Úrskurður

Hinn 22. apríl 2020 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 890/2020 í máli ÚNU 20020012.

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 6. september 2019, kærði A, blaðamaður, ákvörðun Ríkisútvarpsins ohf. (RÚV) um að synja beiðni hans um aðgang að gögnum.

Í júní 2019 óskaði kærandi eftir aðgangi að lista yfir sjálfstæða framleiðendur og fjárhæðir sem RÚV greiddi þeim fyrir dagskrárefni árið 2018. Hinn 22. ágúst 2019 óskaði kærandi auk þess eftir aðgangi að skilmálum samninga sem RÚV hafi gert við sjálfstæða framleiðendur um kaup á dagskrárefni á árunum 2015 og 2018. Í svari RÚV til kæranda, dags. 6. september 2019, kemur fram að RÚV telji óheimilt að veita upplýsingar um greiðslur til sjálfstæðra framleiðenda án samþykkis framleiðendanna þar sem þær kunni að varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni þeirra, sbr. 9. gr. upplýsingalaga. Að auki séu upplýsingarnar ekki aðgengilegar í einu skjali, heldur þyrfti að útbúa slíkt yfirlit sérstaklega.

Í kæru kemur fram að sams konar listar, yfir sjálfstæða framleiðendur og greiðslur til þeirra, fyrir árin 2016 og 2017 hafi verið birtir á vef Alþingis. Þá óski kærandi eftir aðgangi að samningsskilmálum í þeim tilgangi að kanna hvort RÚV vilji njóta ávinnings af sölu af dagskrárefni til erlendra aðila og hvernig það sé orðað í samningagerð við sjálfstæða framleiðendur.

Málsmeðferð

Kæran var kynnt RÚV ohf. með bréfi, dags. 9. september 2019, og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn vegna hennar og afritum af gögnum sem kæran lýtur að. RÚV óskaði eftir viðbótarfresti til þess að skila umsögn um kæruna til 30. september sem úrskurðarnefndin féllst á. Þann 3. október 2019 óskaði RÚV eftir eins dags viðbótarfresti á grundvelli þess að verið væri að taka saman gögnin til þess að senda með erindinu og sá sem hefði haft aðgang að þeim gögnum hefði verið í frí. Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 9. október, lýsti RÚV því yfir að um misskilning hefði verið að ræða varðandi það að gögnin lægju fyrir, verið væri að taka saman umbeðinn lista hjá fjármáladeild en það fæli í sér talsverða vinnu. Tekið hefði nokkrar vikur að vinna upplýsingarnar fyrir mennta- og menningarmálaráðuneytið þegar sambærilegar upplýsingar hefðu verið birtar á sínum tíma en málið væri forgangsmál hjá fjármáladeildinni.

Hinn 15. október 2019 barst úrskurðarnefndinni umsögn RÚV vegna kærunnar og umbeðinn listi yfir greiðslur til sjálfstæðra framleiðenda árið 2018. Í umsögn RÚV segir að listinn innihaldi upplýsingar sem geti m.a. átt undir 9. gr. upplýsingalaga, þ.e. upplýsingar um fjárhags- eða viðskiptahagsmuni þeirra fjölmörgu lögaðila og/eða einstaklinga sem í hlut eigi. Vísað er til þess að í athugasemdum við greinargerð með frumvarpi til upplýsingalaga komi fram að almennt sé óheimilt að veita upplýsingar um tekjur og fjárhagsstöðu einstaklinga nema það byggist á sérstakri lagaheimild. Þá sé óheimilt að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þá segir að fjölmargir þeirra aðila sem í hlut eigi séu einstaklingar eða eftir atvikum félög utan um einstaklingsrekstur. Beiðnin lúti þannig m.a. að upplýsingum um tekjur sem samkvæmt því sem segi í lögskýringargögnum við upplýsingalög skuli jafnan ekki veita aðgang að.

Hvað stærri lögaðila varði þá sé RÚV ekki í góðri stöðu til þess að leggja mat á hvort upplýsingarnar varði mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni hvers og eins lögaðila sem í hlut eigi. RÚV telji sig þó vita að einstaka viðsemjendur telji það almennt ekki samrýmast fjárhags- og viðskiptahagsmunum sínum að upplýsingar um endurgjald vegna einstakra verka séu aðgengileg almenningi og þar með samkeppnisaðilum viðsemjenda. Verði það á hinn bóginn mat úrskurðarnefndar að hvorki viðskipta- né fjárhagshagsmunir viðsemjenda RÚV eða önnur lög standi birtingu upplýsinganna í vegi sé ekkert því til fyrirstöðu að þær verði birtar.

Í umsögninni segir einnig að varðandi birtingu upplýsinga á vef Alþingis sé þess að gæta að upplýsingarnar hafi verið veittar mennta- og menningarmálaráðuneytinu, eins og lögskylt hafi verið, í tilefni fyrirspurnar á Alþingi, sbr. ákvæði laga um þingsköp Alþingis nr. 55/1991. Ákvörðun um birtingu upplýsinganna á vef þingsins hafi því ekki verið á forræði RÚV.

Þá kemur fram að „staðlaðir skilmálar“ RÚV við sjálfstæða framleiðendur séu í raun ekki til. Beðist er velvirðingar á því að hafa ekki tiltekið það í upphaflegu svari við erindi kæranda. Við er bætt að með því að afhenda slíkar upplýsingar væri í reynd verið að upplýsa almenning, þ. á m. samkeppnisaðila einstakra viðsemjenda, um skilmála viðsemjenda RÚV, bæði afturvirkt (m.a. um gildandi samninga) og framvirkt. RÚV telji að miðlun slíkra upplýsinga geti orkað tvímælis gagnvart viðsemjendum í skilningi 9. gr. upplýsingalaga og geti raunar einnig vakið upp álitamál í skilningi samkeppnislaga.

Umsögn RÚV var kynnt kæranda með bréfi, dags. 15. október 2019, og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar.

Í athugasemdum kæranda, dags. 22. október 2019, segir að um sé að ræða upplýsingar sem eigi ríkara erindi við almenning en mögulegir hagsmunir þeirra sem séu á listanum. Kærandi telji takmarkanir 6.-9. gr. upplýsingalaga ekki eiga við í málinu. Sambærilegar upplýsingar hafi verið birtar á vef Alþingis fyrir annað tímabil og að ekki hafi verið gerðar athugasemdir við það af hálfu RÚV. Það gefi til kynna að stofnunin hafi metið það svo, líkt og Alþingi, að ekki væri um að ræða upplýsingar um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja eða annarra lögaðila. Við það megi bæta að þeim einstaklingum sem semji við RÚV sé fullkunnugt um að allt fjármagn sem RÚV sýsli með sé opinbert og að ráðstöfun hverrar einustu krónu séu opinberar upplýsingar.

Fram kemur að tilgangur kæranda með gagnabeiðninni sé að komast að því hvort RÚV uppfylli þjónustusamning við mennta- og menningarmálaráðuneytið og með hvaða hætti. Í svari ráðherra til Alþingis vegna fyrirspurnar þingmanns um sama efni komi eingöngu fram upplýsingar fyrir árin 2016 og 2017 en þar segi að upplýsingar yfir árið 2018 muni liggja fyrir við ársuppgjör félagsins, þ.e. í maí 2019. RÚV hafi svarað fyrirspurn kæranda í lok júní, meira en mánuði eftir að ársuppgjör félagsins fyrir árið 2018 hafi legið fyrir. Kærandi telur að sundurliðaðar upplýsingar um greiðslur gefi til kynna að RÚV hafi beitt blekkingum í tengslum við þjónustusamninginn með því að notast við heimatilbúna skilgreiningu á hugtakinu „sjálfstæður framleiðandi.“ Samkvæmt þjónustusamningnum hafi RÚV átt að greiða 10% af heildartekjum sínum til sjálfstæðra framleiðenda árið 2018. Það séu almannahagsmunir fólgnir í því að vita hvernig RÚV hafi túlkað þjónustusamning sinn við hið opinbera og vegi þeir margfalt þyngra en mögulegir viðskiptahagsmunir lögaðila sem í hluti eigi, hagsmunir sem ekki hafi skaðast við birtingu upplýsinganna fyrir tímabilið 2016-2017.

Í athugasemdum segir jafnframt að umfjöllunin sem RÚV sé að hindra með því að synja kæranda um aðgang að upplýsingunum sé aðkallandi. Nú standi yfir samningaviðræður ráðuneytisins og RÚV um næsta þjónustusamning. Upplýsingarnar séu nauðsynlegar almenningi til þess að setja í samhengi hvernig RÚV hafi túlkað síðasta þjónustusamning og hvort það standi til að nota áfram skilgreiningu félagsins á hugtakinu „sjálfstæður framleiðandi“. Einnig þurfi að skoða upplýsingarnar til þess að kanna hvort RÚV stundi svokallaða gerviverktöku, þar sem venjulegt launafólk taki á sig skyldur verktaka. Í tilfelli RÚV sé það ekki gert til þess að takmarka kostnað heldur til að uppfylla skilyrði þjónustusamnings við ráðuneytið.

Þá segir enn fremur að upphafleg fyrirspurn til RÚV hafi verið send í júní 2019. Kærandi hafi verið beðinn um að bíða á meðan upplýsingarnar væru teknar saman en formleg synjun hafi ekki borist fyrr en í lok ágúst. Fyrir utan að óska eftir lista yfir sjálfstæða framleiðendur hafi kærandi einnig óskað eftir tekjum RÚV af sölu sýningaréttar á efni sem framleitt hafi verið af sjálfstæðum framleiðendum árið 2018. RÚV hafi hunsað þennan hluta fyrirspurnarinnar í svari sínu til blaðamanns og í bréfi til úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Þau gögn eigi einnig brýnt erindi við almenning þar sem um sé að ræða nýjan tekjustofn RÚV sem lögum samkvæmt eigi einungis að vera fjármagnað með framlögum ríkisins og auglýsingasölu.

Kærandi dregur í efa fullyrðingar RÚV um að engir staðlaðir samningsskilmálar séu til. Það sé ekki í samræmi við það sem starfsmaður RÚV hafi sagt við kæranda. Ekki séu samdir nýir skilmálar við hvern einasta samning við sjálfstæðan framleiðanda. Í viðtali við kæranda hafi starfsmaður RÚV viðurkennt að skilmálarnir sem félagið geri við sjálfstæða framleiðendur hafi breyst á árunum milli 2015 og 2018. Kærandi vilji sjá hvernig samningarnir séu orðaðir til þess að unnt sé að upplýsa almenning um hvernig RÚV komi á fót nýjum tekjustofni með tekjum af sölu efnis sem framleitt sé af sjálfstæðum framleiðendum. Varðandi samkeppnissjónarmiðin sem RÚV vísi til í umsögn sinni segir kærandi að RÚV sé í fullkominni yfirburðarstöðu á markaði og eigi í raun enga samkeppnisaðila þegar komi að samningum við sjálfstæða framleiðendur.

Með bréfi, dags. 22. janúar 2020, ritaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál bréf til RÚV þar sem óskað var eftir upplýsingum um hvort félagið notaðist við sömu skilmála í samningum við framleiðendur og hvort fyrirliggjandi væri samningur með slíkum skilmálum þar sem eftir atvikum væri unnt að afmá þá samningsskilmála sem ekki teldust staðlaðir í þessum skilningi, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Fyrirspurnin var ítrekuð þann 31. janúar 2020. Svör bárust ekki frá RÚV. Með bréfi, dags. 24. febrúar 2020, óskaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál, eftir afritum af samningum Ríkisútvarpsins ohf. við sjálfstæða framleiðendur um kaup á dagskrárefni árin 2015 og 2018, með vísan til 2. mgr. 22. gr. upplýsingalaga
nr. 140/2012. RÚV sendi nefndinni afrit af samningunum þann 6. mars 2020.

Úrskurðarnefndin ákvað að skipta málinu í tvö kærumál þar sem fjallað yrði aðskilið um rétt kæranda til aðgangs að lista yfir greiðslur til sjálfstæðra framleiðenda, annars vegar og hins vegar um rétt kæranda til aðgangs að stöðluðum samningsskilmálum. Kveðið var á um rétt kæranda til upplýsinga um greiðslur til sjálfstæðra framleiðenda í úrskurði nefndarinnar
nr. 873/2019. Í þessu máli mun nefndin taka afstöðu til afgreiðslu RÚV á beiðni kæranda um aðgang að samningsskilmálum félagsins í samningum við framleiðendur árin 2015 og 2018.

Niðurstaða

Í málinu er deilt um afgreiðslu RÚV á beiðni kæranda, sem er blaðamaður, um aðgang að stöðluðum skilmálum í samningum RÚV við sjálfstæða framleiðendur um kaup á efni, árin 2015 og 2018.

Í umsögn RÚV, dags. 15. október 2019, kom fram að „staðlaðir samningsskilmálar“ væru í raun ekki til. Þá teldi félagið að með því að afhenda slíkar upplýsingar væri í reynd verið að upplýsa almenning um skilmála viðsemjenda RÚV. Þar með væru samkeppnisaðilar viðsemjenda, aðrir framleiðendur, einnig upplýstir um samningsskilmála viðsemjenda RÚV, bæði afturvirkt, þannig að upplýst yrði um ákvæði gildandi samninga, og framvirkt. RÚV teldi miðlun slíkra upplýsinga geta brotið gegn 9. gr. upplýsingalaga og geta vakið upp álitamál í skilningi samkeppnislaga.

Samkvæmt ákvæði 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga á almenningur á rétt til aðgangs að fyrirliggjandi gögnum í vörslum stjórnvalda með þeim takmörkunum sem greinir í 6.-10. gr. laganna. Stjórnvöldum er hins vegar hvorki skylt að útbúa ný skjöl né taka saman tölulegar upplýsingar úr skjölum sínum á grundvelli ákvæðisins, sbr. 3. málsl. 1. mgr. 5. gr. laganna. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til upplýsingalaga er tekið fram að orðin „fyrirliggjandi gögn“ beri m.a. að skilja sem svo að réttur til aðgangs að gögnum nái aðeins til þeirra gagna sem til eru og fyrir liggja hjá stjórnvöldum á þeim tíma þegar beiðni um aðgang er sett fram og í þeirri mynd sem þau eru á þeim tíma.

Úrskurðarnefndin leggur þann skilning í notkun kæranda á hugtakinu ,,staðlaðir samningsskilmálar“ að þar sé um að ræða ákvæði í samningi sem ekki hefur verið samið um sérstaklega, enda sé samningurinn liður í starfsemi annars aðilans en í meginatriðum ekki liður í starfsemi hins aðilans. Þá taki hugtakið til samningsákvæða sem samin eru fyrir fram og komi ítrekað fyrir í samningum á tilteknu sviði. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér efni samninga RÚV við framleiðendur árin 2015 og 2018 og telur ljóst að margir samninganna geymi sambærileg samningsákvæði um réttindi og skyldur samningsaðila. Nefndin getur því ekki fallist á að samningar félagsins við sjálfstæða framleiðendur geymi enga staðlaða samningsskilmála.

Úrskurðarnefndin tekur í þessu samhengi fram að þegar aðilum sem falla undir gildissvið upplýsingalaga berst beiðni um aðgang að upplýsingum ber þeim að afmarka beiðnina við gögn í vörslum sínum, sbr. 15. gr. laganna, og taka afstöðu til réttar beiðanda til aðgangs að gögnunum með rökstuddri ákvörðun. Þessi skylda nær bæði til þess að meta rétt beiðanda til aðgangs að hluta, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, og að framkvæma mat á ólíkum hagsmunum sem vega þarf saman við beitingu á undantekningarákvæðum laganna.

Þegar svo háttar til að beiðnin nær samkvæmt efni sínu til upplýsinga sem nauðsynlegt er að vinna upp úr fyrirliggjandi gögnum er því ekki sjálfgefið að unnt sé að synja beiðninni á grundvelli 3. málsl. 1. mgr. 5. gr. heldur ber stjórnvaldi að kanna hvort beiðandi óski aðgangs að gögnunum þar sem umbeðnar upplýsingar er að finna svo hann geti tekið afstöðu til þess hvort hann vilji fá þau afhent, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 3. mgr. 15. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, sbr. t.d. úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál
nr. 738/2018, 804/2019 og 833/2019.

Samkvæmt framangreindu bar RÚV að taka afstöðu til þess hvort kærandi ætti rétt til aðgangs að samningum félagsins við sjálfstæða framleiðendur árin 2015 og 2018 þannig að kærandi gæti sjálfur kynnt sér þá samningsskilmála sem telja verður staðlaða á grundvelli ákvæða 5. gr. upplýsingalaga. Þar sem slíkt mat á beiðni kæranda hefur ekki farið fram hefur beiðnin ekki hlotið þá meðferð sem upplýsingalög nr. 140/2012 gera kröfu um. Vegna þessa annmarka verður ekki hjá því komist að fella ákvörðun RÚV úr gildi að því er varðar beiðni kæranda um aðgang að stöðluðum samningsskilmálum við sjálfstæða framleiðendur árin 2015 og 2018 og leggja fyrir félagið að taka beiðnina til nýrrar og lögmætrar meðferðar.

Úrskurðarorð

Beiðni A um aðgang að skilmálum samninga sem Ríkisútvarpið ohf. gerði við sjálfstæða framleiðendur um kaup á dagskrárefni á árunum 2015 og 2018 er vísað til félagsins til nýrrar meðferðar og afgreiðslu.


Hafsteinn Þór Hauksson
formaður

Kjartan Bjarni Björgvinsson

Sigríður Árnadóttir