908/2020. Úrskurður frá 11. júní 2020
Úrskurður
Hinn 11. júní 2020 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 908/2020 í máli ÚNU 20010004.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 8. janúar 2020, kærði A afgreiðslu Kópavogsbæjar á beiðni um aðgang að gögnum sem varða framkvæmdir við sparkvöll við Austurkór. Með gagnabeiðni kæranda, dags. 26. september 2019, var óskað eftir svörum við tilteknum spurningum og gögnum í sjö tölusettum liðum:1. Hver var upphafleg kostnaðaráætlun vegna sparkvallar við Austurkór?
2. Hver var endanlegur kostnaður við verkið þegar allt er talið;
a) hönnun,
b) þóknun verktaka,
c) eigin vinna starfsmanna Kópavogsbæjar,
d) sérstaklega sé aðskilið frá sparkvellinum sjálfum og gerð grein fyrir kostnaði við veg frá Austurkór að sparkvelli, þar með talið malbikun hans.
3. Óskað er eftir afriti af þeim samningum sem gerðir hafa verið við verktaka og hönnuði vegna verksins.
4. Óskað er eftir afritum fundargerða formlegra nefnda og ráða bæjarins þar sem um sparkvöll við Austurkór er fjallað á tímabilinu janúar 2016 til dagsins í dag. Átt er við:
a) Bæjarstjórn
b) Bæjarráð
c) Skipulagsráð
d) Bygginga- og skipulagsnefnd.
Einnig fundargerðir starfshópa, vinnuhópa og óformlegra nefnda, svo sem vinnufunda embættis garðyrkjustjóra og embættis skipulagsstjóra, annarra vinnuhópa sem um verkefnið hafa fjallað á vettvangi bæjarins, afrit tölvupóstsamskipta garðyrkjustjóra bæjarins og skipulagsstjóra sem og byggingarfulltrúa. Einnig samskipti starfsmanna sem undir þá heyra þar sem þeir fjalla um umræddan sparkvöll.
5. Þá er beðið um afrit umsókna sem um verkið hafa verið gerðar til opinberra aðila, þar með talið sveitarfélagsins og þeirra leyfa sem stofnanir bæjarins hafa gefið út í tengslum við framkvæmdirnar, þ.e. við sparkvöll við Austurkór og aðkomuleiðir að honum.
6. Þá er óskað eftir afritum af samskiptum Kópavogsbæjar við úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála vegna sparkvallarins, bæði tölvupósta og formleg bréf.
7. Hvort verkefnið sparkvöllur við Austurkór hafi notið styrkja frá utanaðkomandi aðilum og ef svo er frá hverjum.
Kópavogsbær svaraði beiðni kæranda með bréfi, dags. 9. desember 2019. Þar kemur meðal annars fram að ákvörðun um að gera skyldi boltavöll við Austurkór hafi verið tekin af hálfu skipulagsyfirvalda í Kópavogi með samþykki á deiliskipulagi fyrir svæðið árið 2007 og breytingu á deiliskipulagi 2011 þar sem heimilað hafi verið að færa völlinn fjær lóðunum við Austurkór 88-92. Í tilefni af fyrstu tveimur töluliðum beiðninnar er tekið fram að áætlaður kostnaður við sparkvöllinn hafi verið 18,45 m. kr. í mars 2017 en áfallinn kostnaður vegna sparkvallar og vegar sé nú 26,3 m. kr. Ekki sé til sérstök samantekt eða sundurliðun á kostnaði eftir þeim atriðum sem kærandi nefndi í erindi sínu. Ekki séu til gögn um eigin vinnu starfsmanna við verkefnið og kostnaður við veg frá Austurkór að sparkvelli sé ekki til sérstaklega aðgreindur.
Varðandi þriðja töluliðinn kemur fram að við verkefni sem þetta sé unnið samkvæmt rammasamningi Ríkiskaupa um vinnu verktaka við umhverfissvið Kópavogsbæjar. Ríkiskaup hafi boðið út þjónustuna og gerður sé samningur við fjölda verktaka um einingarverð. Ekki sé hægt að afhenda afrit rammasamninga þar sem þar sé að finna einingarverð allra þeirra sem boðið hafa í slík verk og geti þannig haft veruleg áhrif á samkeppnisstöðu viðkomandi aðila, sbr. 9. gr. upplýsingalaga.
Kæranda var veittur aðgangur að fundargerðum þar sem fjallað var um sparkvöllinn frá janúar 2016. Kópavogsbær kveður hins vegar ekki liggja fyrir fundargerðir vinnuhópa um málið. Tölvupóstsamskipti starfsmanna um sparkvöllinn teljist til vinnugagna, sbr. 8. gr. upplýsingalaga, og séu undanþegin upplýsingarétti almennings. Ekki sé ástæða til að veita aðgang að þeim gögnum umfram það sem skylt sé, sbr. 11. gr. upplýsingalaga.
Kópavogsbær veitti kæranda aðgang að framkvæmdaleyfi og samskiptum við úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála samkvæmt 5. og 6. tölulið beiðninnar og í tilefni af þeim 7. var upplýst að verkefnið hefði ekki hlotið styrki frá utanaðkomandi aðilum.
Í kæru kemur fram að kærandi geri athugasemdir við afgreiðslu Kópavogsbæjar á töluliðum 2, 3 og 4. Hvað lið 2 varðar kemur fram að ekki hafi verið veitt svar við spurningum um þóknun verktaka, eigin vinnu starfsmanna bæjarins og sundurliðaðan kostnað við vegargerð. Kærandi hafnar því að gögn um þessa þætti séu ekki til og aðgreinanleg í bókhaldi bæjarins því þá væri um brot á bókhaldslögum að ræða. Þá sé augljóst að t.d. vinna við malbikun sé ekki unnin í tímavinnu heldur á grundvelli einhvers konar verðkönnunar og því ættu þær upplýsingar að liggja fyrir sem og aðrar.
Um lið 3 segir kærandi að það geti ekki staðist að Kópavogsbær geti komið sér undan því að afhenda samninga eða önnur gögn er tengist vinnu við opinbera framkvæmd. Ef málið sé að verktakar hafi unnið verkið í tímavinnu sé rétt að það sé upplýst skýrt og skilmerkilega. Þá sé spurningunni einnig ætlað að kalla fram hvaða verktakar unnu verkið. Hvað 4. liðinn varðar kemur fram að kærandi telji ljóst að um alla þætti þess máls hafi verið samið í tölvupóstum og munnlegum samtölum. Því sé augljóst að ef Kópavogsbær komist upp með það vinnulag að túlka slíka samninga sem vinnugögn sé verið að fara á svig við upplýsingalög og gera þau ómarktæk.
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 10. janúar 2020, var Kópavogsbæ kynnt kæran og veittur frestur til að koma á framfæri umsögn um hana. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefnd um upplýsingamál yrði látið í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að. Fresturinn var framlengdur tvívegis og barst umsögnin þann 17. febrúar 2020.Í umsögn bæjarins er málið afmarkað með þeim hætti að kærandi telji sig ekki hafa fengið svör við spurningum b, c og d í öðrum tölulið erindis hans til bæjarins, dags. 26. september 2019. Með spurningu 2 b) hafi kærandi óskað eftir upplýsingum um endanlegan kostnað vegna þóknunar verktaka vegna gerðar sparkvallarins. Líkt og fram hafi komið í hinni kærðu ákvörðun hafi ekki verið til sérstök samantekt eða sundurliðun á kostnaði til verktaka. Við nánari skoðun hafi hins vegar þótt ástæða til að fara yfir alla reikninga sem bókaðir voru á verkefnið í bókhaldskerfinu og útbúa nýtt skjal þar sem teknar voru saman fjárhæðir sem greiddar voru til verktaka. Umsögninni fylgdi samantekt um kostnaðinn.
Hvað spurningu 2 c) varðar hafi kærandi verið upplýstur um að gögn um eigin vinnu starfsmanna Kópavogsbæjar væru ekki skráð hjá bænum, enda væri ekki unnið eða greitt fyrir vinnu á grundvelli tímaskráningar. Þá hafi upplýsingar um kostnað við stíginn að vellinum ekki verið sundurliðaðar frá kostnaði við völlinn sjálfan, sbr. spurningu 2 d).
Um spurningu 3 kemur fram að verkþættirnir hafi verið unnir á grundvelli rammasamnings um vinnu verktaka við umhverfissvið Kópavogsbæjar. Með rammasamningsútboði sé verið að samræma kosti stærri útboða við kaup á þjónustu til minni verkefna og um leið fækka fjölda útboða sem geti verið tímafrek og kostnaðarsöm. Rammasamningar feli í sér skilmála sem gerðir séu við aðila samningsins á gildistíma hans. Rammasamningur sé því ekki samningur um ákveðna verkframkvæmd heldur samningur um ákveðin einingarverð fyrir verkþætti eða verkflokka sem framkvæmdir verði á gildistíma samningsins. Rammasamningi verði ekki komið á nema að undangengnu innkaupaferli sem lög um opinber innkaup kveði á um. Það sé því með öðrum orðum verið að óska eftir tilboðum um einingarverð í ákveðinn fjölda verkþátta, svo sem tækjanotkun, trjáklippingar, uppgröft, hellulögn o.s.frv., sem séu svo smá að ekki tæki að bjóða þau út í opinberu útboðsferli. Í núgildandi rammasamningi hafi 25 verktakar boðið fram þjónustu sína í níu verkflokka sem samanstandi af 41 verkþætti. Kópavogsbær hafi ekki talið stætt á að afhenda rammasamninginn þar sem þar sé að finna einingarverð allra þeirra sem boðið hafi í slík verk og geti þannig haft veruleg áhrif á samkeppnisstöðu viðkomandi aðila.
Af hálfu Kópavogsbæjar kemur loks fram að kærandi hafi óskað eftir upplýsingum um hvaða verktakar hafi unnið málið og hvort þeir hafi unnið í tímavinnu. Upplýst hafi verið hvaða verktakar unnu málið og fjárhæðir gefnar upp fyrir þeirra verkþátt.
Með umsögn Kópavogsbæjar fylgdu ýmis gögn. Með erindi, dags. 21. febrúar 2020, fór úrskurðarnefndin þess á leit að bærinn veitti frekari skýringar á fylgiskjölunum, þar sem tekið væri fram hver þeirra hefðu þegar verið afhent kæranda og hver þeirra sveitarfélagið teldi rétt að undanþiggja upplýsingarétti almennings. Kópavogsbær svaraði fyrirspurninni á þá leið að þrjú fylgiskjöl sem fylgdu greinargerðinni hefðu ekki verið afhent kæranda en að ekki væri ástæða til að undanþiggja þau upplýsingarétti hans.
Umsögn Kópavogsbæjar var kynnt kæranda ásamt fylgiskjölum með erindi, dags. 25. febrúar 2020 og veittur kostur til að koma að frekari athugasemdum í ljósi hennar. Ekki bárust frekari athugasemdir frá kæranda.
Með erindi, dags. 5. apríl 2020, vakti úrskurðarnefnd um upplýsingamál athygli Kópavogsbæjar á því að umsögn bæjarins hefðu einungis fylgt gögn sem þegar hefðu verið afhent kæranda eða sveitarfélagið teldi rétt að afhenda kæranda. Af þessu tilefni áréttaði úrskurðarnefndin að henni væri þörf á afriti af öllum þeim gögnum sem kæra kæranda lyti að til að taka afstöðu til upplýsingaréttar hans. Því væri ítrekuð ósk um afrit af öllum þeim gögnum sem væru í vörslum Kópavogsbæjar og kærandi hefði óskað eftir með beiðni sinni.
Eftir frekari samskipti upplýsti Kópavogsbær að kærandi hefði fengið umbeðin gögn afhent að frátöldum rammasamningi auk þess sem ekki hefði verið farið yfir öll tölvupóstsamskipti starfsmanna til að athuga hvort þar væru hugsanlega upplýsingar um sparkvöllinn.
Með erindi, dags. 8. apríl 2020, óskaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál eftir afriti af rammasamningi en með svari bæjarins, dags. 28. apríl 2020, var upplýst að hinn svokallaði rammasamningur samanstæði af tilboðsgögnum frá fjölda verktaka sem hefði lagt fram tilboð vegna verksins „Þjónusta verktaka fyrir umhverfissvið – Rammasamningsútboð“, annars vegar frá 2016 og hins vegar frá 2019. Svarinu fylgdi afrit af gögnum vegna útboðsins árið 2016 en gögn vegna útboðsins sem fram fór árið 2019 bárust þann 3. júní 2020. Í báðum tilvikum áréttaði Kópavogsbær að um væri að ræða gögn sem lögð hefðu verið fram í opinberu innkaupaferli þar sem finna mætti einingarverð frá fjölda fyrirtækja í sama geira. Opinberun gagnanna gæti haft miklar afleiðingar, m.a. fyrir samkeppnisstöðu fyrirtækjanna og hagkvæmni í innkaupum sveitarfélagsins.
Niðurstaða
1.
Mál þetta lýtur að beiðni kæranda um aðgang að gögnum er tengjast gerð sparkvallar sem gerður var af Kópavogsbæ. Upphafleg beiðni kæranda til Kópavogsbæjar var í sjö töluliðum. Í kæru er gerð athugasemd við afgreiðslu sveitarfélagsins á töluliðum 2, 3 og 4 í beiðninni. Úrskurðarnefndin lítur svo á að kærandi sætti sig við afgreiðslu sveitarfélagsins á beiðninni að öðru leyti. Í 2. tölul. beiðninnar óskaði kærandi eftir upplýsingum um endanlegan kostnað við verkið auk nánari sundurliðunar um endanlegan kostnað vegna hönnunar, þóknunar verktaka, eigin vinnu starfsmanna Kópavogsbæjar og aðskilinn kostnað vegna sparkvallarins annars vegar og lagningar vegar frá Austurkór að sparkvellinum hins vegar, þar með talið malbikun hans.
Í hinni kærðu ákvörðun kvað Kópavogsbær slíka sundurliðun ekki liggja fyrir, ekki væru til gögn um eigin vinnu starfsmanna við verkefnið og kostnaður við veg frá Austurkór að sparkvelli væri ekki til sérstaklega aðgreindur. Í umsögn Kópavogsbæjar vegna kærunnar er hins vegar tekið fram að farið hafi verið yfir alla reikninga sem bókaðir hafi verið á verkefnið í bókhaldskerfinu og í kjölfarið búið til skjal þar sem teknar hafi verið saman fjárhæðir sem greiddar voru til verktaka. Umsögninni fylgdi samantekt um kostnaðinn þar sem meðal annars er tiltekinn kostnaður vegna hönnunar.
Í þessu sambandi tekur úrskurðarnefnd um upplýsingamál fram að aðilum sem falla undir gildissvið upplýsingalaga nr. 140/2012 ber að afmarka beiðni um aðgang að gögnum samkvæmt upplýsingalögum við gögn í vörslum sínum, sbr. 15. gr. laganna, og taka afstöðu til réttar beiðanda til aðgangs að gögnunum með rökstuddri ákvörðun. Þá nær réttur til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögum aðeins til fyrirliggjandi gagna, sbr. orðalag ákvæða 1. mgr. 5. gr. og 1. mgr. 14. gr. laganna. Í athugasemdum við 5. gr. í frumvarpi til gildandi upplýsingalaga er m.a. tekið fram að orðin „fyrirliggjandi gögn“ beri að skilja sem svo að réttur til aðgangs að gögnum hjá stjórnvöldum nái aðeins til þeirra gagna sem til séu og fyrir liggi á þeim tímapunkti þegar beiðni um aðgang er sett fram og í þeirri mynd sem þau eru á þeim tíma. Þeim sem falla undir lögin er því ekki skylt á grundvelli laganna að útbúa ný skjöl eða önnur gögn, sbr. 3. málsl. 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga þótt þeim kunni að vera það heimilt.
Þegar svo háttar til að beiðnin nær samkvæmt efni sínu til upplýsinga sem nauðsynlegt er að vinna upp úr fyrirliggjandi gögnum er ekki sjálfgefið að unnt sé að synja beiðninni heldur ber stjórnvaldi að kanna hvort beiðandi óski aðgangs að gögnunum þar sem umbeðnar upplýsingar er að finna svo hann geti tekið afstöðu til þess hvort hann vilji fá þau afhent, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, um leiðbeiningarskyldu stjórnvalda, og 3. mgr. 15. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, sbr. t.d. úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 738/2018, 804/2019, 833/2019 og 884/2020.
Samkvæmt framangreindu gat Kópavogsbær annað hvort tekið afstöðu til þess hvort afhenda bæri kæranda reikninga vegna framkvæmdar verksins svo hann gæti sjálfur tekið saman þá sundurliðun sem óskað var eftir eða tekið saman umbeðna sundurliðun. Kópavogsbær kaus að taka saman sundurliðaðan kostnað vegna hönnunar og greiðslu til verktaka og hefur kærandi ekki gert athugasemd við þá afgreiðslu. Þá hefur úrskurðarnefnd um upplýsingamál ekki ástæðu til að rengja þær skýringar Kópavogsbæjar að vinna starfsmanna Kópavogsbæjar vegna framkvæmdarinnar sé ekki skráð sérstaklega. Eins og málið er vaxið þykir úrskurðarnefndinni ekki ástæða til að gera athugasemd við afgreiðslu Kópavogsbæjar á 2. tölul. í beiðni kæranda. Er það því niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að vísa beri frá nefndinni kæru vegna afgreiðslu sveitarfélagsins á 2. tölul. beiðninnar.
2.
Kærandi gerir einnig athugasemd við afgreiðslu Kópavogsbæjar á 3. tölul. beiðninnar þar sem óskað var eftir afriti af þeim samningum sem gerðir voru við verktaka og hönnuði vegna verksins. Kópavogsbær sagði verkið hafa verið unnið á grundvelli rammasamninga en óheimilt væri að veita aðgang að þeim með vísan til 2. tölul. 9. gr. upplýsingalaga þar sem þeir hefðu að geyma upplýsingar um einingarverð.Undir rekstri málsins afhenti Kópavogsbær úrskurðarnefndinni tilboð verktaka í verkframkvæmdir fyrir umhverfissvið sveitarfélagsins sem lögð voru fram í útboðum árin 2016 og 2019. Í tilboðum eru tilteknir þeir verkþættir sem boðið var í auk fylgiskjala sem eru mismunandi eftir verktökum. Í flestum tilvikum er þó um að ræða yfirlýsingu um persónulegt hæfi, einingarverð sem boðin eru, tilkynningar um skuldleysi við innheimtumann ríkissjóðs, staðfestingar á greiðslu iðgjalda til lífeyrissjóða og skyld gögn.
Með beiðni kæranda var óskað eftir aðgangi að samningum sem gerðir voru við verktaka og hönnuði vegna verks sem sneri að byggingu sparkvallar. Ekki var hins vegar óskað eftir tilboðum, samningum og fylgiskjölum allra verktaka sem unnið hefðu fyrir umhverfissvið bæjarins á grundvelli útboðanna árin 2016 og 2019.
Samkvæmt þeim sjónarmiðum sem rakin hafa verið hér að framan um túlkun 15. gr. upplýsingalaga með hliðsjón af 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 bar Kópavogsbæ að taka afstöðu til þess hvort kærandi ætti rétt til aðgangs að þeim gögnum sem varða þá tilteknu aðila sem unnu að framkvæmd sparkvallarins á grundvelli upplýsingalaga og meta eftir atvikum hvort kærandi ætti rétt á þeim að hluta á grundvelli 1. mgr., sbr. 3. mgr., 5. gr. upplýsingalaga. Þess í stað lét sveitarfélagið duga að synja beiðninni alfarið að þessu leyti á þeim grundvelli að í rammasamningsgögnunum væri að finna einingarverð allra þeirra sem boðið hefðu í slík verk og aðgangur gæti haft veruleg áhrif á samkeppnisstöðu þeirra allra, sbr. 9. gr. upplýsingalaga.
Í því samhengi tekur úrskurðarnefndin fram að ekki verður dregin almenn ályktun um aðgang almennings að upplýsingum um einingarverð í gögnum stjórnvalda enda verður að skoða í hverju tilviki fyrir sig hvort takmarka beri aðgang að slíkum upplýsingum á grundvelli upplýsingalaga, sbr. til hliðsjónar úrskurði nefndarinnar nr. 852/2019 og 888/2020. Hins vegar verður ekki fram hjá því litið að birting einingarverða er í mörgum tilfellum forsenda þess að almenningur geti glöggvað sig á því hvernig opinberum fjármunum er raunverulega varið.
Hagsmunir einstakra lögaðila á samkeppnismarkaði af því að samkeppnisaðilar þeirra geti boðið opinberum aðilum lægra verð fyrir veitta þjónustu verða því almennt að víkja fyrir þeim hagsmunum almennings að geta kynnt sér upplýsingar um ráðstöfun opinberra fjármuna, sbr. t.d. úrskurði nefndarinnar nr. 751/2018, 806/2019, 818/2019, 852/2019, 873/2020, 876/2020 og 888/2020. Af ákvæðum 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga og 1. mgr. 17. gr. laga um opinber innkaup leiðir að þeim sem falla undir upplýsingalög er ekki heimilt þegar þeir afgreiða beiðni um aðgang að gögnum að afmá allar upplýsingar um einingarverð úr reikningum heldur aðeins í þeim tilfellum þar sem birting þeirra veldur þeim sem upplýsingar varða tjóni.
Við mat á því hvort aðgangur almennings að upplýsingum valdi tjóni verður meðal annars að horfa til aldurs upplýsinganna og þess sviðs samkeppnisrekstrar sem um ræðir, enda takmarkar ákvæði 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga aðeins aðgang að virkum mikilvægum fjárhags- eða viðskiptahagsmunum. Ef sá sem hefur upplýsingabeiðni til meðferðar er í vafa um hvort birting upplýsinga kunni að valda fyrirtæki eða lögaðila tjóni kann að vera þörf á því að afla afstöðu þess sem upplýsingar varða til birtingar upplýsinganna og rökstuðnings fyrir því af hverju þær eigi að fara leynt, sbr. 2. mgr. 17. gr. upplýsingalaga.
Í þeim gögnum sem úrskurðarnefndin hefur undir höndum er hvergi að finna upplýsingar um samskipti Kópavogsbæjar við verktaka vegna framkvæmda við sparkvöllinn. Líta verður svo á að samningar bæjarins við verktaka vegna tiltekinna framkvæmda felist ekki aðeins í samþykkt tilboða vegna útboðs heldur einnig þegar samið er um framkvæmd tiltekinna verka, þ.e. þegar verktökum er falið að framkvæma tiltekið verk, og eins þegar samið er um umfang þess og tímafjölda o.s.frv. Af gögnum málsins má hvorki ráða hvernig einstaka verktakar voru fengnir til að taka að sér verk vegna sparkvallarins né á hvaða forsendum.
Samkvæmt framangreindu er það mat úrskurðarnefndarinnar að beiðni kæranda hafi ekki fengið þá efnislegu meðferð á lægra stjórnsýslustigi sem úrskurðarnefndinni sé fært að endurskoða á grundvelli 20. gr. upplýsingalaga. Hin kærða ákvörðun er þannig haldin svo verulegum efnislegum annmörkum að ekki verður hjá því komist að fella hana úr gildi og leggja fyrir Kópavogsbæ að taka málið til nýrrar og lögmætrar meðferðar, sem felur meðal annars í sér að sveitarfélagið afmarki til hvaða gagna rammasamningsútboðsins beiðni kæranda tók og í kjölfarið hvort kærandi eigi rétt til að fá aðgang að þeim gögnum eða þá hluta þeirra, eftir atvikum með því að afla afstöðu viðkomandi verktaka til aðgangs kæranda. Þá ber Kópavogsbæ að kanna hvort kærandi kunni að eiga rétt til aðgangs að gögnum þar sem samið er við tiltekna verktaka vegna framkvæmda við sparkvöllinn.
3.
Að lokum gerði kærandi athugasemd við afgreiðslu Kópavogsbæjar á beiðni hans samkvæmt 4. tölul. hennar. Þar óskaði kærandi eftir ýmsum gögnum þar á meðal eftir samskiptum starfsmanna bæjarins. Kópavogsbær synjaði beiðninni á þeim grundvelli að um væri að ræða vinnugögn sem undanþegin væru upplýsingarétti samkvæmt 5. tölul. 6. gr., sbr. 8. gr. upplýsingalaga, og ekki væri ástæða til að veita kæranda aukinn aðgang að þeim, sbr. 2. mgr. 11. gr. laganna. Í tölvupósti til úrskurðarnefndar um upplýsingamál, dags. 6. apríl 2020, segir að tölvupóstsamskipti garðyrkjustjóra, skipulagsstjóra og byggingarfulltrúa og starfsmanna þar sem fjallað sé um völlinn séu ekki færð inn í málaskrá bæjarins nema þar sé að finna upplýsingar sem skylt sé að skrá samkvæmt upplýsingalögum. Ekki hafi verið ráðist í vinnu við að fara í gegnum samskipti allra starfsmanna til að finna einhverjar upplýsingar um umræddan völl, sem ekki sé skylt að varðveita né afhenda. Slík vinna sé umfangsmikil og íþyngjandi, sérstaklega þar sem telja verði að slík gögn séu ekki afhendingarskyld.Í kæru segir að ljóst sé að samið hafi verið um alla þætti málsins í tölvupóstum og munnlegum samtölum. Kópavogsbær geti ekki túlkað slíka samninga sem vinnugögn.Samkvæmt 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 nær réttur almennings til aðgangs að gögnum ekki til vinnugagna. Hugtakið vinnugagn er svo skilgreint í 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga en samkvæmt málsgreininni eru vinnugögn þau gögn sem stjórnvöld eða lögaðilar hafa ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Þá er tekið fram að gögn teljist ekki lengur til vinnugagna hafi þau verið afhent öðrum, nema afhending hafi verið til eftirlitsaðila á grundvelli lagaskyldu. Ákvæði 5. tölul. 6. gr., sbr. 8. gr. laganna, felur í sér undantekningu frá meginreglunni um rétt almennings til aðgangs að gögnum sem skýra ber þröngri lögskýringu.
Í athugasemdum við 8. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga nr. 140/2012 segir um 1. mgr. ákvæðisins að stjórnvöldum sé falið að taka ýmsar matskenndar ákvarðanir og móta tillögur um áætlanir eða aðrar aðgerðir. Eins geti verið að stjórnvöld þurfi að undirbúa ýmsar aðrar ákvarðanir, svo sem um samninga við einkaaðila. Oft geymi lög ekki að öllu leyti þau skilyrði sem þurfi að fullnægja svo slíkar ákvarðanir verði teknar, eða þau sjónarmið eða markmið sem að skuli stefnt. Þegar stjórnvöld standi frammi fyrir slíkum verkefnum verði þau iðulega að vega og meta ólík sjónarmið og velja svo á hvaða grundvelli úr máli skuli leyst. Af því leiði að það taki einatt einhvern tíma að móta afstöðu til fyrirliggjandi mála og á því tímabili kunni ólík sjónarmið að hafa mismunandi vægi og breytast, t.d. ef fram komi nýjar upplýsingar. Í athugasemdunum er tekið fram að gögn sem til verði í slíku ferli þurfi ekki að endurspegla réttilega að hvaða niðurstöðu sé stefnt. Því sé eðlilegt að stjórnvöldum sé heimilt að hafna aðgangi að þeim þótt stjórnvöldum sé einnig á grundvelli reglunnar um aukinn aðgang að gögnum heimilt að afhenda slík gögn, standi reglur um þagnarskyldu því ekki í vegi. Enn fremur er tekið fram að þessi afmörkun á upplýsingaréttinum sé í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga.
Í athugasemdum við 8. gr. kemur enn fremur fram að til þess að skjal teljist vinnugagn þurfi þremur skilyrðum að vera fullnægt. Gagn þurfi að vera undirbúningsgagn í reynd, það skuli útbúið eða ritað af starfsmönnum stjórnvaldsins sjálfs og það megi ekki hafa verið afhent öðrum. Tekið er fram að í öðru skilyrðinu felist það m.a. að gögn sem útbúin séu af utanaðkomandi sérfræðingum, svo sem verktökum, fyrir stjórnvald teljist ekki til vinnugagna. Í þriðja skilyrðinu, þ.e. að gagn hafi ekki verið afhent öðrum, felst það m.a. að hafi skjal verið afhent einkaaðila eða stjórnvaldi t.d. með tölvupósti eða öðrum hætti, teljist það almennt ekki lengur til vinnugagna.
Af ákvæði 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 leiðir að meta þarf heildstætt á grundvelli framangreindra sjónarmiða hvort umbeðin gögn uppfylli það skilyrði að teljast í reynd vinnugögn. Teljist þau til vinnugagna að hluta eða öllu leyti þarf síðan að taka afstöðu til þess hvort veita beri aðgang að þeim á grundvelli 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga.
Í 26. gr. upplýsingalaga segir að um skráningu mála, skjalaskrár og aðra vistun gagna og upplýsinga fari að ákvæðum laga um opinber skjalasöfn. Samkvæmt reglum um skráningu og málsgagna afhendingarskyldra aðila nr. 85/2018 sem settar eru með stoð í 23. gr. laga um opinber skjalasöfn nr. 77/2014, skulu afhendingarskyldir aðilar skrá mál sem koma til meðferðar hjá þeim á kerfisbundinn hátt í eina eða fleiri skrár og varðveita málsgögn þannig að þau séu aðgengileg, sbr. 2. gr. reglnanna. Með málsgögnum er átt við hvers konar gögn, jafnt rituð sem í öðru formi, er hafa að geyma upplýsingar og hafa orðið til, borist eða verið viðhaldið við starfsemi á vegum stofnunar eða einstaklings, sbr. 2. tölul. 2. gr. laga nr. 77/2014 um opinber skjalasöfn. Því ber ekki aðeins að halda til haga samskiptum sem verða til vegna meðferðar mála þar sem teknar eru stjórnvaldsákvarðanir heldur ber stjórnvöldum að skrá í málaskrá tölvupóstsamskipti sem tengjast þeim verkefnum sem sinnt er af stjórnvaldinu.
Engin tölvupóstsamskipti vegna framkvæmdanna voru meðal þeirra gagna sem afhent voru úrskurðarnefndinni, enda hefur sveitarfélagið veitt þær skýringar að slík samskipti hafi ekki verið skráð í málaskrá. Úrskurðarnefndin hefur því ekki forsendur til að leggja mat á hvort efni tölvupóstsamskiptanna falli undir undanþáguákvæði 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Rétt er að taka fram að það kemur í hlut annarra aðila, eftir atvikum samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins og Þjóðskjalasafns Íslands, að hafa eftirlit með því hvort stjórnvöld sinna skyldum sínum um skráningu og vistun gagna með fullnægjandi hætti, þ. á m. hvort gögn séu ekki fyrirliggjandi vegna þess að þau hafa ekki verið skráð í málaskrá stjórnvalds. Engu að síður hefur Kópavogsbær gefið til kynna að samskipti vegna framkvæmdanna kunni að vera í tölvupósthólfum starfsmanna. Hins vegar verður ekki séð að Kópavogsbær hafi í reynd lagt efnislegt mat á hvort skylt hafi verið að skrá tölvupóstssamskiptin og það sem þar kemur fram eins og lög um opinber skjalasöfn og upplýsingalög gera ráð fyrir. Beiðni kæranda um aðgang að samskiptunum hefur því ekki fengið þá efnislegu meðferð á lægra stjórnsýslustigi sem úrskurðarnefndinni er fært að endurskoða. Hin kærða ákvörðun er þannig haldin efnislegum annmörkum sem eru að mati nefndarinnar svo verulegir að hún verður felld úr gildi og lagt er fyrir Kópavogsbæ að taka málið til nýrrar og lögmætrar meðferðar.
Úrskurðarorð:
Beiðni kæranda, A, um aðgang að upplýsingum um sundurliðaðan kostnað vegna framkvæmda við sparkvöll að Austurkór er vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.Beiðnum kæranda annars vegar um aðgang að afritum af samningum sem gerðir hafa verið við verktaka og hönnuði vegna gerð sparkvallar við Austurkór og hins vegar um aðgang að tölvupóstsamskiptum vegna verksins er vísað til sveitarfélagsins til nýrrar meðferðar og afgreiðslu.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir