905/2020. Úrskurður frá 8. júní 2020
Úrskurður
Hinn 8. júní 2020 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 905/2020 í máli ÚNU 20020017.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 19. febrúar 2020, kærði A afgreiðslu mennta- og menningarmálaráðuneytisins á beiðni hans um aðgang að gögnum.Með erindi, dags. 25. nóvember 2019, óskaði kærandi eftir afritum af öllum samskiptum sem mennta- og menningarmálaráðuneytið hefði átt í við Ríkisendurskoðun vegna málefna Ríkisútvarpsins ohf. Þann 5. desember 2019 óskaði ráðuneytið eftir því að kærandi afmarkaði beiðnina nánar. Það gerði kærandi samdægurs og afmarkaði hann gagnabeiðnina þannig að óskað væri eftir afritum af öllum samskiptum sem ráðuneytið hefði átt í við Ríkisendurskoðun vegna málefna Ríkisútvarpsins ohf. á tímabilinu 1. janúar 2018 til 25. nóvember 2019. Kærandi ítrekaði beiðnina með tölvupóstum, dags. 13., 15. og 17. desember 2019. Þann 18. desember 2019 svaraði ráðuneytið því að verið væri að taka saman umbeðin gögn. Kærandi ítrekaði aftur beiðnina með tölvupóstum, dags. 27. desember 2019 og 17. janúar 2020.
Mennta- og menningarmálaráðuneytið svaraði kæranda með bréfi, dags. 24. janúar 2020. Fram kemur að kæranda hafi verið veittur aðgangur að öllum umbeðnum gögnum að undanskildu bréfi, dags. 12. júní 2019. Um sé að ræða drög að bréfi og sé um að ræða vinnugagn í skilningi 8. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.
Kærandi sendi ráðuneytinu tölvupóst þann 28. janúar 2020 þar sem hann segir ráðuneytið ekki hafa staðið að ákvörðun sinni varðandi synjun á aðgangi að bréfinu í samræmi við upplýsingalög þar sem ekki hafi verið tekin afstaða til aukins aðgangs að bréfinu, sbr. 2. mgr. 11. gr. upplýsingalaga. Í kjölfarið óskaði kærandi eftir rökstuðningi fyrir því að aukinn aðgangur hafi ekki verið veittur, sbr. 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Mennta- og menningarmálaráðuneytið svaraði kæranda með bréfi, dags. 3. febrúar 2020. Þar kemur fram að ástæða þess að ekki hafi verið veittur aukinn aðgangur að bréfinu sé að um sé að ræða drög sem aldrei hafi verið send frá ráðuneytinu og í þeim sé ekki að finna endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar um atvik máls sem ekki komi annars staðar fram. Úr þessum drögum hafi verið unnin endanleg útgáfa bréfs sem sent hafi verið til Ríkisendurskoðunar, dags. 22. október 2019, sem kærandi hafi fengið afhent.
Í kæru segist kærandi fara fram á að úrskurðarnefnd um upplýsingamál úrskurði um rétt hans til aðgangs að bréfinu eða vísi beiðninni aftur til ráðuneytisins til nýrrar meðferðar. Kærandi heldur því fram að ráðuneytið hafi ekki tekið afstöðu til þess hvort veita eigi aukinn aðgang að bréfinu í samræmi við 2. mgr. 11. gr. upplýsingalaga. Þá segir kærandi afar líklegt að engar lagareglur standi því í vegi að aðgangur verði veittur að skjalinu þótt ráðuneytinu kunni að vera það óskylt. Þrátt fyrir það sé ekkert í málinu sem staðfesti að ráðuneytið hafi tekið afstöðu til þess hvort veita eigi aukin aðgang að skjalinu og breyti þar engu skýringar kærða á því af hverju ekki sé veittur aðgangur að skjalinu. Í skýringum ráðuneytisins sé ekki gerð grein fyrir þeim sjónarmiðum sem sú afstaða að veita ekki aukinn aðgang að skjalinu sé byggð á, enda komi sú afstaða ekki beinlínis fram. Ekkert bendi til þess að ráðuneytið hafi í raun tekið rökstudda afstöðu til þess hvort veita eigi aukinn aðgang að skjalinu þrátt fyrir að því sé það ekki skylt. Út frá fordæmisgildi sé afar mikilvægt að nefndin úrskurði að stjórnvaldi sé skylt að taka raunverulega afstöðu til þess að veita aukinn aðgang að gögnum í þeim tilfellum sem það sé heimilt, líkt og lög kveði á um að eigi að gera.
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 17. desember 2019, var mennta- og menningarmálaráðuneytinu kynnt kæran og veittur frestur til að koma á framfæri umsögn um hana. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefnd um upplýsingamál yrði látið í té afrit af því gagni sem kæran lýtur að.Í umsögn mennta- og menningarmálaráðuneytisins, dags. 21. febrúar 2020, kemur fram ráðuneytið hafi synjað kæranda um aðgang að bréfi, dags. 12. júní 2019, þar sem ráðuneytið telur að um sé að ræða vinnugagn í skilningi 8. gr. upplýsingalaga. Í bréfi til kæranda, dags. 3. febrúar 2020, hafi verið tekin fram ástæða þess að ekki hafi verið veittur aukinn aðgangur að skjalinu en um sé að ræða drög að bréfi sem aldrei hafi verið sent frá ráðuneytinu. Upp úr drögunum hafi verið unnin endanleg útgáfa bréfs sem sent hafi verið Ríkisendurskoðun, dags. 22. október 2019, og sem kærandi hafi þegar fengið aðgang að. Umsögninni fylgdi bréf, dags. 12. júní 2019.
Með bréfi, dags. 17. janúar 2020, var kæranda kynnt umsögn mennta- og menningarmálaráðuneytisins og veittur frestur til að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar. Í athugasemdum kæranda, dags. 27. febrúar 2020, segir að svör ráðuneytisins beri það með sér að það hafi á engan hátt velt upp spurningunni um það hvort veita eigi kæranda aukinn aðgang að skjalinu. Í svörum ráðuneytisins séu aðeins tilteknar þær ástæður sem leiði til þess að því sé ekki skylt að veita aðgang að skjalinu. Þrátt fyrir að kærandi hafi sérstaklega óskað eftir rökstuðningi fyrir því af hverju aukinn aðgangur hafi ekki verið veittur hafi engin slík ástæða verið gefin. Það sé fortakslaus afstaða ráðuneytisins að ekki komi til greina að veita aukinn aðgang að umræddu skjali þar sem því sé það ekki skylt. Með því hafi ráðuneytið vanrækt skyldu sína til þess að taka raunverulega, rökstudda afstöðu til þess að veita kæranda aukinn aðgang að skjalinu. Kærandi vísar til þess að í greinargerð frumvarps til upplýsingalaga nr. 140/2012 komi skýrt fram að ætlast sé til að stjórnvaldið spyrji sig þeirrar spurningar hvort eitthvað standi því í vegi að upplýsingarnar séu veittar, þ.m.t. að hluta. Einnig sé beinlínis ætlast til að stjórnvaldið láti aðila máls í té útskýringu á því hver afstaðan sé.
Óþarft þykir að rekja frekar það sem fram kemur í gögnum málsins með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.
Niðurstaða
1.
Í máli þessu er deilt um afgreiðslu mennta- og menningarmálaráðuneytisins á beiðni kæranda um aðgang að bréfi, dags. 12. júní 2019, sem stílað er á Ríkisendurskoðun. Ákvörðun ráðuneytisins um að synja beiðni kæranda um aðgang að bréfinu er byggð á því að bréfið sé vinnugagn og þar með undanþegið upplýsingarétti á grundvelli 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, sbr. 8. gr. laganna. Um sé að ræða drög að bréfi sem aldrei hafi verið sent frá ráðuneytinu. Í bréfinu sé ekki að finna endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar um atvik máls sem ekki komi annars staðar fram. Úr þessum drögum hafi verið unnin endanleg útgáfa bréfs sem sent hafi verið til Ríkisendurskoðunar, dags. 22. október 2019, sem kærandi hafi fengið afhent. Samkvæmt 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 tekur réttur almennings til aðgangs að gögnum samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laganna ekki til vinnugagna. Hugtakið vinnugagn er skilgreint í 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga sem þau gögn sem stjórnvöld eða lögaðilar hafa ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Þá er tekið fram að gögn teljist ekki lengur til vinnugagna hafi þau verið afhent öðrum, nema afhending hafi verið til eftirlitsaðila á grundvelli lagaskyldu. Ákvæði 5. tölul. 6. gr., sbr. 1. mgr. 8. gr. laganna, felur í sér undantekningu frá meginreglunni um rétt almennings til aðgangs að gögnum sem skýra ber þröngri lögskýringu.
Í athugasemdum við 8. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga nr. 140/2012 segir um 1. mgr. ákvæðisins að stjórnvöldum sé falið að taka ýmsar matskenndar ákvarðanir og móta tillögur um áætlanir eða aðrar aðgerðir. Eins geti verið að stjórnvöld þurfi að undirbúa ýmsar aðrar ákvarðanir, svo sem um samninga við einkaaðila. Oft geymi lög ekki að öllu leyti þau skilyrði sem þurfi að fullnægja svo slíkar ákvarðanir verði teknar, eða þau sjónarmið eða markmið sem að skuli stefnt. Þegar stjórnvöld standi frammi fyrir slíkum verkefnum verði þau iðulega að vega og meta ólík sjónarmið og velja svo á hvaða grundvelli skuli leyst úr máli. Af því leiði að það taki einatt einhvern tíma að móta afstöðu til fyrirliggjandi mála og á því tímabili kunni ólík sjónarmið að hafa mismunandi vægi og breytast, t.d. ef fram komi nýjar upplýsingar.
Í athugasemdunum er tekið fram að gögn sem til verði í slíku ferli þurfi ekki að endurspegla réttilega að hvaða niðurstöðu sé stefnt. Því sé eðlilegt að stjórnvöldum sé heimilt að hafna aðgangi að þeim þótt stjórnvöldum sé einnig á grundvelli reglunnar um aukinn aðgang að gögnum heimilt að afhenda slík gögn, standi reglur um þagnarskyldu því ekki í vegi. Enn fremur er tekið fram að þessi afmörkun á upplýsingaréttinum sé í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga.
Í athugasemdum við 8. gr. kemur enn fremur fram að til þess að skjal teljist vinnugagn þurfi þremur skilyrðum að vera fullnægt. Gagn þurfi að vera undirbúningsgagn í reynd, það skuli útbúið eða ritað af starfsmönnum stjórnvaldsins sjálfs og það megi ekki hafa verið afhent öðrum. Tekið er fram að í öðru skilyrðinu felist það m.a. að gögn sem útbúin séu af utanaðkomandi sérfræðingum, svo sem verktökum, fyrir stjórnvald teljist ekki til vinnugagna. Í þriðja skilyrðinu, þ.e. að gagn hafi ekki verið afhent öðrum, felst það m.a. að hafi skjal verið afhent einkaaðila eða stjórnvaldi t.d. með tölvupósti eða öðrum hætti, teljist það almennt ekki lengur til vinnugagna.
Af ákvæði 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 leiðir að meta þarf heildstætt á grundvelli framangreindra sjónarmiða hvort umbeðin gögn uppfylli það skilyrði að teljast í reynd vinnugögn. Teljist þau til vinnugagna að hluta eða öllu leyti þarf síðan að taka afstöðu til þess hvort veita beri aðgang að þeim á grundvelli 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur ljóst að drög að bréfum stjórnvalda sem ekki hafa verið send viðtakanda falli undir skilgreiningu 8. gr. upplýsingalaga. Nefndin hefur ekki forsendur til að draga í efa þá skýringu mennta- og menningarmálaráðuneytisins að óundirritað bréf ráðuneytisins, dags. 12. júní 2019, sem skráð var í málaskrá þess, sé í raun drög að bréfi sem ekki hafi verið sent út fyrir ráðuneytið. Er það því niðurstaða nefndarinnar að ráðuneytinu hafi verið heimilt að undanþiggja drögin upplýsingarétti almennings á grundvelli 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga.
2.
Kærandi telur afgreiðslu ráðuneytisins ekki vera í samræmi við lög enda hafi ráðuneytið ekki tekið afstöðu til þess hvort veita eigi kæranda aukinn aðgang í samræmi við 2. mgr. 11. gr. upplýsingalaga.Í 1. mgr. 11. gr. upplýsingalaga segir að heimilt sé að veita aðgang að gögnum í ríkari mæli en skylt er samkvæmt lögum þessum enda standi aðrar lagareglur því ekki í vegi, þar á meðal ákvæði laga um þagnarskyldu og persónuvernd. Í 2. mgr. 11. gr. segir að þegar stjórnvöld synja beiðni um aðgang að gögnum á grundvelli 2.–5. tölul. 6. gr. og 10. gr. skuli taka afstöðu til þess hvort veita eigi aðgang í ríkari mæli en skylt er, sbr. 1. mgr. 11. gr. upplýsingalaga.
Í athugasemdum við ákvæði 2. mgr. 11. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga nr. 140/2012 segir eftirfarandi:
„Í gildandi upplýsingalögum er ekki kveðið á um skyldu stjórnvalda til að rökstyðja það sérstaklega af hverju ekki var talin ástæða til að beita reglunni um aukinn aðgang að gögnum þegar beiðnum er synjað. Í 2. mgr. 11. gr. er hins vegar lagt til að slík skylda verði lögbundin gagnvart stjórnvöldum, sbr. 1. mgr. 2. gr. frumvarpsins. Í því felst að þegar stjórnvald afgreiðir beiðni um aðgang að gögnum og synjar um aðgang, þá skal í rökstuðningi jafnframt taka afstöðu til þess af hverju ekki var talið tilefni til að beita heimildinni um aukinn aðgang í því tilviki. Í því felst í reynd að viðkomandi stjórnvaldi ber, áður en synjað er um aðgang að gögnum sem ekki er með beinum hætti skylt að synja um aðgang að, ávallt að spyrja sig þeirrar spurningar hvort eitthvað standi því í vegi að upplýsingarnar séu veittar, þ.m.t. að hluta, og láta aðila máls í té útskýringu á því hver afstaðan er.“
Í bréfi mennta- og menningarmálaráðuneytisins, dags. 3. febrúar 2020, segir að ástæða þess að ekki hafi verið veittur aukinn aðgangur að bréfinu sé að um séu að ræða drög sem aldrei hafi verið send frá ráðuneytinu og í þeim sé ekki að finna endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar um atvik máls sem ekki komi annars staðar fram. Þrátt fyrir að í ákvæði 2. mgr. 11. gr. upplýsingalaga sé kveðið á um skyldu stjórnvalda til að taka afstöðu til þess hvort veita eigi aðgang að gögnum í ríkari mæli en skylt er þegar beiðni er afgreidd liggur fyrir að sú afstaða var tekin í bréfi ráðuneytisins, dags. 3. febrúar 2020, eftir að kærandi hafði óskað þess, og útskýrt fyrir kæranda hver afstaða þess væri. Í ljósi þessa telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál ekki tilefni til að gera athugasemdir við afgreiðslu mennta- og menningarmálaráðuneytisins á beiðni kæranda.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun mennta- og menningarmálaráðuneytisins um að synja kæranda um aðgang að drögum að bréfi ráðuneytisins til Ríkisendurskoðunar, dags. 12. júní 2019, er staðfest.Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir