893/2020. Úrskurður frá 22. apríl 2020
Úrskurður
Hinn 22. apríl 2020 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 893/2020 í máli ÚNU 19120018.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 27. desember 2019, kærði A ákvörðun Vegagerðarinnar um synjun beiðni um aðgang að gögnum rafrænnar ferilvöktunar.Í kæru kemur fram að kærandi telji sig hafa orðið fyrir tjóni vegna snjóruðningstækis Vegagerðarinnar. Beiðni hans um aðgang að gögnum um atvikið hafi verið synjað með vísan til þess að þau varði einkamálefni viðkomandi ökumanns og verktaka. Kærandi kveðst ósammála þessari niðurstöðu þar sem aksturinn hafi verið á vinnutæki í umboði stjórnvalds á fjölförnum þjóðvegi í almannaþágu. Verktakinn neiti aðild að málinu. Ef ekki verði veittur aðgangur að gögnum sé engin leið til að skera úr um hver olli tjóninu og verktakar á vegum Vegagerðarinnar geti starfað á þjóðvegum landsins í algjöru ábyrgðarleysi.
Í hinni kærðu ákvörðun, dags. 19. desember 2019, kemur fram að Vegagerðin telji sig ekki hafa heimild til að afhenda gögn úr rafrænu ferilvöktunarkerfi. Um sé að ræða upplýsingar sem óheimilt sé að afhenda samkvæmt 3. mgr. 7. gr. reglna nr. 837/2006 um rafræna vöktun og meðferð persónuupplýsinga sem verði til við rafræna vöktun, sbr. 5. mgr. 14. gr. laga nr. 90/2018. Slíkar upplýsingar sæti einnig takmörkunum á upplýsingarétti samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga. Tjónþoli eigi þann kost að leita til lögreglu sem fari með rannsókn málsins. Vegagerðin afhendi einungis upplýsingar úr ferilvöktunargögnum snjómoksturstækja að beiðni lögreglu, sbr. 3. mgr. 7. gr. reglna nr. 837/2006.
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 30. desember 2019, var Vegagerðinni kynnt kæran og veittur frestur til að senda úrskurðarnefnd um upplýsingamál umsögn um hana. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefndinni yrði látið í té í trúnaði afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.Umsögn Vegagerðarinnar barst með bréfi, dags. 17. janúar 2020. Þar kemur fram að eftir að tjónstilkynning barst frá kæranda hafi starfsmaður stofnunarinnar haft samband við vaktstöð og óskað eftir upplýsingum úr ferilvöktunargögnum ökutækis sem sinni snjómokstri á því svæði sem tjónið varð. Verktakar í vetrarþjónustu svari fyrir tjón sem þeir valdi við störf sín og hafi kæranda því verið bent á að hafa samband við tryggingarfélag verktakans. Kærandi hafi óskað eftir upptöku úr vefmyndavél í Ártúnsbrekku með tölvupósti, dags. 18. desember 2019. Í ljósi fyrri samskipta við kæranda hafi beiðni hans verið skilin á þann hátt að óskað væri eftir gögnum úr rafrænum eftirlitskerfum Vegagerðarinnar sem gætu sýnt fram á hvort og þá hvaða snjómoksturstæki hefði verið við störf á umræddum stað og tíma. Þann 19. desember 2019 hafi kæranda verið svarað á þá leið að óheimilt væri að afhenda gögn úr rafrænu ferilvöktunarkerfi.
Í umsögn Vegagerðarinnar kemur fram að stofnunin reki vefmyndavélar víðsvegar um höfuðborgarsvæðið á grundvelli 4. mgr. 4. gr. laga nr. 120/2012 um stofnunina. Eitt af skilyrðum vöktunarinnar sé að uppfyllt séu ákvæði laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga. Ljósmyndir séu birtar á heimasíðu Vegagerðarinnar og uppfærðar á nokkurra mínútna fresti. Opinberlega birtar myndir séu aðgengilegar almenningi á meðan þær eru í birtingu til að upplýsa almenning um aðstæður á svæðinu í rauntíma og stuðla að auknu umferðaröryggi. Vistað myndefni sé hins vegar einungis afhent lögreglu og rannsóknarnefnd samgönguslysa að beiðni þeirra vegna rannsóknar á sakamáli, mannshvarfi eða samgönguslysi. Upprunaleg eintök allra ljósmynda séu vistuð í að lágmarki 30 daga og að hámarki 90 daga. Í snjómoksturstækjum sem sinni vetrarþjónustu fyrir Vegagerðina sé rafrænn búnaður sem vinni upplýsingar um ökumann. Tilgangur vöktunarinnar sé að hægt sé að fylgjast með vinnu og afköstum þess sem stýrir snjómoksturstækinu og gefa fyrirmæli um hvernig skuli haga vinnunni.
Af hálfu Vegagerðarinnar kemur fram að eftirlit stofnunarinnar á þjóðvegum með myndavélum og ferilvöktum á ökutækjum verktaka teljist rafræn vöktun í skilningi 9. tölul. 1. mgr. 3. gr. persónuverndarlaga. Samkvæmt 2. mgr. 14. gr. skuli vinnsla persónuupplýsinga sem á sér stað í tengslum við rafræna vöktun uppfylla ákvæði persónuverndarlaga. Í 5. mgr. sama ákvæðis sé Persónuvernd falið að setja reglur og gefa fyrirmæli um rafræna vöktun og vinnslu efnis sem verður til við hana. Samkvæmt 3. mgr. 7. gr. reglna nr. 837/2006 megi aðeins nota persónuupplýsingar sem verða til við rafræna vöktun í þágu tilgangs með söfnun þeirra og aðeins að því marki sem þess gerist þörf í þágu tilgangsins. Þær megi ekki vinna með eða afhenda öðrum nema með samþykki hins skráða eða samkvæmt ákvörðun Persónuverndar. Þó sé heimilt að afhenda lögreglu upplýsingar um slys eða meintan refsiverðan verknað.
Vegagerðin tekur fram að samkvæmt 2. mgr. 5. gr. persónuverndarlaga takmarki þau ekki þann rétt til aðgangs að gögnum sem mælt er fyrir um í upplýsingalögum og stjórnsýslulögum. Samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga sé óheimilt að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Það felist í eðli hinna umbeðnu myndgagna að þeirra sé aflað á grundvelli sérstakrar lagaheimildar í lögákveðnum tilgangi. Slíkt almennt rafrænt eftirlit á almannafæri hafi einungis verið talið heimilt tilteknum handhöfum ríkisvalds, Vegagerðinni og lögreglu. Að mati Vegagerðarinnar verði þeim myndum aðeins miðlað til almennings að því marki sem það samræmist lögmæltum tilgangi eftirlitsins, þ.e. að stuðla að auknu samgönguöryggi. Að því er varðar ferilvöktunargögn tiltekins snjómoksturstækis í eigu einkaaðila sé eftirlitið byggt á samningi. Í ferilvöktunargögnum komi fram upplýsingar um viðkomandi ökutæki, þ. á m. tiltölulega nákvæma akstursleið, hraða ökutækis og númer ökutækisins. Með vísan til þess að í persónuverndarlögum séu sérákvæði um rafræna vöktun og að settar hafi verið sérreglur um afhendingu gagna sem verða til við rafræna vöktun geti Vegagerðin ekki annað en ályktað að slík gögn séu í eðli sínu einkamálefni þeirra einstaklinga sem vöktunin beinist að og stofnuninni sé því óheimilt að afhenda þau gögn þriðja aðila nema á grundvelli skýrrar lagaheimildar eða með samþykki hins skráða.
Með erindi, dags. 19. janúar 2020, var kæranda kynnt umsögn Vegagerðarinnar og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Ekki bárust frekari athugasemdir frá kæranda.
Niðurstaða
Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að gögnum í vörslum Vegagerðarinnar sem varða atvik sem kærandi telur hafa valdið sér tjóni.Af hálfu Vegagerðarinnar er byggt á því að umbeðin gögn teljist til einkamálefna einstaklinga sem óheimilt sé að veita aðgang að samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga. Af því tilefni tekur úrskurðarnefnd um upplýsingamál fram að ljóst megi vera að kærandi hafi sérstaka hagsmuni umfram aðra af því að fá aðgang að umbeðnum gögnum, enda lýtur hún að gögnum sem tengjast tjóni sem varð á bifreið kæranda. Verður því lagt til grundvallar að réttur kæranda til aðgangs að þeim byggist á III. kafla upplýsingalaga en samkvæmt 1. mgr. 14. gr. er skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að fyrirliggjandi gögnum ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan. Samkvæmt 3. mgr. 14. gr. er heimilt að takmarka aðgang aðila að gögnum ef þau hafa jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir sem mæla með því að upplýsingum sé haldið leyndum þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnum.
Sú ályktun Vegagerðarinnar að umbeðin gögn hafi að geyma upplýsingar um einkamálefni einstaklinga byggist fyrst og fremst á því að þau hafi orðið til við rafræna vöktun, sbr. 14. gr. laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga nr. 90/2018 og reglur sem Persónuvernd hefur sett á grundvelli sambærilegs ákvæðis eldri laga nr. 77/2000. Af þessu tilefni áréttar úrskurðarnefnd um upplýsingamál að hvorki lög nr. 90/2018 né reglur sem settar eru á grundvelli þeirra takmarka upplýsingarétt sem mælt er fyrir um í upplýsingalögum, sbr. 2. mgr. 5. gr. laga nr. 90/2018. Hvað sem því líður getur verið nauðsynlegt að líta til ákvæða laga nr. 90/2018 við túlkun á 9. gr. eða 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.
Í athugasemdum við ákvæði 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga í greinargerð er fylgdi frumvarpi til laganna segir m.a.:
„Algengt er á hinn bóginn að […] gögn hafi að geyma upplýsingar um einka-, fjárhags- eða viðskiptamálefni fleiri en eins aðila. Þegar fram kemur beiðni um aðgang að slíkum gögnum er þannig líklegt að reyni á andstæða hagsmuni, annars vegar þess sem upplýsinga óskar og hins vegar annarra þeirra sem hlut eiga að máli og kunna að eiga réttmæta hagsmuni af því að tilteknum atriðum er þá varða sé haldið leyndum. Kjarni reglunnar í 3. mgr. felst í því að vega skuli og meta þessa gagnstæðu hagsmuni, en síðarnefndu hagsmunirnir eru að meginstefnu hinir sömu og liggja að baki 9. gr. frumvarpsins.
Aðgangur að gögnum verður því aðeins takmarkaður ef talin er hætta á því að einkahagsmunir skaðist ef aðila yrði veittur aðgangur að upplýsingunum. Aðila verður því ekki synjað um aðgang að gögnum á grundvelli hugleiðinga um að aðgangur að tiltekinni tegund upplýsinga sé almennt til þess fallinn að valda einhverju tjóni, heldur verður að leggja mat á aðstæður í hverju máli fyrir sig.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur farið yfir umbeðin gögn með hliðsjón af framangreindum sjónarmiðum. Í fyrsta lagi er um að ræða ljósmynd úr vefmyndavél Vegagerðarinnar við Ártúnsbrekku sem tekin var þann 9. desember 2019 um kl. 11:48. Myndavélinni er beint upp Ártúnsbrekkuna og á myndinni sést umferð bifreiða og stórvirkrar vinnuvélar, sem ætla má að sé snjóruðningstæki þótt það sjáist ekki greinilega. Ekki er hægt að greina númer einstakra bifreiða eða aðrar upplýsingar sem gætu hugsanlega talist persónuupplýsingar, eftir atvikum í samhengi við aðrar upplýsingar. Þá er til þess að líta að myndin birtist opinberlega á vef Vegagerðarinnar og hefði hver sem er getað vistað hana á birtingartíma. Loks telur úrskurðarnefndin að kærandi hafi ríka hagsmuni af því að nálgast upplýsingar sem geta varpað ljósi á atvik þar sem kærandi telur sig hafa orðið fyrir tjóni. Þeir hagsmunir ganga framar óljósum hagsmunum annarra sem kunna að birtast á ljósmyndinni, en úrskurðarnefndin áréttar að ekki verður séð að unnt sé að bera kennsl á tiltekna einstaklinga út frá ljósmyndinni eða greina að öðru leyti af henni upplýsingar sem rekja má til ákveðinna einstaklinga. Verður því að fallast á það með kæranda að hann eigi rétt til aðgangs að ljósmyndinni á grundvelli 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga.
Í öðru lagi er um að ræða upplýsingar úr ferilvöktunarkerfi snjómoksturstækis í eigu verktaka sem sinnti akstri fyrir Vegagerðina umrætt sinn. Líkt og fyrr segir verður að játa kæranda víðtækan rétt til aðgangs að upplýsingum um atvik þar sem hann telur sig hafa orðið fyrir tjóni vegna snjóruðnings á vegum opinberra aðila á grundvelli 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Sá réttur verður hins vegar almennt að víkja fyrir veigameiri hagsmunum annarra af því að upplýsingar um einkamálefni þeirra fari leynt. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál tekur fram að á umbeðnum skýrslum úr ferilvöktunarkerfi snjómoksturstækis er vissulega að finna afmarkaðar upplýsingar sem varða ökumann tækisins, þ.e. einkum staðsetningar hans, þ.e. ökuleið, og aksturshraða á tilteknum tímapunktum. Þessar upplýsingar varða einnig að ákveðnu leyti eiganda tækisins, verktaka sem sinnir akstrinum samkvæmt samningi við Vegagerðina. Skoðun á umbeðnum gögnum leiðir hins vegar í ljós að ekki birtast aðrar upplýsingar um staðsetningu en akstur um og í kringum helstu stofnbrautir á höfuðborgarsvæðinu. Þannig verður ekki séð að gögnin hafi að geyma upplýsingar um einkamálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, svo sem um heimilisfang ökumanns eða aðra einkahagsmuni hans. Þá verður ekki annað ráðið en að aksturshraði tækisins sé eðlilegur og innan löglegra marka. Þegar hagsmunir kæranda af aðgangi að upplýsingunum eru vegnir á móti takmörkuðum hagsmunum annarra aðila af því að þær fari leynt er það niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi og leggja fyrir Vegagerðina að veita kæranda aðgang að umbeðnum gögnum.
Það athugast að við rannsókn málsins beitti Vegagerðin ekki heimild 2. mgr. 17. gr. upplýsingalaga til að skora á þá sem upplýsingar kunna að varða að upplýsa hvort að þeir telji að þær eigi að fara leynt. Æskilegt er að slík álitsumleitan fari fram áður en beiðni er synjað á grundvelli 9. gr. eða 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga, m.a. vegna þess að samþykki viðkomandi fyrir afhendingu kann að leiða til þess að engin ástæða sé til að synja beiðninni. Heildarmat á umbeðnum gögnum leiðir hins vegar til þeirrar niðurstöðu að einkahagsmunir annarra af því að umbeðin gögn fari leynt eru svo takmarkaðir að afstaða þeirra getur engu breytt um úrslit málsins eins og hér stendur á.
Úrskurðarorð
Vegagerðinni ber að veita kæranda, A, aðgang að ljósmynd úr vefmyndavél Vegagerðarinnar við Ártúnsbrekku sem tekin var þann 9. desember 2019 umkl. 11:48 og skjáskotum úr ferilvöktunarkerfi snjómoksturstækis sem ekið var upp Ártúnsbrekku þann 9. desember 2019 um kl. 11:45.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir