892/2020. Úrskurður frá 22. apríl 2020
Úrskurður
Hinn 22. apríl 2020 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 892/2020 í máli ÚNU 19110012.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 21. nóvember 2019, kærði A synjun Vinnueftirlits ríkisins á beiðni hans um aðgang að gögnum.Með tölvupósti til Vinnueftirlits ríkisins, dags. 10. október 2019, óskaði kærandi eftir eftirfarandi upplýsingum í þremur liðum. Í fyrsta lagi var óskað eftir ábendingum og kvörtunum sem borist hefðu varðandi tiltekinn vinnustað, í öðru lagi bréfi Vinnueftirlitsins vegna mönnunar og í þriðja lagi svörum stjórnenda við ábendingum og kvörtunum til Vinnueftirlitsins.
Með bréfi, dags. 22. október 2019, synjaði Vinnueftirlitið beiðni kæranda með vísan til 1. málsl. 9. gr. upplýsingalaga auk þess sem vísað var til þess að þagnarskylduákvæði 2. mgr. 83. gr. laga nr. 46/1980, um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, stæði afhendingu gagnanna í vegi. Þá var það afstaða stofnunarinnar að aukinn aðgangur samkvæmt, 1. mgr. 11. gr. upplýsingalaga ætti ekki við.
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 22. nóvember 2019, var kæran kynnt Vinnueftirliti ríkisins og stofnuninni veittur frestur til að senda umsögn um kæruna og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni. Jafnframt var óskað eftir afriti af þeim gögnum sem kæran lyti að.Í umsögn Vinnueftirlitsins, dags. 13. desember 2019, er byggt á því að við setningu laga nr. 71/2019, um breytingu á stjórnsýslulögum, hafi orðið þau mistök að sérstakt þagnarskylduákvæði 2. mgr. 83. gr. laga nr. 46/1986, um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, hafi verið fellt brott. Í umsögninni var vísað til þess að til stæði að bæta úr þessum mistökum með frumvarpi til laga um vernd uppljóstrara sem nú væri til meðferðar á Alþingi (362. mál), sbr. a-lið 2. tölul. 7. gr. frumvarpsins. Ætlunin hafi aldrei verið að fella hið sérstaka þagnarskylduákvæði úr gildi heldur hafi ætlunin verið sú að bæta almennu þagnarskylduákvæði, sem vísar til X. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993, við lögin. Af því leiði að á starfsmönnum Vinnueftirlitsins hvíli enn skylda til að gæta þagnarskyldu um allt er viðkemur umkvörtun til stofnunarinnar, sbr. m.a. gagnályktun frá 3. mgr. 83. gr. laga
nr. 46/1980. Af þeim sökum var það afstaða Vinnueftirlitsins að staðfesta bæri synjun stofnunarinnar um umbeðin gögn.
Með bréfi, dags. 13. desember 2019, var kæranda gefið færi á að koma að frekari athugasemdum vegna kærunnar í ljósi umsagnar Vinnueftirlitsins. Í bréfi kæranda, dags. 27. desember 2019, eru gerðar athugasemdir við þá afstöðu Vinnueftirlitsins að synjun um afhendingu umbeðinna gagna hafi byggst á hinu sérstaka þagnarskylduákvæði 2. mgr. 83. laga nr. 46/1980 sem fellt var úr gildi með lögum nr. 71/2019. Í því sambandi er bent á að gildandi réttur taki á hverjum tíma mið af birtum texta lagaákvæða. Synjun Vinnueftirlitsins með vísan til ákvæðis sem fellt hafi verið úr gildi brjóti gegn meginreglunni um lögbundna stjórnsýslu. Þá er það afstaða kæranda að umbeðin gögn geti ekki talist til einka- eða fjárhagsupplýsinga sem leynt skuli fara samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga enda hafi beiðni kæranda ekki falið í sér kröfu til neinna persónuupplýsinga um þá aðila sem sent hafi inn kvartanir. Á það er bent að innihaldi umbeðin gögn slíkar upplýsingar beri stofnuninni að veita aðgang að öðrum hluta gagnanna.
Niðurstaða
Í málinu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að tilteknum gögnum hjá Vinnueftirlitinu. Beiðni kæranda var upphaflega synjað með vísan til 1. málsl. 9. gr. upplýsingalaga án þess að þar væri tilgreint nánar hvernig umbeðnar upplýsingar horfðu við því ákvæði. Þá var vísað til þess að upplýsingar um kvartanir til Vinnueftirlitsins féllu undir þagnarskylduákvæði 2. mgr. 83. gr. laga nr. 46/1980, um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum.Í umsögn Vinnueftirlitsins er einnig byggt á því að eldra ákvæði 2. mgr. 83. gr. laga nr. 46/1980 eigi við um starfsmenn stofnunarinnar. Um sé að ræða sérstakt þagnarskylduákvæði sem gangi framar upplýsingalögum en aldrei hafi staðið til að fella ákvæðið brott úr lögunum. Þá megi sömu niðurstöðu leiða af gagnályktun frá 3. mgr. ákvæðisins þar sem m.a. er mælt fyrir um að heimilt sé í undantekningartilvikum að greina frá umkvörtunum til stofnunarinnar sem séu annars undirorpnar þagnarskyldu samkvæmt 2. mgr. eins og það ákvæði var orðað áður en það var fellt brott.
Ákvæðið 2. mgr. 83. gr. var svohljóðandi fyrir gildistöku laga nr. 71/2019:
„Starfsmenn Vinnueftirlits ríkisins eru bundnir þagnarskyldu um allt er varðar umkvörtun til stofnunarinnar, þ.m.t. nafn þess sem beinir umkvörtun til stofnunarinnar, og helst þagnarskylda þeirra hvað þetta varðar eftir að þeir hætta störfum hjá stofnuninni.“
Eftir gildistöku laga nr. 71/2019 sem færði ákvæði 2. mgr. 83. gr. laga nr. 46/1983 í núverandi horf er ákvæði 2. mgr. svohljóðandi:
„Starfsmenn Vinnueftirlits ríkisins eru bundnir þagnarskyldu samkvæmt X. kafla stjórnsýslulaga.“
Í 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga segir að almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Með gagnályktun frá ákvæðinu verður að telja að sérstök þagnarskylduákvæði geti, ein og sér, komið í veg fyrir að aðgangur verði veittur að gögnum í vörslum stjórnvalda hvað sem líður ákvæðum upplýsingalaga. Þegar um er að ræða sérákvæði laga um þagnarskyldu, þ.e. þegar upplýsingar þær sem þagnarskyldan tekur til eru sérgreindar, fer það eftir efni og orðalagi þagnarskylduákvæðis hvernig slík ákvæði verða skýrð og samþýdd ákvæðum upplýsingalaga eins og segir í almennum athugasemdum frumvarps þess sem síðar varð að upplýsingalögum.
Í athugasemdum við 7. gr. í frumvarpi til laga um vernd uppljóstrara sem nú er til meðferðar á Alþingi, sbr. þskj. 431 – 362. mál, kemur fram að sérstakt ákvæði um þagnarskyldu starfsmanna Vinnueftirlitsins hafi verið bætt við lög nr. 46/1980 með lögum nr. 75/2018 en vegna mistaka við setningu laga nr. 71/2019 hafi það verið fellt brott við gildistöku þeirra 1. júní 2019. Með 7. gr. frumvarpsins sé lagt til að mistökin verði lagfærð og mælt fyrir um skýra þagnarskyldu sem komi í veg fyrir að almenningur geti fengið aðgang að viðkvæmum upplýsingum um þá sem kvartað hafa til Vinnueftirlitsins. Frumvarpið er hins vegar sem fyrr segir enn til meðferðar á Alþingi og er því ekki enn orðið að lögum.
Hvað sem líður ástæðum þess að ákvæði 2. mgr. 83. gr. laga nr. 46/1980 var fellt úr gildi með lögum nr. 71/2019 telur úrskurðarnefndin ljóst að ákvarðanir stjórnvalda verða ætíð að byggja á þeim lögum sem í gildi eru hverju sinni. Þar sem hið sérstaka þagnarskylduákvæði hafði verið numið á brott þegar upplýsingabeiðni kæranda barst Vinnueftirlitinu og í ljósi þess að það hefur enn ekki verið fært á nýjan leik í lögin er það afstaða úrskurðarnefndarinnar að synjun Vinnueftirlitsins verði ekki reist á ákvæðinu. Með vísan til þessa getur eldra ákvæði 2. mgr. 83. gr. laga nr. 46/1980 ekki átt við í málinu.
Eftir stendur núgildandi ákvæði 2. mgr. 83. gr. laga um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum þar sem vísað er til ákvæða X. kafla stjórnsýslulaga. Í X. kafla stjórnsýslulaga segir í 1. mgr. 42. gr. að hver sá sem starfi á vegum ríkis eða sveitarfélaga sé bundinn þagnarskyldu um upplýsingar sem séu trúnaðarmerktar á grundvelli laga eða annarra reglna, eða þegar að öðru leyti sé nauðsynlegt að halda þeim leyndum til að vernda verulega opinbera hagsmuni eða einkahagsmuni. Þá eru tilteknar upplýsingar í níu töluliðum sem þagnarskyldan getur náð til.
Í athugasemdum við 1. mgr. 42. gr. í frumvarpi til laga nr. 71/2019 segir að í málsgreininni séu talin upp tilvik sem leitt geti til þess, eftir að lagt hafi verið sérstakt mat á atvik hverju sinni, að þagnarskylda verði talin gilda um ákveðnar upplýsingar. Upptalningin taki til flestra tilvika sem fallið geti undir þagnarskyldu þótt hún sé ekki tæmandi. Af almennum athugasemdum í greinargerð með frumvarpi því er varð að lögum nr. 71/2019 verður enn fremur ráðið að markmiðið með setningu laganna hafi verið að stuðla að betra samræmi upplýsingalaga um rétt til aðgangs að gögnum og takmarkana á þeim rétti annars vegar og almennra reglna um þagnarskyldu opinberra starfsmanna hins vegar.
Samkvæmt framangreindu felur 2. mgr. 83. gr. ekki í sér sérstakt þagnarskylduákvæði, þar sem sérgreint er hvaða upplýsingum skuli haldið leyndum, heldur er ákvæðið almennt og leggur þær skyldur á Vinnueftirlitið að meta í hverju tilviki fyrir sig hvort það eigi við. Gengur ákvæðið því ekki framar ákvæðum upplýsingalaga heldur ber að skýra það til samræmis við ákvæði 9. gr. eða eftir atvikum önnur ákvæði upplýsingalaga. Verður mál þetta því afgreitt á grundvelli upplýsingalaga.
Í ákvörðun Vinnueftirlitsins er einnig vísað til 1. málsl. 9. gr. upplýsingalaga án þess að nánar sé fjallað um þýðingu ákvæðisins við töku ákvörðunarinnar. Samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga er óheimilt að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á.
Í greinargerð með frumvarpi til upplýsingalaga segir að 9. gr. frumvarpsins feli í sér nokkurs konar vísireglu um það hvenær rétt sé að halda leyndum upplýsingum um einkahagsmuni. Þá segir eftirfarandi um það mat sem þarf að fara fram áður en tekin er ákvörðun um synjun beiðni á grundvelli ákvæðisins:
„Stjórnvaldi, eða öðrum aðila sem ákvörðun tekur á grundvelli laganna, er með öðrum orðum ætlað að vega og meta umbeðin gögn með tilliti til þess hvort upplýsingar sem þau hafa að geyma séu þess eðlis að rétt sé að undanþiggja þær aðgangi almennings. Við það mat verður að taka mið af því hvort upplýsingarnar séu samkvæmt almennum sjónarmiðum svo viðkvæmar að þær eigi ekkert erindi við allan þorra manna.“
Þá segir:
„Erfitt er að tilgreina nákvæmlega þau sjónarmið sem stjórnvaldi er rétt að leggja til grundvallar við mat á því hvaða einkamálefni einstaklinga eru þannig vaxin að þau réttlæti undanþágu frá upplýsingarétti í hverju tilviki. Oft koma sérstakar reglur um þagnarskyldu í veg fyrir að aðgang megi veita að upplýsingum. Þegar þeim reglum sleppir má hafa í huga ýmis lagaákvæði sem sett hafa verið í sama augnamiði. Þannig er engum vafa undirorpið að viðkvæmar persónuupplýsingar samkvæmt lögum um persónuvernd eru allar undanþegnar aðgangi almennings skv. 9. gr. Þar má t.d. nefna upplýsingar um litarhátt, kynþátt, stjórnmálaskoðanir og trúarbrögð, upplýsingar um hvort maður hafi verið grunaður, ákærður eða dæmdur fyrir refsiverðan verknað, upplýsingar um kynlíf manna og heilsuhagi, lyfja-, áfengis- og vímuefnanotkun, svo og upplýsingar um félagsleg vandamál. Aðrar upplýsingar sem geta talist viðkvæmar samkvæmt almennum viðmiðum í íslenskum rétti kunna einnig að falla undir ákvæðið þótt þær teljist ekki viðkvæmar persónuupplýsingar samkvæmt persónuverndarlögum. Hér undir geta til að mynda fallið upplýsingar um fjármál einstaklinga og upplýsingar sem lúta beinlínis að öryggi þeirra.“
Enn fremur er tiltekið í greinargerðinni:
„Undir 9. gr. geta fallið upplýsingar um hvort tiltekið mál er snertir ákveðinn einstakling sé eða hafi verið til meðferðar. Dæmi um slík tilvik væru t.d. upplýsingar um það hvort tiltekinn einstaklingur hafi lagt fram umsókn um leyfi til að ættleiða barn, umsókn um fjárhagsaðstoð frá félagsmálastofnun eða umsókn um fóstureyðingu.“
Eins og fyrr segir var í ákvörðun Vinnueftirlitsins einungis vísað með almennum hætti til 1. málsl. 9. gr. upplýsingalaga og byggt á því að sérstakt þagnarskylduákvæði stæði afhendingu umbeðinna gagna í vegi. Að öðru leyti verður ekki séð að tekin hafi verið rökstudd afstaða til beiðni kæranda um aðgang að gögnum, sbr. 15. gr. upplýsingalaga. Stofnunin hefur þvert á móti í umsögn sinni lýst þeirri afstöðu sinni að ekki beri að fjalla um gagnabeiðnina á grundvelli upplýsingalaga. Þannig verður hvorki ráðið af ákvörðun stofnunarinnar né gögnum málsins að öðru leyti að lagt hafi verið mat á umbeðin gögn með tilliti til þess hvort þau séu þess eðlis að takmarka beri aðgang að þeim á grundvelli einkahagsmuna, sbr. 1. málsl. 9. gr. upplýsingalaga eða eftir atvikum annarra ákvæða í upplýsingalögum.
Að mati úrskurðarnefndarinnar skortir því á að tekin hafi verið rökstudd afstaða til gagnabeiðni kæranda, líkt og upplýsingalög gera ráð fyrir. Þar af leiðandi verður að telja að beiðni kæranda hafi ekki fengið þá efnislegu meðferð á lægra stjórnsýslustigi sem úrskurðarnefndinni er fært að endurskoða.
Hin kærða ákvörðun er þannig haldin efnislegum annmörkum sem eru að mati nefndarinnar svo verulegir að hana ber að fella úr gildi og leggja fyrir Vinnueftirlit ríkisins að taka málið til nýrrar og lögmætrar meðferðar.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Vinnueftirlits ríkisins, dags. 22. október 2019, um að synja kæranda um aðgang að umbeðnum gögnum, er felld úr gildi og lagt fyrir Vinnueftirlitið að taka málið til nýrrar meðferðar.Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir