Úrskurður

Hinn 20. maí 2020 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 898/2020 í máli ÚNU 19120003.

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 6. desember 2019, kærði A ákvörðun fjármála- og efnahagsráðuneytisins um synjun beiðni um aðgang að póstum og bréfum til Norrænu ráðherranefndarinnar frá því eftir 1. nóvember 2019, þar sem nafn kæranda kemur fyrir.

Gagnabeiðni kæranda, dags. 21. nóvember 2019, er nánar afmörkuð með þeim hætti að ráðuneytinu beri að lágmarki að afhenda honum tölvupósta sem nafngreindur starfsmaður ráðuneytisins sendi B og fleiri viðtakendum og varði ráðningu kæranda í ritstjórastöðu tímaritsins Nordic Economic Policy Review.

Í hinni kærðu ákvörðun, dags. 4. desember 2019, kemur fram að beiðni kæranda sé afgreidd á grundvelli III. kafla upplýsingalaga nr. 140/2012. Undir beiðnina falli tveir tölvupóstar, dags. 8. og 11. nóvember 2019. Fjármála- og efnahagsráðuneytið telji hins vegar ekki rétt að veita aðgang að þeim með vísan til þess að traust og trúnaður þurfi að gilda um samskipti við Norrænu ráðherranefndina um málefni af umræddum toga. Aðgangur að upplýsingum geti skaðað þá málsmeðferð sem viðhöfð sé í slíkum málum. Af þeim sökum og með vísan til 2. tölul. 10. gr., sbr. 2. tölul. 2. mgr. 14. gr. upplýsingalaga, sé beiðninni hafnað. Með vísan til 11. gr. upplýsingalaga og staðhæfinga í gagnabeiðni um rangfærslur, upplýsti ráðuneytið kæranda um að leiðréttar hefðu verið upplýsingar um kæranda sem í ljós hafi komið að hafi verið úreltar.

Í kæru kemur fram að með hinni kærðu ákvörðun hafi verið viðurkennt að fjármála- og efnahagsráðuneytið hafi átt í samskiptum um persónu kæranda með tilteknum hætti sem kærandi telur ótilhlýðilegan. Ekki verði séð að slík samskipti verði vernduð með tilvísun til 2. tölul. 10. gr., sbr. 2. tölul. 2. mgr. 14. gr. upplýsingalaga, enda telur kærandi að þær rangfærslur sem þar komu fram hafi orðið til þess að ráðning hans í ritstjórastarf var dregin til baka. Ákvæðinu verði ekki beitt með þeim hætti að heimila stjórnvaldi rangfærslur í garð tiltekinna einstaklinga. Þess er aðallega krafist að aðgangur að hinum umbeðnu gögnum verði veittur í heild á grundvelli 1. mgr. 14. gr upplýsingalaga en til vara að rýmri aðgangur verði veittur en þegar hafi verið gert.

Málsmeðferð

Kæran var kynnt fjármála- og efnahagsráðuneytinu með bréfi, dags. 9. desember 2019, og veittur frestur til að koma á framfæri umsögn um hana.

Í umsögn ráðuneytisins, dags. 20. desember 2019, kemur fram að synjun beiðni kæranda hafi byggst á 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga. Ákvæðið takmarki aðgang að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjist, enda hafi þau að geyma upplýsingar um samskipti við fjölþjóðastofnanir. Í beiðni kæranda hafi verið óskað eftir aðgangi að upplýsingum sem fjármála- og efnahagsráðuneytið hafi komið á framfæri við Norrænu ráðherranefndina eða fulltrúa hennar í tengslum við ráðningarferli vegna ritstjórastöðu tímarits. Þegar beiðnin hafi borist hafi ráðuneytið komið upplýsingum á framfæri við nefndina með tveimur tölvubréfum. Eftir að beiðnin barst hafi ráðuneytið átt samtal við starfsmann nefndarinnar og hafi einnig komið viðbótarupplýsingum á framfæri með tölvubréfi.

Fjármála- og efnahagsráðuneytið kveðst hafa leiðrétt þann skilning kæranda að hann hefði verið ráðinn í starfið. Kærandi hafi verið einn af fjölmörgum sem komið hafi til greina í stöðuna en starfstilboð eða ráðning í stöðu ritstjóra Nordic Economic Policy Review krefjist samhljóða samþykktar aðildarríkja. Ákvæði 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga byggi á þeirri nauðsyn að tryggja góð samskipti og gagnkvæmt traust í skiptum við ríki og fjölþjóðlegar stofnanir. Stjórnvöld hafi svigrúm til að beita ákvæðinu í þágu opinskárra og óhindraðra samskipta. Almannahagsmunir felist í því að traust og trúnaður sé til staðar í samskiptum við Norrænu ráðherranefndina um málefni af umræddum toga og væri aðgangur veittur að samskiptum sem þessum gæti það skaðað þá meðferð sem viðhöfð sé í svipuðum ráðningarmálum. Fjármála- og efnahagsráðuneytinu sé kunnugt um að ráðherranefndin hafi hafnað beiðni um aðgang að sömu gögnum, væntanlega á grundvelli reglna um aðgengi að gögnum Norrænu ráðherranefndarinnar frá 29. febrúar 2016.

Með erindi, dags. 30. desember 2019, var kæranda kynnt umsögn fjármála- og efnahagsráðuneytisins og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar. Þær bárust þann 3. janúar 2020. Þar bendir kærandi á að ákvæði 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga innihaldi tvö skilyrði, þ.e. að bæði sé um að ræða samskipti við fjölþjóðastofnanir en að auki að mikilvægir almannahagsmunir krefjist leyndar. Nú liggi fyrir viðurkenning ráðuneytisins á því að meðal efnis samskipta þess við Norrænu ráðherranefndina hafi verið rangfærslur um kæranda. Það sé óhugsandi að það teljist mikilvægir almannahagsmunir að koma í veg fyrir að kærandi fái upplýsingar um það hvaða rangfærslur var að ræða og hvernig þær voru orðaðar. Bæði skilyrði ákvæðisins þurfi að vera uppfyllt og yfirskilyrði um mikilvæga almannahagsmuni sé fjarri því að vera uppfyllt. Væri um slíka hagsmuni að ræða sé ljóst að ráðuneytið hefði vart talið sér heimilt að viðurkenna að efni samskiptanna hafi verið persóna kæranda. Kærandi gerir loks athugasemdir við fullyrðingar fjármála- og efnahagsráðuneytisins um að honum hafi ekki verið boðið umrætt ritstjórastarf og að Norræna ráðherranefndin hafi neitað honum um aðgang að umbeðnum gögnum. Báðar fullyrðingar séu rangar.

Með erindi, dags. 28. apríl 2020, óskaði úrskurðarnefndin eftir því að Norræna ráðherranefndin upplýsti um það hvort kærandi hefði óskað eftir umræddum upplýsingum frá nefndinni og ef svo væri hver ákvörðun hennar hefði verið. Einnig hvort það væri eitthvað, að mati nefndarinnar, því til fyrirstöðu að kærandi fengi aðgang að upplýsingunum. Erindið var ítrekað þann 5. maí 2020 og í bréfi úrskurðarnefndarinnar kom fram að ef svör bærust ekki myndi nefndin líta svo á að ráðherranefndin hefði ekki synjað kæranda um aðgang að upplýsingunum og legðist ekki gegn því að honum yrði veittur aðgangur að þeim. Erindi úrskurðarnefndarinnar var ítrekað 13. og 18. maí 2020 en engin svör bárust.

Niðurstaða

Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að upplýsingum um samskipti fjármála- og efnahagsráðuneytisins við Norrænu ráðherranefndina í tengslum við ráðningu í ritstjórastöðu tímaritsins Nordic Economic Policy Review. Af gögnum málsins má ráða að samskiptin hafi átt sér stað í tengslum við það hvort ráða ætti kæranda til að gegna stöðunni. Með hliðsjón af því verður lagt til grundvallar að upplýsingaréttur kæranda byggist á III. kafla upplýsingalaga en samkvæmt 1. mgr. 14. gr. laganna er skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að fyrirliggjandi gögnum ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan en rétturinn sætir takmörkunum sem mælt er fyrir um í 2.-3. mgr. 14. gr. laganna.

Ákvörðun ráðuneytisins um að synja kæranda um aðgang að umbeðnum gögnum er reist á 2. tölul. 10. gr., sbr. 2. tölul. 2. mgr. 14. gr., upplýsingalaga en samkvæmt greininni er heimilt að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast enda hafi þau að geyma upplýsingar um samskipti við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir. Í athugasemdum við ákvæði 2. tölul. 10. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga segir eftirfarandi:

„Ákvæðið á við samskipti íslenska ríkisins við erlend ríki og fjölþjóðastofnanir, hvort sem þau eru af pólitískum, viðskiptalegum eða öðrum toga. Þeir hagsmunir sem hér er verið að vernda eru tvenns konar. Annars vegar er verið að forðast að erlendir viðsemjendur fái vitneskju um samningsmarkmið og samningsstöðu okkar Íslendinga. Hins vegar er verið að tryggja góð samskipti og gagnkvæmt traust í skiptum við önnur ríki, þar á meðal innan þeirra fjölþjóðlegu stofnana sem Ísland er aðili að.“

Auk þess segir orðrétt:

„Vegna fyrrgreinds skilyrðis um mikilvæga almannahagsmuni verður beiðni um upplýsingar um samskipti við erlend ríki og fjölþjóðastofnanir ekki synjað nema hætta sé á tjóni af þessum sökum. Í ljósi þess að hér er oft um mjög veigamikla hagsmuni að ræða er ljóst að varfærni er eðlileg við skýringu á ákvæðinu.“

Í úrskurðarframkvæmd úrskurðarnefndar um upplýsingamál hefur verið fallist á það sjónarmið að til að tryggja góð samskipti og gagnkvæmt traust í alþjóðasamstarfi kunni að vera rétt að samskipti, sem fari fram á þeim vettvangi, séu undanþegin upplýsingarétti á meðan samskiptin standa yfir. Þannig megi meðal annars tryggja að samskipti geti farið fram frjálst og óhindrað. Við matið er litið til eðlis þessara samskipta og hvort líta megi á þau sem ófullgerð vinnugögn eða endanlega afgreiðslu mála. Þá er að mati úrskurðarnefndarinnar jafnframt rétt að líta til þess hvort samskiptin snúi að viðkvæmum málefnum, samskiptaleiðum sem hætta er á að lokist ef upplýsingar sem þaðan berast yrðu á almannavitorði, eða öðrum atriðum sem þykja raunverulega geta leitt til þess að traust erlendra stjórnvalda eða alþjóðastofnana á íslenskum stjórnvöldum glatist, sjá hér til hliðsjónar úrskurð nefndarinnar í máli A-27/1997. Ákvæðið verður hins vegar ekki túlkað svo rúmt að stjórnvöld geti, með vísan til mikilvægis trúnaðar, takmarkað aðgang að öllum gögnum er varða samskipti við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir án atviksbundins mats, sbr. úrskurði nefndarinnar í málum A-326/2009 og A-770/2018. Enda væri skilyrðið um almannahagsmuni þá í reynd þýðingarlaust.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur farið yfir umbeðin gögn með hliðsjón af framangreindum sjónarmiðum. Um er að ræða tölvupóstsamskipti tiltekins starfsmanns fjármála- og efnahagsráðuneytisins við starfsmenn finnska, norska og danska fjármálaráðuneytisins, sem og starfsmanna Nordregio, sem mun vera rannsóknarstofnun á sviði byggðaþróunar og skipulagsmála á Norðurlöndum og starfar á vegum Norrænu ráðherranefndarinnar. Tölvupóstsamskiptin áttu sér stað á tímabilinu 4.-11. nóvember 2019 og lúta þau að fyrirhugaðri ráðningu í starf ritstjóra Nordic Economic Policy Review. Tímaritið er samstarfsverkefni norrænu fjármálaráðuneytanna og Nordregio og af samskiptunum verður skýrlega ráðið að kærandi hafi verið á meðal þeirra sem komu til greina í starfið þegar þau fóru fram.

Af skýringum fjármála- og efnahagsráðuneytisins til úrskurðarnefndarinnar er ljóst að ráðuneytið telur að líta megi á tölvupóstsamskiptin sem samskipti við fjölþjóðastofnun í skilningi 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga. Að mati nefndarinnar leikur ekki vafi á að Norræna ráðherranefndin telst fjölþjóðastofnun í skilningi 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga, sbr. lög nr. 55/1989, um heimild fyrir ríkisstjórnina til þess að staðfesta samninga um réttarstöðu skrifstofu ráðherranefndar Norðurlanda og stjórnarnefndar Norðurlandaráðs og um réttarstöðu samnorrænna stofnana. Reynir því á hvort þeir mikilvægu almannahagsmunir sem felast í því að tryggja góð samskipti og gagnkvæmt traust í alþjóðasamstarfi standi því í vegi að kæranda verði veittur aðgangur að þeim.

Við meðferð málsins óskaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál eftir upplýsingum frá Norrænu ráðherranefndinni um það hvort kærandi hefði óskað eftir aðgangi að gögnum um ráðningarferlið frá nefndinni og eins hvort ráðherranefndin sæi eitthvað því til fyrirstöðu að kæranda yrði veittur aðgangur að gögnunum. Í bréfi úrskurðarnefndarinnar til ráðherranefndarinnar, dags. 5. maí 2020, var sérstaklega tekið fram að ef erindinu yrði ekki svarað yrði gengið út frá þeim forsendum að ráðherranefndin hefði ekki synjað kæranda um aðgang að gögnunum og að hún teldi ekkert því til fyrirstöðu að kærandi fengi aðgang að þeim. Þar sem norræna ráðherranefndin hefur ekki svarað erindi úrskurðarnefndarinnar verður byggt á framangreindum forsendum í máli þessu.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál áréttar að það er skilyrði takmörkunar upplýsingaréttar á grundvelli 10. gr., sbr. 2. tölul. 2. mgr. 14. gr., upplýsingalaga að mikilvægir almannahagsmunir krefjist þess. Beiðni um upplýsingar verður ekki synjað með stoð í ákvæðinu nema aðgangur leiði af sér hættu á tjóni á einhverjum þeim hagsmunum sem njóta verndar samkvæmt ákvæðinu. Í þessu sambandi athugast að hvorki í hinni kærðu ákvörðun né í frekari rökstuðningi fjármála- og efnahagsráðuneytisins eru leiddar líkur að því að tjón geti orðið af aðgangi kæranda að umbeðnum gögnum. Þess í stað eru færð fram almenn sjónarmið um að aðgangur geti skaðað það verklag sem viðhaft er í ráðningarmálum á vettvangi Norrænu ráðherranefndarinnar og opinská og óhindruð samskipti. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál getur ekki fallist á það með ráðuneytinu að slíkir hagsmunir teljist til mikilvægra almannahagsmuna í skilningi 1. málsl. 10. gr., sbr. 2. tölul. 2. mgr. 14. gr., upplýsingalaga. Hefur úrskurðarnefndin þá meðal annars horft til 4. kafla reglna sem gilda um aðgengi að gögnum Norrænu ráðherranefndarinnar sem Norræna samstarfsnefndin (NSK) samþykkti samkvæmt 43. grein samstarfssamningsins milli Danmerkur, Finnlands, Íslands, Noregs og Svíþjóðar (Helsingfors-samningsins) og með stuðningi 10. greinar k) í starfsreglum fyrir Norrænu ráðherranefndina dags. 29. febrúar 2016. Samkvæmt þeim reglum verður ekki annað séð en að umsækjendur um störf hjá nefndinni, svo og stýri- og vinnuhópum og öðrum sambærilegum stofnunum ráðherranefndarinnar, eigi almennt rétt til aðgangs að gögnum sem varða þá sjálfa.

Þá er enn fremur ekkert í umbeðnum gögnum sem gefur tilefni til að ætla að raunverulegt tjón muni hljótast af því að umbeðin gögn verði afhent kæranda, sem verður að játa ríkan rétt til aðgangs að gögnum um það hvernig íslensk stjórnvöld miðla upplýsingum um hann til erlendra aðila í tengslum við hugsanleg atvinnutækifæri á grundvelli meginreglu 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga.

Með vísan til alls framangreinds er það niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi og leggja fyrir fjármála- og efnahagsráðuneytið að veita kæranda aðgang að umbeðnum gögnum.

Úrskurðarorð:

Fjármála- og efnahagsráðuneytinu ber að veita kæranda, A, aðgang að tölvupóstsamskiptum ráðuneytisins, dags. 4.-11. nóvember 2019, sem varða hugsanlega ráðningu kæranda í ritstjórastöðu tímaritsins Nordic Economic Policy Review.


Hafsteinn Þór Hauksson
formaður

Kjartan Bjarni Björgvinsson

Sigríður Árnadóttir