörðunar um að synja beiðni kæranda um aðgang að gögnum sem kynnu að geyma umbeðnar upplýsingar.
Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 er þeim sem falla undir lögin skylt að veita almenningi, sé þess óskað, aðgang að fyrirliggjandi gögnum með þeim takmörkunum sem greinir í 6.–10. gr laganna.
Í 1. mgr. 7. gr. upplýsingalaga segir orðrétt:
„Réttur almennings til aðgangs að gögnum um málefni starfsmanna sem starfa hjá aðilum sem lög þessi taka til skv. 2. gr. tekur ekki til gagna í málum sem varða umsóknir um starf, framgang í starfi eða starfssambandið að öðru leyti.“
Í 3. mgr. 7. gr. upplýsingalaga kemur þó fram að heimilt sé að veita upplýsingar um viðurlög í starfi sem æðstu stjórnendur hafi sætt, þar á meðal vegna áminninga og brottvísana, enda séu ekki liðin meira en fjögur ár frá þeirri ákvörðun sem um ræðir.
Í athugasemdum við ákvæði 1. mgr. 7. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga nr. 140/2012 kemur meðal annars eftirfarandi fram um regluna:
„Ákvæði 7. gr. frumvarpsins er þannig upp byggt að í 1. mgr. er lögð til sú meginregla að réttur almennings til aðgangs að gögnum taki almennt ekki til upplýsinga um þau málefni starfsmanna þeirra aðila sem falla undir ákvæði frumvarpsins, sbr. 2. gr., sem lúta að umsóknum um störf, framgang í starfi eða starfssambandið að öðru leyti. Í 2. mgr. eru síðan ákveðnar og skýrt afmarkaðar undanþágur frá þessari reglu vegna starfsmanna stjórnvalda, í 3. mgr. er heimild vegna upplýsinga um viðurlög sem æðstu stjórnendur hafa sætt, en í 4. mgr. eru undanþágur frá þessari reglu vegna starfsmanna einkaréttarlegra lögaðila í opinberri eigu, sbr. 2. mgr. 2. gr. frumvarpsins. Með þessu móti er fært að taka skýra afstöðu til þess hvaða upplýsingar um málefni starfsmanna lúti ákvæðum upplýsingalaga um aðgangsrétt og hverjar ekki.“
Í athugasemdum við 1. mgr. 7. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga nr. 140/2012 segir eftirfarandi um orðasambandið „starfssambandið að öðru leyti“:
„Með gögnum í málum sem varða starfssambandið að öðru leyti, sbr. niðurlag 1. mgr. 7. gr., er átt við gögn í málum þar sem teknar eru ákvarðanir um réttindi og skyldur starfsmanna. Þau rök búa hér að baki að rétt sé veita starfsmanni ákveðið öryggi í starfi og varðveita trúnað í vinnusambandinu sem ella væri hætta á að brysti ef veittur yrði aðgangur að gögnum í slíkum málum. Af þessu leiðir enn fremur að opinberir aðilar ættu síður möguleika á því að laða til sín og halda hjá sér hæfu starfsfólki. Til mála er varða starfssambandið teljast t.d. mál þar starfsmaður hefur þurft að sæta frádrætti frá launum, ákvarðanir stjórnenda um sveigjanlegan vinnutíma og um aukastörf, sbr. IV. kafla laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, og enn fremur mál er lúta að aðfinnslum og áminningu eða eftir atvikum starfslokum. Í 3. mgr. er gert ráð fyrir því að heimild til að veita aðgang að upplýsingum í slíkum málum taki einvörðungu til æðstu stjórnenda.“
Í athugasemdum við 7. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga nr. 140/2012 segir að við mat á því hvort um er að ræða æðstu stjórnendur hjá ríkinu megi almennt ganga út frá því að um sé að ræða forstöðumenn ríkisstofnana. Sé í því sambandi eðlilegt við nánari afmörkun að líta til fyrirmæla 2. tölul. og 5.–13. tölul. 1. mgr. 22. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Utan þeirrar upptalningar falli þó almennir lögreglumenn og sendifulltrúar í utanríkisþjónustunni.
Samkvæmt 1. málsl. 4. gr. lögreglulaga nr. 90/1996 er ráðherra æðsti yfirmaður lögreglunnar í landinu. Ríkislögreglustjóri fer með málefni lögreglunnar í umboði hans. Ríkislögreglustjóri er embættismaður, sbr. 7. tölul. 1. mgr. 22. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996. Samkvæmt þessu telst ríkislögreglustjóri til æðstu stjórnenda í skilningi 3. mgr. 7. gr. upplýsingalaga.
Eins og rakið er hér að framan á almenningur ekki rétt á gögnum í málum sem varða umsóknir um starf, framgang í starfi eða starfssambandið að öðru leyti. Hins vegar er heimilt að veita upplýsingar um viðurlög sem æðstu stjórnendur, þ. á m. ríkislögreglustjóri hefur sætt, enda séu ekki liðin meira en fjögur ár frá þeirri ákvörðun sem um ræðir. Ráðuneytið hefur upplýst um að ríkislögreglustóri hafi ekki sætt viðurlögum í starfi síðustu fjögur árin áður en beiðni kæranda barst. Þá hefur ráðuneytið vísað kæranda á vefslóð þar sem fram kemur hvaða verklagi skuli fylgja berist kvörtun vegna stjórnenda, sbr. 2. mgr. 19. gr. upplýsingalaga.
Samkvæmt framangreindu verður staðfest ákvörðun dómsmálaráðuneytisins um að synja beiðni kæranda um aðgang að gögnum með upplýsingum um afdrif erindis frá starfsmanni embættis ríkislögreglustjóra þar sem kvartað hafi verið yfir embættismanninum, til hvaða aðgerða hafi verið gripið í því kvörtunarmáli, hvort lausn sé komin í málinu og hver sú lausn hafi verið. Þá verður að staðfesta synjun ráðuneytisins á beiðni kæranda um aðgang að gögnum með upplýsingum um hvort aðrir starfsmenn hafi kvartað undan ríkislögreglustjóra við ráðuneytið og hversu margir þeir séu.
Úrskurðarorð:
Staðfest er ákvörðun dómsmálaráðuneytisins um synjun beiðni kæranda, A, dags. 9. september 2019, um aðgang að upplýsingum um afdrif erindis frá starfsmanni embættis ríkislögreglustjóra sem hafi borist dómsmálaráðuneytinu árið 2019.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir