882/2020. Úrskurður frá 24. mars 2020
Úrskurður
Hinn 24. mars 2020 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 882/2020 í máli ÚNU 19110001Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 4. nóvember 2019, kærði A afgreiðslu fjármála- og efnahagsráðuneytisins á beiðni hans um aðgang að gögnum.Kærandi óskaði eftir því með erindi, dags. 30. september 2019, að fjármála- og efnahagsráðuneytið veitti honum aðgang að gögnum sem skráð væru í málaskrá ráðuneytisins þar sem tilteknar greinargerðir ríkislögmanns í dómsmáli kæranda gegn íslenska ríkinu og Minjastofnun Íslands voru einnig skráðar. Einnig var óskað eftir svörum ráðuneytisins við öðrum spurningum kæranda varðandi málsmeðferð ráðuneytisins í því máli. Ráðuneytið svaraði kæranda þann 9. október 2020 og afhenti honum lista yfir gögn skráð á tiltekið mál. Þar voru skráðar tvær færslur, annars vegar bréf kæranda, dags. 30. september 2019, og hins vegar bréf frá ríkislögmanni, dags. 18. mars 2019, en þann dag hafði dómur fallið í dómsmáli kæranda gegn íslenska ríkinu og Minjastofnun.
Í kæru kemur fram að kærandi hafi sent mennta- og menningarmálaráðuneytinu áþekka fyrirspurn 30. september 2019 og að henni hafi verið svarað 9. október 2019. Samkvæmt svari þess ráðuneytis hafi það skráð í málaskrá sína tölvupóstssamskipti frá starfsmanni fjármála- og efnahagsráðuneytisins, dags. 3. apríl 2019, en þau samskipti hafi ekki verið skráð í málaskrá fjármála- og efnahagsráðuneytisins. Kærandi hafi sent fjármála- og efnahagsráðuneytinu tölvupóst 15. október 2019, bent á að tölvupóstssamskiptanna hefði ekki verið getið í svari ráðuneytisins og óskað eftir aðgangi að samskiptunum. Ráðuneytið hafi svarað kæranda því, dags. 16. október 2019, að farist hefði fyrir að skrá samskiptin í málaskrá og væri það harmað. Hins vegar væri kæranda synjað um aðgang að samskiptunum með vísan til 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Kærandi var þó upplýstur um að afstaða ráðuneytisins sem kæmi fram í tölvupóstinum hefði verið sú að ekki yrði gerð athugasemd við þá fyrirætlan Minjastofnunar.
Í kæru er farið fram á að úrskurðarnefnd um upplýsingamál afli og kynni sér umbeðin tölvupóstsamskipti og umsögn Minjastofnunar Íslands og úrskurði hvort kærða beri að láta þessi gögn af hendi við kæranda. Kærandi bendir úrskurðarnefndinni sérstaklega á að kynna sér hverjir viðtakendur tölvupóstsamskiptanna hafi verið því það kunni að hafa þýðingu í málinu. Falli hlutar tölvupóstsamskiptanna eða umsagnarinnar undir undanþáguákvæði upplýsingalaga fer kærandi fram á að fá aðgang að þeim hlutum gagnanna sem ekki falli undir þau.
Kærandi dregur það í efa að efni tölvupóstssamskiptanna sé undanþegið upplýsingalögum á grundvelli 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Ráðuneytið hafi upplýst um að í tölvupóstsamskiptunum komi fram tiltekin fyrirætlan hjá sjálfstæðri ríkisstofnun, þ.e. Minjastofnun Íslands. Enn fremur hafi ráðuneytið upplýst að ekki séu gerðar athugasemdir við þá fyrirætlan. Því sé ekki lengur um það að ræða að ráðuneytið sé að afla álits eða ráðgjafar frá sérfróðum aðila heldur sé ráðuneytið sem stjórnvald að lýsa samþykki sínu í formi athugasemdaleysis á tiltekinni fyrirætlan. Tölvupóstsamskiptin hafi einnig verið við mennta- og menningarmálaráðuneytið og líklega einnig við Minjastofnun Íslands. Það bendi til þess að ekki sé einvörðungu um að ræða bréfaskipti um ráðgjöf sérfróðra aðila, heldur sé eitt stjórnvald að upplýsa önnur um fyrirætlanir sínar og leita eftir áliti eða samþykki á þeim. Vísað er til þess að í athugasemdum við frumvarp til laga nr. 72/2019 komi fram að gera verði þá kröfu að aðgangur að umbeðnum upplýsingum myndi að öllum líkindum leiða til skerðingar á réttarstöðu hins opinbera aðila sem um ræði.
Kærandi dregur í efa að aðgangur að upplýsingum í tölvupóstsamskiptunum eða umsögn Minjastofnunar geti mögulega skert réttarstöðu íslenska ríkisins eða stofnunarinnar. Í því samhengi tekur kærandi fram að málarekstur opinberra aðila fyrir dómstólum geti ekki byggst á því að fyrirætlunum stjórnvalda sé haldið leyndum. Hér komi til skoðunar sjónarmið um skyldur opinberra aðila í dómsmálum sem þau reki gagnvart borgurunum. Þar hafi ríkið fyrst og fremst þá skyldu að ná fram réttri niðurstöðu sem ekki verði séð að stefnt verði í hættu ef upplýst verði um fyrirætlanir þess.
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 4. nóvember 2019, var kæran kynnt fjármála- og efnahagsráðuneytinu og veittur frestur til að senda umsögn um kæruna og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun ráðuneytisins. Jafnframt var óskað eftir afriti af þeim gögnum sem kæran lyti að.Í umsögn fjármála- og efnahagsráðuneytisins, dags. 4. nóvember 2019, er vísað til rökstuðnings sem kemur fram í svari ráðuneytisins til kæranda, dags. 16. október 2019, sem og í frekari bréfaskiptum, dags. 16. og 21. október 2019. Fram kemur að kæranda hafi verið synjað um aðgang að svari ráðuneytisins við tölvupósti til ríkislögmanns þann 3. apríl 2019 og hafi afrit póstsins verið sent sérfræðingi mennta- og menningarmálaráðuneytisins. Engin samskipti hafi verið milli ráðuneytisins og Minjastofnunar Íslands vegna málsins. Ráðuneytið hafi ekki fengið í hendur umsögn Minjastofnunar sem vísað sé til í kærunni, heldur hafi verið vísað til hennar og til símtals milli ráðuneytisins og ríkislögmanns í erindinu, dags. 3. apríl 2019. Efni símtalsins hafi ekki verið skráð en með því hafi ráðuneytið verið upplýst um afstöðu Minjastofnunar til áfrýjunar.
Með bréfi, dags. 5. nóvember 2019, var kæranda gefinn kostur á að koma að frekari athugasemdum vegna kærunnar í ljósi umsagnarinnar. Í athugasemdum kæranda, dags. 5. nóvember 2019, kemur fram að ef umsögn Minjastofnunar hafi ekki borist ráðuneytinu líkt og það haldi fram þá dragi kærandi þann hluta beiðninnar til baka. Eftir standi krafa kæranda um aðgang að afritum tölvupóstssamskiptanna.
Niðurstaða
Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að tölvupóstsamskiptum sem fóru fram milli mennta- og menningarmálaráðuneytisins og embættis ríkislögmanns annars vegar og hins vegar milli embættisins og fjármála- og efnahagsráðuneytisins, dags. 3. apríl 2019.Ákvörðun fjármála- og efnahagsráðuneytisins um að synja beiðni kæranda um aðgang að tölvupóstssamskiptunum er reist á því að þau séu undanþegin upplýsingarétti á grundvelli 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga en samkvæmt ákvæðinu nær réttur almennings til aðgangs að gögnum ekki til bréfaskipta við sérfróða aðila í tengslum við réttarágreining eða til afnota í dómsmáli eða við athugun á því hvort slíkt mál skuli höfðað.
Í athugasemdum við ákvæðið í greinargerð sem fylgdi frumvarpi til laga nr. 140/2012 er tekið fram að baki undanþágunni búi það sjónarmið að hið opinbera geti, á sama hátt og hver annar aðili að dómsmáli, leitað ráðgjafar sérfróðra aðila án þess að þær upplýsingar sem þannig sé aflað komist til vitundar gagnaðila. Beri að túlka ákvæðið þannig að það tryggi að hið opinbera standi ekki vegna upplýsingalaga höllum fæti í dómsmálum. Undanþágunni verði aðeins beitt um gögn sem verði til eða aflað sé gagngert í þessu skyni og taki því t.d. ekki til álitsgerða eða skýrslna sérfræðinga sem aflað sé við meðferð stjórnsýslumála almennt. Ákvæði 3. tölul. 6. gr. felur í sér undantekningarreglu frá meginreglu 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings og ber því að túlka ákvæðið þröngt.
Orðalag ákvæðisins og lögskýringargögn benda ekki til þess að gerð sé krafa um að umrædd bréfaskipti eigi sér stað eftir að dómsmál er höfðað eða beinlínis í tilefni af ákvörðun um að höfða eða taka til varna í slíku máli. Samkvæmt sjónarmiðum sem fram koma í bréfi umboðsmanns Alþingis frá 13. desember 2002, í máli nr. 3643/2002, sem lýtur að skýringu sambærilegs ákvæðis í stjórnsýslulögum, nr. 37/1993, og þeim athugasemdum sem fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga ber að skýra ákvæðið með það fyrir augum að tryggja jafnræði á milli aðila máls og viðkomandi stjórnvalds ef til dómsmáls kemur.
Með hliðsjón af þessu verður ekki talið að nauðsynlegt sé að bréfaskipti stjórnvalds við sérfróðan aðila standi í beinum tengslum við mál sem þegar hefur verið höfðað eða þegar hefur verið tekin ákvörðun um að höfða. Undir undanþáguna falla einnig bréfaskipti sem til koma vegna könnunar stjórnvalds á réttarstöðu sinni í tengslum við nærliggjandi möguleika á slíkri málshöfðun, enda lúti þau ekki með beinum hætti að meðferð stjórnsýslumála. Undanþágunni verður aðeins beitt um gögn sem verða til eða aflað er gagngert í tengslum við málshöfðun eða annan réttarágreining en ekki um gögn sem aflað er við meðferð stjórnsýslumála almennt.
Samkvæmt 2. gr. laga um ríkislögmann, nr. 51/1985, fer hann með vörn þeirra einkamála fyrir dómstólum og gerðardómum sem höfðuð eru á hendur ríkinu og sókn þeirra einkamála sem ríkið höfðar á hendur öðrum. Ríkislögmaður er því samkvæmt lögum sérfróður aðili sem sér um vörn eða sókn annarra ríkisaðila í dómsmálum, sbr. einnig úrskurði úrskurðarnefndarinnar nr. 828/2019 og 870/2020. Af því leiðir að samskipti stjórnvalds við ríkislögmann vegna könnunar þess á réttarstöðu sinni eða vegna dómsmáls, falla undir undanþáguákvæði 3. tölul. 6. gr. laganna. Skiptir þar ekki máli hvort viðkomandi stjórnvald eða ríkislögmaður eigi frumkvæði að samskiptunum.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér efni tölvupóstanna sem fela í sér samskipti tveggja ráðuneyta við ríkislögmann. Þrátt fyrir að samskiptin séu efnisrýr verður ekki fram hjá því litið að í þeim fer fram ráðagerð í tengslum við höfðun dómsmáls. Þá tók fjármála- og efnahagsráðuneytið afstöðu til aukins aðgangs að gögnunum, sbr. 11. gr. upplýsingalaga og upplýsti kæranda um efni svars ráðuneytisins við tölvupósti embættis ríkislögmanns. Það er því mat úrskurðarnefndar um upplýsingamál að fjármála- og efnahagsráðuneytinu hafi verið heimilt að synja kæranda um aðgang að samskiptunum á grundvelli 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Verður því ákvörðun fjármála- og efnahagsráðuneytisins staðfest.
Úrskurðarorð:
Staðfest er ákvörðun fjármála- og efnahagsráðuneytisins, dags. 16. október 2019, um að synja beiðni kæranda, A, um aðgang að tölvupóstssamskiptum sem annars vegar fóru fram milli ríkislögmanns og mennta- og menningarmálaráðuneytisins og hins vegar milli ríkislögmanns og fjármála- og efnahagsráðuneytisins, dags. 3. apríl 2019.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir