887/2020. Úrskurður frá 1. apríl 2020
Úrskurður
Hinn 1. apríl 2020 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 887/2020 í máli ÚNU 19120020.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 23. desember 2019, kærði A afgreiðslu Sýslumannsins á Vestfjörðum á beiðni um aðgang að gögnum sem sýndu fram á hver hefði fengið greiddar líftryggingabætur eftir B, sem fæddist árið 1878 og lést árið 1900.Í kæru kemur fram að kærandi hafi ítrekað beiðni sína um afhendingu umbeðinna gagna sumarið 2019. Með bréfi, dags. 25. júlí 2019, hafi embætti Sýslumannsins á Vestfjörðum svarað og kveðið leit hafna í skjalageymslum embættisins. Kærandi hafi ítrekað beiðni sína þann 14. október 2019 og með bréfi, dags. 27. nóvember 2019 hafi embættið svarað á þá leið að umbeðin gögn hefðu ekki fundist. Jafnframt hafi embættið tekið fram að hluti af skjölum hafi ekki verið aðgengilegur vegna framkvæmda á geymslustað og hafi starfsmenn embættisins ekki haft tök á að leita að umbeðnum gögnum. Ekki liggi fyrir hvenær það verði mögulegt.
Kærandi telur að embættinu sé ekki stætt á að bera fyrir sig ómöguleika á að veita aðgang að umbeðnum gögnum, m.a. í framhaldi af skýrri synjun með bréfi, dags. 30. október 2018. Jafnframt telur kærandi meðferð embættisins brjóta í bága við 13. gr. upplýsingalaga sem kveði á um ótvíræða skyldu stjórnvalds að gera upplýsingar aðgengilegar almenningi.
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 2. janúar 2020, var Sýslumanninum á Vestfjörðum kynnt kæran og veittur frestur til að koma á framfæri umsögn um hana. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefnd um upplýsingamál yrði látið í té í trúnaði afrit af þeim gögnum sem hún lýtur að.Umsögn embættisins barst með bréfi dags. 15. janúar 2020. Þar kemur fram að þegar núverandi embætti Sýslumannsins á Vestfjörðum hafi verið stofnað árið 2015 hafi það leyst af hólmi fjögur sýslumannsembætti á Vestfjörðum, þar með talið embætti Sýslumannsins á Patreksfirði. Sýslumaðurinn á Vestfjörðum hafi tekið við skjalasöfnum hinna eldri embætta. Skjalasafnið innihaldi mikið af gögnum sem nái yfir marga áratugi. Engin heildstæð skrá sé til yfir safnið og sé því ekki hægt að fletta upp gögnum í safninu með einföldum eða fljótlegum hætti. Af hálfu sýslumannsins hafi töluverð vinna verið lögð í að leita að umbeðnum gögnum en þau hafi ekki komið í ljós og engar vísbendingar um dánarbú einstaklingsins sem beiðni kæranda laut að. Það sé því ekki vitað hvort umbeðin gögn séu í vörslum Sýslumannsins á Vestfjörðum eða hvort þau hafi einhvern tíma verið í vörslum Sýslumannsins á Patreksfirði.
Af hálfu Sýslumannsins á Vestfjörðum kemur einnig fram að hluti af skjalasafni embættisins sé óaðgengilegur sem stendur. Ástæðan sé framkvæmdir í húsnæði lögreglunnar á Vestfjörðum að Aðalstræti 92, Patreksfirði. Vegna skipulagsbreytinga á húsnæðinu hafi lögreglan yfirtekið geymsluna í kjallara hússins sem áður hafi hýst aðra af tveimur skjalageymslum sýslumanns. Öll skjöl sýslumanns hafi verið færð úr geymslunni og komið fyrir í öðru rými hjá lögreglunni þar sem þau séu ekki aðgengileg. Starfsmenn embættisins hafi því ekki haft tök á að leita að umbeðnum gögnum í þeim skjölum. Tekið er fram að framkvæmdirnar séu á vegum Ríkiseigna og hafi Sýslumaðurinn á Vestfjörðum engin áhrif á framkvæmdahraða eða forgangsröðun verkefna í þeim framkvæmdum.
Einnig er tekið fram að um tímabundinn ómöguleika sé að ræða sem sýslumaður hafi enga stjórn á. Skjalasafnið verði ekki aðgengilegt fyrr en sýslumaður hafi fengið afhenta nýja geymslu þar sem unnt verði að raða skjalasafninu í hillur að nýju. Þá fyrst verði skilyrði til að halda leit áfram og verði kæranda tilkynnt um niðurstöðu leitar þegar hún liggi fyrir. Rétt sé einnig að taka fram að þáverandi húsnæði Sýslumannsins á Patreksfirði hafi brunnið árið 1936 og hafi mikið af gögnum eyðilagst í brunanum. Ekki sé vitað hvort umbeðin gögn séu þar á meðal. Með vísan til þessa sé ljóst að skilyrði séu til að hafna umræddri beiðni kæranda um afhendingu gagna að svo stöddu á grundvelli 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga.
Með bréfi, dags. 15. janúar 2020, var kæranda kynnt umsögn Sýslumannsins á Vestfjörðum og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar. Þær bárust með bréfi, dags. 29. janúar 2020. Þar fullyrðir kærandi meðal annars að umbeðin gögn séu í geymslum sýslumanns hjá embætti hans á Patreksfirði. Það hafi sagt honum tveir menn sem hafi unnið þar, annar í 10 mánuði árið 1976 en hinn frá árinu 1970 til 1982. Þeir hafi jafnframt sagt kæranda að ýmis skjöl væru geymd í kössum og væru þeir merktir með ártölum.
Niðurstaða
Í máli þessu er deilt um afgreiðslu embættis Sýslumannsins á Vestfjörðum á beiðni kæranda um aðgang að gögnum sem sýna fram á hver fékk greiddar líftryggingabætur eftir nafngreindan mann.Af hálfu Sýslumannsins á Vestfjörðum hefur komið fram að leit að umbeðnum gögnum hafi ekki borið árangur. Þó sé ekki hægt að leita í hluta skjalasafni embættisins vegna framkvæmda, en skjölum hafi meðal annars verið komið fyrir í rými hjá lögreglunni á Vestfjörðum, þar sem þau séu ekki aðgengileg. Byggist synjun á beiðni kæranda „að svo stöddu“ á ákvæði 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga, en samkvæmt ákvæðinu má hafna beiðni í undantekningartilfellum ef meðferð hennar tæki svo mikinn tíma eða krefðist svo mikillar vinnu að ekki teljist af þeim sökum fært að verða við henni.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál tekur fram að meira en 30 ár eru frá því að umbeðin gögn urðu til. Fer því um aðgang að þeim eftir lögum um opinber skjalasöfn nr. 77/2014, sbr. 4. mgr. 4. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Í 46. gr. laganna er mælt fyrir um kæruheimild til úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Í 2. mgr. segir að um meðferð slíkra kærumála gildi ákvæði V. kafla upplýsingalaga. Enn fremur segir í 6. mgr. 15. gr. laganna að aðgangur að skjölum, þegar þau verði 30 ára, fari eftir lögunum óháð því hvernig fyrirkomulag hafi verið á skilum skjala til opinbers skjalasafns. Verður því leyst úr málinu eftir ákvæðum laga um opinber skjalasöfn.
Í 14. gr. laga um opinber skjalasöfn er fjallað um það hverjir teljast afhendingarskyldir aðilar samkvæmt lögunum. Embætti Sýslumannsins á Vestfjörðum telst afhendingarskyldur aðili samkvæmt 3. tölul. 1. mgr. ákvæðisins en samkvæmt 4. mgr. er þeim skylt að afhenda opinberu skjalasafni skjöl sín í samræmi við ákvæði laga þessara. Þeir sem heyra undir stjórnsýslu ríkisins geta eingöngu afhent Þjóðskjalasafni Íslands skjöl sín. Meginreglan um afhendingu afhendingarskyldra skjala er að þau skal afhenda opinberu skjalasafni þegar þau hafa náð 30 ára aldri. Forstöðumaður afhendingarskylds aðila ber samkvæmt 2. mgr. 22. gr. laganna ábyrgð á skjalastjórn og skjalavörslu viðkomandi aðila, þar með talið að unnið sé í samræmi við fyrirmæli laga og reglna þar að lútandi. Í 3. mgr. 22. gr. er mælt fyrir um að afhendingarskyldum aðilum sé skylt að haga skjalastjórn og skjalavörslu með þeim hætti sem segir í reglum sem Þjóðskjalasafn Íslands setur á grundvelli 23. gr. laganna og varðveita málsgögn þannig að þau séu aðgengileg í samræmi við þær. Sá sem ber ábyrgð á skjalastjórn og skjalavörslu skuli grípa til viðeigandi ráðstafana til þess að vernda skjöl afhendingarskylds aðila fyrir ólöglegri eyðileggingu, breytingu og óleyfilegum aðgangi samkvæmt 4. mgr. 22. gr. laganna.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál tekur fram að ekki verður séð að sú skjalastjórn og skjalavarsla Sýslumannsins á Vestfjörðum, sem embættið hefur lýst í hinni kærðu ákvörðun og umsögn til úrskurðarnefndarinnar, samrýmist ákvæðum laga um opinber skjalasöfn nr. 77/2014. Það fellur hins vegar utan valdsviðs úrskurðarnefndarinnar að hafa eftirlit með framkvæmd afhendingarskyldra aðila á lögunum og reglugerðum og reglum sem settar eru á grundvelli þeirra, en það er hlutverk opinberra skjalasafna, í þessu tilviki Þjóðskjalasafns Íslands, sbr. 4. tölul. 13. gr. laganna.
Það að ekki hafi verið séð til þess að öll skjöl Sýslumannsins á Vestfjörðum séu aðgengileg í samræmi við framangreind ákvæði laga, hefur leitt til þess að embættið kveður ekki mögulegt að leita að umbeðnum gögnum í skjalasafni sínu. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál tekur fram að ekkert lagaákvæði færir stoð undir synjun beiðni um aðgang að skjali af þessari ástæðu, hvorki á grundvelli laga um opinber skjalasöfn né upplýsingalaga. Byggja fyrrnefndu lögin á þeirri meginreglu að afhendingarskyldir aðilar skuli afhenda opinberu skjalasafni skjöl sín við 30 ára aldur þeirra og verði meiri hluti þeirra aðgengilegur almenningi. Það kemur hins vegar ekki sjálfkrafa í veg fyrir upplýsingarétt almennings að skjölum hafi ekki verið skilað til opinbers skjalasafns, heldur er það á ábyrgð hins afhendingarskylda aðila að afgreiða beiðnir um aðgang að þeim, sbr. til hliðsjónar úrskurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 648/2016. Við meðferð beiðni kæranda bar embætti Sýslumannsins á Vestfjörðum því að fylgja ákvæðum X. kafla laga um opinber skjalasöfn, en samkvæmt 2. mgr. 40. gr. fer um málsmeðferð eftir ákvæðum IV. kafla upplýsingalaga eftir því sem við getur átt.
Af framangreindu leiðir að embættinu bar að afmarka beiðnina við gögn í vörslum sínum, sbr. 15. gr. laganna, og taka afstöðu til réttar beiðanda til aðgangs að gögnunum með rökstuddri ákvörðun. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál svara málsatvik ekki til þess að Sýslumanninum á Vestfjörðum hafi í reynd verið ómögulegt að leita að umbeðnum gögnum í hluta skjalasafns síns, heldur liggur fyrir að umrædd skjöl eru varðveitt í húsnæði lögreglunnar á Vestfjörðum. Skylda embættisins til að leita í skjalasafni sínu tekur einnig til skjala sem vistuð eru utan starfsstöðva þess, enda myndi önnur niðurstaða leiða til þess að stjórnvöld gætu valið að vista gögn utan starfsstöðva sinna og látið hjá líða að sinna skráningarskyldu sinni samkvæmt lögum til að koma í veg fyrir að almenningur geti óskað eftir aðgangi að þeim samkvæmt ákvæðum upplýsingalaga og laga um opinber skjalasöfn, sbr. til hliðsjónar úrskurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 773/2019.
Í stað þess að taka beiðni kæranda til meðferðar samkvæmt ákvæðum laga um opinber skjalasöfn og upplýsingalaga, með hliðsjón af rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins, lét embættið duga að synja beiðninni á þeirri röngu forsendu að ómögulegt væri að leita að þeim. Er það því mat nefndarinnar að beiðni kæranda hafi ekki fengið þá efnislegu meðferð á lægra stjórnsýslustigi sem úrskurðarnefndinni sé fært að endurskoða. Hin kærða ákvörðun er þannig haldin efnislegum annmörkum sem eru að mati nefndarinnar svo verulegir að ekki verður hjá því komist að fella hana úr gildi og leggja fyrir embætti Sýslumannsins á Vestfjörðum að taka málið til nýrrar og lögmætrar meðferðar, sem felur meðal annars í sér að embættið framkvæmi leit í skjölum sínum og taki afstöðu til þess hvort kærandi eigi rétt til að fá aðgang að þeim gögnum sem hann hefur óskað eftir eða þá hluta þeirra.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun Sýslumannsins á Vestfjörðum, dags. 27. nóvember 2019, um synjun beiðni kæranda um aðgang að gögnum er felld úr gildi og lagt fyrir embættið að taka beiðnina til nýrrar meðferðar.Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir