910/2020. Úrskurður frá 11. júní 2020
Úrskurður
Hinn 11. júní 2020 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 910/2020 í máli ÚNU 20010009.
Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 15. janúar 2020, kærði A ákvörðun Vinnueftirlits ríkisins um að synja beiðni hans um aðgang að gögnum.Með erindi, dags. 14. nóvember 2019, óskaði kærandi eftir upplýsingum um hvort kvörtun vegna starfa kæranda hefði borist til Vinnueftirlitsins en greint hafði verið frá því í fjölmiðlum að hann hefði verið kærður fyrir meint einelti gagnvart starfsmanni Borgarbyggðar til eftirlitsins. Kærandi tók fram að ekkert erindi hefði borist Borgarbyggð þar sem leitað væri útskýringa á máli sem þessu né hefði niðurstaða úr slíkri umfjöllun verið kynnt. Því óskaði kærandi eftir því að fá upplýsingar um hvort mál þessa efnis hefði borist til Vinnueftirlitsins og ef svo væri hvenær það hefði borist og hvar það væri statt í vinnsluferli.
Kærandi ítrekaði fyrirspurnina með tölvupósti til Vinnueftirlitsins þann 6. desember 2019. Þar kemur fram að kærandi hafi hringt í stofnunina þrívegis og mætt í afgreiðslu til þess að ítreka erindið án árangurs. Hann segir erindi sitt einfaldlega snúast um að óskað sé eftir að flett sé upp í málaskrá stofnunarinnar og staðfest hvort fyrrgreint erindi (kvörtun) hafi borist eða ekki. Verði erindi hans ekki svarað muni hann snúa sér til úrskurðarnefndar um upplýsingamál, þar sem frestur til að svara erindinu sé liðinn.
Vinnueftirlitið svaraði erindi kæranda með tölvupósti, dags. 9. desember 2019. Þar kemur fram að kærandi hafi átt fund með stofnuninni. Eins og fram hafi komið á fundinum taki stofnunin við kvörtunum um vanbúnað í vinnuumhverfi og venjan sé að staðfesta móttöku slíkra erinda við þann sem kvartar. Í kjölfarið meti stofnunin hvort og hvernig vinnuaðstæður sem gerðar séu athugasemdir við verði skoðaðar. Þá kemur fram að Vinnueftirlitið hafi kallað eftir skriflegri áætlun um öryggi og heilbrigði (m.a. viðbragðsáætlun) frá sveitarfélaginu Borgarbyggð með tölvupósti, dags. 14. febrúar 2019, á grundvelli reglugerðar nr. 1009/2015 um aðgerðir gegn einelti, kynferðislegri áreitni, kynbundinni áreitni og ofbeldi á vinnustöðum. Vinnueftirlitinu hafi borist svar frá sveitarfélaginu þann 25. febrúar 2019 og ekki hafi verið gerðar frekari athugasemdir við þau gögn.
Í kjölfar bréfs Vinnueftirlitsins ítrekaði kærandi beiðni sína um upplýsingar um hvort stofnuninni hefði borist tilkynning eða ábending varðandi meint einelti af hans hálfu á starfstíma hans sem [starfsmaður] í Borgarbyggð.
Með tölvupósti, dags. 13. desember 2019, svaraði Vinnueftirlitið kæranda á þann veg að stofnunin hefði ekki heimild til þess að upplýsa hann um málið enda hvíli rík þagnarskylda á starfsmönnum Vinnueftirlitsins samkvæmt lögum nr. 46/1980 um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, um allt er varði kvartanir til stofnunarinnar. Það ætti einnig við um upplýsingar um hvort stofnuninni hefði borist kvörtun.
Með tölvupósti, dags. sama dag, ítrekaði kærandi beiðni sína um upplýsingar og lýsti enn þeirri afstöðu sinni að stofnuninni bæri lögum samkvæmt að afhenda umbeðnar upplýsingar. Í tölvupóstinum vísar kærandi til 82. gr. laga nr. 46/1980 þar sem fram kemur að Vinnueftirlitið skuli afhenda viðeigandi stjórnvaldi upplýsingar um brot. Þá óskar kærandi eftir nákvæmri tilvísun í hvaða greinar laga nr. 46/1980 og 37/1993 sé vísað þegar Vinnueftirlitið hafni því að veita upplýsingar um hvort fyrrgreint mál hafi borist eða ekki. Þá segir að kærandi muni nýta kæruheimild í lögum nr. 46/1980 og vísa ákvörðun Vinnueftirlitsins til ráðuneytisins til endurskoðunar.
Með tölvupósti Vinnueftirlitsins, dags. 16. desember 2019, er fyrri afstaða stofnunarinnar ítrekuð. Þá segir að ákvæði 82. gr. laga nr. 46/1980 um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum eigi aðeins við um upplýsingar sem önnur stjórnvöld biðji um og takmarkist upplýsingagjöfin við lögbundið eftirlit upplýsingabeiðanda. Vinnueftirlitið fari með lögbundið eftirlit með aðbúnaði og öryggi á vinnustöðum og því sé stofnuninni ekki heimilt að veita öðrum stjórnvöldum umbeðnar upplýsingar á grundvelli 82. gr. laganna. Vinnueftirlitið veki athygli á því að það taki ekki afstöðu í einstaka málum er varði félagslegan aðbúnað á vinnustað, heldur leggi áherslur á heilsusamlegt vinnuumhverfi, ábyrgð og skyldur atvinnurekandans. Frekari upplýsingar megi finna á heimasíðu Vinnueftirlitsins.
Í kæru kemur meðal annars fram að kærandi hafi lesið frétt um málið í dagblaði en enginn hafi kannast við málið innan stjórnsýslu Borgarbyggðar þar sem kvörtun hafi ekki borist sveitarfélaginu. Kærandi geri sér grein fyrir að þagnarskylda sé nauðsynleg við meðferð viðkvæmra mála en hann geti ekki sætt sig við að þagnarskylda stofnunarinnar komi í veg fyrir að kærandi, sem aðili máls, fái umbeðnar upplýsingar svo hann geti hreinsað mannorð sitt gagnvart þeim aðdróttunum sem settar hafi verið fram í fréttinni. Fréttin snerti kæranda persónulega og með henni sé vegið á opinberan hátt að mannorði kæranda. Í fyrsta lagi sé því haldið fram á opinberum vettvangi að kærandi hafi lagt ákveðinn starfsmann Borgarbyggðar í einelti sem sé alvarleg ásökun. Í öðru lagi hafi tortryggni verið sáð gagnvart kæranda innan hóps kjörinna fulltrúa í sveitarstjórn og starfsmanna í stjórnsýslu Borgarbyggðar þar sem vangaveltur hafi byggst upp um hvort hann hefði stungið erindi vegna þessa máls undir stól, þar sem erindi vegna málsins hafi aldrei borist til stjórnsýslu sveitarfélagsins. Því telji kærandi sig eiga rétt á að fá upplýsingar um hvort kvörtun hafi borist til Vinnueftirlitsins og hvernig unnið hafi verið úr umræddu erindi hafi það borist stofnuninni. Miklu varði að ekki sé hægt að koma aðdróttunum eins og hér um ræði á framfæri í fjölmiðlum án þess að sá sem málið varði og ásakanir beinist gegn hafi tök á að verja hendur sínar og mannorð. Því óski kærandi eftir því að úrskurðarnefnd um upplýsingamál skeri úr um hvort ákvörðun Vinnueftirlitsins frá 16. desember 2019 sé réttmæt eða að séð verði til þess að stofnunin veiti kæranda svör við þeim einföldu spurningum sem hann hafi óskað eftir að fá svör við.
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 20. janúar 2020, var kæran kynnt Vinnueftirliti ríkisins og stofnuninni veittur frestur til að senda umsögn um kæruna og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni. Jafnframt var óskað eftir afriti af þeim gögnum sem kæran lýtur að.Umsögn Vinnueftirlits ríkisins barst með bréfi, dags. 6. febrúar 2020, ásamt umbeðnum gögnum. Í umsögninni kemur fram stofnunin hafi synjað beiðni kæranda um umbeðin gögn með vísan til 1. málsl. 9. gr. og 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Fram kemur í umsögninni að ákvæði 3. mgr. 14. gr. laganna heimili það að takmarkaður sé aðgangur aðila að gögnum um hann sjálfan enda hafi gögnin jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra og þeir hagsmunir sem mæli með því að upplýsingum sé haldið leyndum vegi þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnum. Við mat á hagsmunum samkvæmt ákvæðinu hafi stofnunin litið til hlutverks stofnunarinnar og þá einkum mikilvægis þess að starfsmenn geti leitað til hennar með umkvartanir sínar um ætlaðan vanbúnað á vinnustað sínum án þess að eiga á hættu að stofnunin þurfi að upplýsa um hvort slíkar umkvartanir hafi borist eða efni þeirra.
Í umsögninni er jafnframt gerð grein fyrir lögbundnu hlutverki Vinnueftirlitsins samkvæmt lögum nr. 46/1980, um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum. Í því sambandi er tekið fram að það sé ekki hlutverk stofnunarinnar að taka ákvarðanir í málum einstakra starfsmanna heldur sé metið hvort ástæða sé til að fara í eftirlitsheimsókn á vinnustaðinn eða bregðast við á annan hátt án þess að upplýsa atvinnurekanda eða aðra um kvörtunina. Ákvarðanir Vinnueftirlitsins beinist að atvinnurekandanum sjálfum og það sé lagaleg skylda atvinnurekandans að grípa til úrbóta í tilvikum þegar vanbúnaður sé á vinnustaðnum. Að öðrum kosti hafi Vinnueftirlitið heimildir til að beita atvinnurekandann þvingunaraðgerðum til þess að hann fari að fyrirmælum stofnunarinnar. Í samskiptum stofnunarinnar og atvinnurekandans í slíkum málum séu starfsmennirnir ekki með beinum hætti aðilar máls. Þegar starfsmenn stofnunarinnar telji aðbúnað vinnuveitanda fullnægja skilyrðum laganna og reglna settum með stoð í þeim sé ekki gert ráð fyrir að stofnunin aðhafist nokkuð frekar nema nýjar upplýsingar komi fram sem leitt geti til þess að málið sé tekið upp að nýju. Verði því ekki ráðið af ákvæðum laganna að stofnunin hafi heimildir til að taka efnisákvarðanir er lúti beint að starfsmanni persónulega eða samskiptum hans við vinnuveitanda eða aðra samstarfsmenn.
Í umsögninni kemur einnig fram að Vinnueftirlitinu sé engu að síður heimilt að taka við ábendingum um vanbúnað á vinnustað frá starfsmönnum eða öðrum þeim sem verði hans áskynja. Þegar slíkar ábendingar berist meti stofnunin hvort ástæða sé til að kanna málið á grundvelli almennra eftirlitsheimilda sinna. Leiði rannsókn í kjölfar umkvörtunar til þess að vanbúnaður sé á vinnustað beini Vinnueftirlitið fyrirmælum sínum að viðkomandi atvinnurekanda að bæta þar úr. Ekki sé tekin efnisákvörðun er lúti beint að starfsmanni.
Vinnueftirlitið rekur enn fremur í umsögninni að það sé mat stofnunarinnar að upplýsingar um hvort kvartað hafi verið til stofnunarinnar um ætlaðan vanbúnað, hvort sem hann sé félagslegur eða annars konar, og þá eftir atvikum hver kvartandi hafi verið, séu þess eðlis að þær eigi undir 1. málsl. 1. mgr. 9. gr. og 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Ætla verði að hagsmunir ætlaðs kvartanda vegi ætíð þyngra en hagsmunir þess sem fari fram á aðgang að gögnum enda þótt sá síðarnefndi telji að um hann sé fjallað í ætlaðri umkvörtun. Þetta eigi sérstaklega við þar sem ætlaðir kvartendur til Vinnueftirlitsins verði að geta staðið í þeirri góðu trú og treyst því að hvorki almenningur, atvinnurekandi né hugsanlega annar sá sem kvartað sé yfir innan vinnustaðarins geti átt aðgengi að þeim gögnum sem stofnuninni séu látin í té í tengslum við umkvartanir á vinnustöðum. Verði í því efni að líta til þess að stofnunin muni hvorki gera efni umkvartana til stofnunarinnar opinberar vegna þagnarskyldu né fjalla um þær efnislega þar sem stofnunin hafi ekki heimildir að lögum til að taka efnisákvarðanir er lúti beint að starfsmanni persónulega eða samskiptum hans við vinnuveitanda eða aðra starfsmenn. Í umsögninni er áréttuð sú afstaða stofnunarinnar að henni sé hvorki heimilt að upplýsa hvort kvörtun hafi borist né um efni hennar, hafi hún borist.
Í umsögninni kemur einnig fram að í þágildandi 2. mgr. 83. gr. laga um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum hafi verið kveðið um á starfsmönnum stofnunarinnar væri óheimilt að láta uppi við atvinnurekanda eða fulltrúa hans, að eftirlitsferð væri gerð vegna umkvörtunar. Ákvæðið hafi verið fellt brott fyrir mistök með lögum nr. 71/2019, um breytingu á stjórnsýslulögum, en í stað þess væri kveðið á um að starfsmenn Vinnueftirlitsins séu bundnir þagnarskyldu skv. X. kafla stjórnsýslulaga. Lagt hafi verið fram frumvarp til að leiðrétta þessi mistök en stofnunin líti svo á að starfsmönnum Vinnueftirlitsins sé óheimilt að upplýsa um kvartanir sem stofnuninni berist á grundvelli X. kafla stjórnsýslulaga.
Að lokum segir í umsögn Vinnueftirlitsins að mikilvægt sé að starfsmenn geti leitað til stofnunarinnar um ætlaðan vanbúnað á vinnustað án þess að eiga það á hættu að stofnuninni verði gert skylt að upplýsa atvinnurekanda eða aðra um að kvartað hafi verið til stofnunarinnar eða hver hafi kvartað. Geti það dregið verulega úr líkum á því að starfsmenn treysti sér að leita til stofnunarinnar með umkvartanir sínar og þar með haft mjög neikvæðar afleiðingar fyrir vinnuverndarstarf í landinu.
Vinnueftirlitið telur hvorki heimilt að upplýsa í málinu hvort kvörtun hafi borist stofnuninni né efni slíkrar kvörtunar, hafi hún borist, með vísan til 1. mgr. 9. gr. og 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Vísað er í því sambandi til úrskurða úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-524/2014 og nr. 636/2016.
Með bréfi, dags. 6. febrúar 2020, var kæranda gefið færi á að koma að frekari athugasemdum vegna kærunnar í ljósi umsagnar Vinnueftirlitsins. Í bréfi frá kæranda, dags. 14. febrúar 2020, segir meðal annars að 1. málsl. 9. gr. eigi ekki við um kæranda þar sem ákvæðið eigi við um upplýsingarétt almennings. Kærandi sé aðili málsins. Þá er því mótmælt að farið hafi verið fram á aðgang að gögnum málsins. Einungis hafi verið fram á aðgang að upplýsingum um hvort kæra hafi borist stofnuninni og ef svo er, hvar hún væri stödd í úrvinnslu Vinnueftirlitsins. Kærandi hafi aldrei farið fram á að sjá efnislega það sem fram komi í kærunni eða önnur gögn málsins.
Þá mótmælir kærandi því að aðgangur verði takmarkaður á grundvelli 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Í fyrsta lagi sé málið ekki lengur einkamálefni þess sem kvartaði eftir að hann hafi sent upplýsingar um það til fjölmiðils. Málið hafi verið gert opinbert að frumkvæði kæranda. Í öðru lagi hafi kærandi ekki óskað eftir upplýsingum um einkamálefni viðkomandi aðila og í þriðja lagi hafi ekki verið óskað eftir gögnum málsins heldur einungis upplýsingum um hvort kvörtun hafi borist og ef svo væri, hvar það væri statt.
Í athugasemdum kæranda segir einnig að með hliðsjón af því hvernig málið hafi þróast þá krefjist kærandi þess að Vinnueftirlitinu verði gert að svara spurningum hans auk þess að afhenda honum öll gögn sem málinu tilheyra og hafi borist stofnuninni. Það hafi verið vegið að æru kæranda á opinberum vettvangi og verði að gefa þeim sem opinber ásökun um einelti beinist að tækifæri til að bregðast við á málefnalegum forsendum.
Óþarft þykir að rekja frekar það sem fram kemur í gögnum málsins með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.
Niðurstaða
1.
Í málinu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að gögnum með upplýsingum frá Vinnueftirliti ríkisins um hvort stofnuninni hafi borist kvörtun yfir meintu einelti af hans hálfu og ef svo er, hvar málið sé statt. Kærandi hefur vísað til þess að aðeins hafi verið óskað eftir framangreindum upplýsingum en ekki aðgangi að gögnum máls.
Af þessu tilefni telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál rétt að taka afstöðu til þess hvort málið heyri með réttu undir nefndina. Samkvæmt 1. mgr. 20. gr. upplýsingalaga er heimilt að bera ,,synjun beiðni um aðgang að gögnum“ samkvæmt upplýsingalögum undir nefndina sem úrskurðar um ágreininginn. Þá er kveðið á um það í ákvæðinu að hið sama gildi um synjun á beiðni um að afhenda gögn á því formi sem óskað er.
Úrskurðarnefndin hefur í störfum sínum lagt til grundvallar að skýra verði kæruheimild 1. mgr. 20. gr. upplýsingalaga, og þá einkum hugtakið „synjun“ sem þar kemur fram, í samræmi við önnur ákvæði laganna sem fjalla um viðbrögð stjórnvalda við beiðnum um upplýsingar. Verður þá að hafa í huga að samkvæmt meginreglu 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga veita lögin rétt til aðgangs að fyrirliggjandi gögnum. Af þessari meginreglu leiðir að þegar þeim aðilum sem falla undir upplýsingalög, sbr. 2. gr. laganna, berst beiðni um upplýsingar ber þeim almennt á grundvelli laganna skylda til að taka afstöðu til þess hvort beiðandi eigi rétt til aðgangs að gögnum sem geyma umbeðnar upplýsingar.
Á hinn bóginn verður ekki leidd af upplýsingalögum sambærileg skylda stjórnvalda til að svara almennum fyrirspurnum sem hafa ekki tengsl við gögn í vörslum stjórnvalda. Þótt ekki sé útilokað að stjórnvöldum sé skylt að bregðast við slíkum fyrirspurnum þá er það almennt ekki í verkahring úrskurðarnefndar um upplýsingamál að taka afstöðu til slíkra erinda miðað við hvernig hlutverk nefndarinnar er afmarkað í 20. gr. upplýsingalaga.
Við túlkun á 1. mgr. 20. gr. upplýsingalaga verður ekki hjá því litið að hugtakið ,,synjun“ verður ekki slitið úr samhengi við ákvæði 15. gr. upplýsingalaga um hvernig beiðni um aðgang að gögnum verður fram sett. Með setningu upplýsingalaga nr. 140/2012 var slakað verulega á kröfum til framsetningar beiðna um aðgang að gögnum frá því sem áður var, auk þess sem ríkari áhersla var lögð á leiðbeiningarskyldu stjórnvalda við afgreiðslu beiðna samkvæmt lögunum. Við túlkun 1. mgr. 20. gr. upplýsingalaga verður enn fremur að horfa til þess að kæruheimildin, sem ákvæðið felur í sér, er úrræði sem aðilum stendur til boða við að fá ákvarðanir stjórnvalda endurskoðaðar og sem er almennt grundvallað á sjónarmiðum um aukið réttaröryggi og réttarvernd borgaranna og því hagræði sem af slíkri málsmeðferð leiðir.
Að auki bendir úrskurðarnefnd um upplýsingamál á að beinlínis er gert ráð fyrir því í athugasemdum við 9. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga að stjórnvöldum kunni að vera óheimilt að greina frá því hvort mál sé eða hafi verið til meðferðar. Í athugasemdunum segir orðrétt:
„Undir 9. gr. geta fallið upplýsingar um hvort tiltekið mál er snertir ákveðinn einstakling sé eða hafi verið til meðferðar. Dæmi um slík tilvik væru t.d. upplýsingar um það hvort tiltekinn einstaklingur hafi lagt fram umsókn um leyfi til að ættleiða barn, umsókn um fjárhagsaðstoð frá félagsmálastofnun eða umsókn um fóstureyðingu.“
Í samræmi við framangreint hefur úrskurðarnefnd um upplýsingamál því lagt til grundvallar að skýra beri ákvæði 1. mgr. 20. gr. upplýsinglaga, og þá einkum hugtakið ,,synjun“, það rúmt að það nái því markmiði sem liggur til grundvallar úrræðinu. Þannig hefur úrskurðarnefndin gengið út frá því í framkvæmd sinni að fyrir liggi „synjun“ í skilningi ákvæðisins ef stjórnvald hefur neitað að afhenda upplýsingar sem liggja fyrir í gögnum stjórnvalds með vísan til ákvæða upplýsingalaga, ef unnt er að ráða af beiðni um upplýsingar til hvaða máls eða gagna hún tekur, sbr. 1. mgr. 15. gr. laganna. Sama gildir ef stjórnvald hefur neitað að staðfesta hvort mál hafi verið til meðferðar eða hvort gögn séu fyrirliggjandi.
Úrskurðarnefndin telur að þessi framkvæmd sé einnig í samræmi við það almenna sjónarmið í stjórnsýslurétti að ekki verði að jafnaði gerðar strangar kröfur til forms eða framsetningar þeirra erinda sem borgararnir beina til stjórnvalda. Það verður því ekki gerð sú krafa að beinlínis sé í erindi óskað eftir aðgangi að tilteknu gagni samkvæmt upplýsingalögum heldur ræðst það af efni erindisins hvort fara ber með það sem beiðni um aðgang að gögnum á grundvelli upplýsingalaga eða ekki. Að mati úrskurðarnefndarinnar geta gögn sem fylgja erindi og frekari samskipti stjórnvalds og málsaðila einnig verið til marks um í hvaða farveg rétt sé að beina málinu.
Eins og ráðið verður af gögnum málsins og rakið er hér að framan óskaði kærandi eftir því við Vinnueftirlitið með erindi, dags. 14. nóvember 2019, að stofnunin veitti upplýsingar um hvort kvörtun vegna starfa hans hefði borist til Vinnueftirlitsins og vísaði um það til upplýsinga sem fram hefðu komið í fjölmiðlum. Kærandi sendi síðan aðra beiðni um upplýsingar um hvort stofnuninni hefði borist tilkynning eða ábending varðandi meint einelti af hans hálfu á starfstíma hans sem [starfsmaður] í Borgarbyggð. Fram kemur að erindi kæranda snúist einfaldlega um að óskað sé eftir að flett sé upp í málaskrá Vinnueftirlitsins og staðfest hvort erindi hafi borist stofnuninni eða ekki.
Með tölvupósti, dags. 13. desember 2019, svaraði Vinnueftirlitið kæranda á þann veg að stofnunin hefði ekki heimild til þess að upplýsa hann um hvort mál væri til meðferðar enda hvíldi rík þagnarskylda á starfsmönnum Vinnueftirlitsins samkvæmt lögum nr. 46/1980 um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, um allt er varði kvartanir til stofnunarinnar. Þessa afgreiðslu kærði kærandi til úrskurðarnefndar um upplýsingamál.
Með vísan til þessara atvika málsins og þeirra sjónarmiða um túlkun 1. mgr. 20. gr. upplýsingalaga sem lýst hér að framan verður því leyst úr því hvort kærandi eigi rétt til upplýsinga um hvort tiltekið mál sé eða hafi verið til meðferðar hjá Vinnueftirliti ríkisins á grundvelli upplýsingalaga.
2.
Í 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga er tekið fram að almenn ákvæði um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Með gagnályktun frá þessu ákvæði verður hins vegar að telja að sérstök þagnarskylduákvæði geti, ein og sér, komið í veg fyrir að aðgangur verði veittur að gögnum í vörslum stjórnvalda hvað sem líður öðrum lagaákvæðum um upplýsingaskyldu. Þegar um er að ræða sérákvæði laga um þagnarskyldu, þ.e. þegar upplýsingar þær sem þagnarskyldan tekur til eru sérgreindar, fer það eftir „efni og orðalagi þagnarskylduákvæðis hvernig slík ákvæði verða skýrð og samþýdd ákvæðum upplýsingalaga“, eins og segir í skýringum við 4. gr. frumvarps þess sem síðar varð að upplýsingalögum, sbr. úrskurð úrskurðarnefndarinnar frá 16. júní 2017 í máli nr. 682/2017. Samsvarandi skýringar var og að finna við 2. gr. frumvarps til eldri upplýsingalaga nr. 50/1996.Í máli þessu reynir á hvort ákvæði 2. mgr. 83. gr. laga nr. 46/1980 um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, feli í sér sérstakt þagnarskylduákvæði sem með tilliti til ákvæðis 3. mgr. 4. gr. geti girt fyrir afhendingu upplýsinga samkvæmt upplýsingalögum.
Þagnarskylduákvæði 2. mgr. 83. gr. var breytt með lögum nr. 71/2019 um breytingu á stjórnsýslulögum, nr. 37/1993. Fyrir gildistöku laga nr. 71/2019 var þagnarskylduákvæðið svohljóðandi:
„Starfsmenn Vinnueftirlits ríkisins eru bundnir þagnarskyldu um allt er varðar umkvörtun til stofnunarinnar, þ.m.t. nafn þess sem beinir umkvörtun til stofnunarinnar, og helst þagnarskylda þeirra hvað þetta varðar eftir að þeir hætta störfum hjá stofnuninni.“
Eftir gildistöku laga nr. 71/2019 hljóðaði ákvæðið svo:
„Starfsmenn Vinnueftirlits ríkisins eru bundnir þagnarskyldu samkvæmt X. kafla stjórnsýslulaga.“
Þagnarskylduákvæði 2. mgr. 83. gr. laga nr. 46/1980 var aftur breytt með 2. tölul. 7. gr. um vernd uppljóstrara nr. 40/2020 en ákvæðið tók gildi 19. maí 2020. Ákvæðið hljóðar nú svo:
„Starfsmenn Vinnueftirlits ríkisins eru bundnir þagnarskyldu um allar upplýsingar er varða umkvartanir til stofnunarinnar, þ.m.t. nafn þess sem beinir umkvörtun til stofnunarinnar. Þagnarskylda helst þótt látið sé af starfi. Gögn sem hafa að geyma slíkar upplýsingar eru undanþegin upplýsingarétti samkvæmt upplýsingalögum og stjórnsýslulögum.“
Í athugasemdum við ákvæði 2. mgr. 83. gr. laga nr. 47/1980 í frumvarpi til laga nr. 40/2020 segir eftirfarandi:
„Loks er lagt til að þrír málsliðir bætist við 2. mgr. 83. gr. laga um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, nr. 46/1980 sem er ætlað að mæla fyrir um sérstaka þagnarskyldu til að tryggja þeim sem kvarta til Vinnueftirlits ríkisins trúnað. Sérstöku þagnarskylduákvæði var bætt við lögin með lögum nr. 75/2018 en vegna mistaka við setningu laga nr. 71/2019 var það fellt brott. Með viðbótinni eru mistökin lagfærð og mælt fyrir um skýra þagnarskyldu sem kemur í veg fyrir að almenningur geti fengið aðgang að viðkvæmum upplýsingum um þá sem kvartað hafa til Vinnueftirlitsins.“
Þegar kærandi óskaði eftir umbeðnum upplýsingum frá Vinnueftirliti ríkisins þann 14. nóvember 2019 hljóðaði ákvæði 2. mgr. 83. gr. laga nr. 46/1980 svo að starfsmenn Vinnueftirlits ríkisins væru bundnir þagnarskyldu samkvæmt X. kafla stjórnsýslulaga, sbr. lög nr. 71/2019 og var beiðni kæranda réttilega afgreidd á þeim lagagrundvelli.
Í X. kafla stjórnsýslulaga segir í 1. mgr. 42. gr. að hver sá sem starfi á vegum ríkis eða sveitarfélaga sé bundinn þagnarskyldu um upplýsingar sem séu trúnaðarmerktar á grundvelli laga eða annarra reglna, eða þegar að öðru leyti sé nauðsynlegt að halda þeim leyndum til að vernda verulega opinbera hagsmuni eða einkahagsmuni. Þá eru tilteknar upplýsingar í 9 töluliðum sem þagnarskyldan getur náð til. Í athugasemdum við 1. mgr. 42. gr. í frumvarpi til laga nr. 71/2019 segir að í málsgreininni séu talin upp tilvik sem leitt geti til þess, eftir að lagt hafi verið sérstakt mat á atvik hverju sinni, að þagnarskylda verði talin gilda um ákveðnar upplýsingar. Upptalningin taki til flestra tilvika sem fallið geti undir þagnarskyldu þótt hún sé ekki tæmandi.
Samkvæmt 8. tölul. 1. mgr. 42. gr. stjórnsýslulaga nær þagnarskylda til einka- eða fjárhagsmálefna einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari. Fram kemur að undir ákvæðið falli ekki upplýsingar um fæðingardag, fæðingarstað, kennitölu, hjúskaparstöðu, starfsheiti, vinnustað, dvalarstað eða lögheimili manns nema þær tengist náið upplýsingum sem þagnarskylda ríki um, en farið skuli að lögum um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga. Auk þess sé óheimilt að veita upplýsingar um lögheimili sé í gildi ákvörðun Þjóðskrár Íslands um dulið lögheimili á grundvelli laga um lögheimili og aðsetur.
Í athugasemdum um 8. tölul. 1. mgr. 42. í frumvarpi til laga nr. 71/2019 segir orðrétt:
„Ákvæði 8. tölul. 1. mgr. endurspegla 1. málsl. 9. gr. upplýsingalaga. Þegar þagnarskylduákvæði um einka- og fjárhagsmálefni einstaklinga eru skýrð verður að hafa í huga að markmið ákvæðanna er að tryggja einn af þeim þáttum sem felst í einkalífsvernd 71. gr. stjórnarskrárinnar að því leyti sem heimilt er að setja tjáningarfrelsi skorður samkvæmt 3. mgr. 73. gr. stjórnarskrárinnar. Ef telja verður að upplýsingar séu það viðkvæmar, út frá almennum sjónarmiðum, að þær eigi ekki erindi við allan þorra manna kemur til greina að fella þær undir þagnarskyldu. Þannig er meginþorri upplýsinga sem snertir heilsuhagi nafngreindra einstaklinga háðar þagnarskyldu. Upplýsingar um grun eða vitneskju um sjúkdóma manna, svo og upplýsingar um önnur tengd einkamálefni sem finna má í læknisvottorðum og öðrum gögnum sem tilheyra sjúkraskrá almennt eru þannig almennt háðar þagnarskyldu. Hið sama gildir almennt um skýrslur sálfræðinga og félagsráðgjafa um skjólstæðinga sína. Þá eru upplýsingar sem snerta vernd barna og ungmenna, forsjá eða umgengni við börn almennt háðar þagnarskyldu. Hið sama á við um mál sem koma til kasta félagsmálayfirvalda sveitarfélaga og snerta félagsleg vandamál einstaklinga. Þá geta fjárhagsmálefni einstaklinga verið háð þagnarskyldu mæli lög ekki fyrir á annan veg. Þannig er t.d. óheimilt að veita almenningi aðgang að gögnum í skattamálum sem hafa að geyma upplýsingar um fjárhagsmálefni einstaklinga.“
3.
Vinnueftirlitið telur óheimilt að veita kæranda upplýsingar um hvort fyrirliggjandi séu gögn með kvörtun vegna framkomu kæranda á vinnustað. Vísað er til 1. málsl. 9. gr. og 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 því til stuðnings. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur ljóst að hafi kvörtun borist Vinnueftirlitinu yfir meintu einelti kæranda gagnvart samstarfsmanni á vinnustað þá geymi slíkt gagn upplýsingar um kæranda sjálfan, sbr. 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Í máli þessu liggur það því fyrir úrskurðarnefnd um upplýsingamál að taka afstöðu til þess hvort Vinnueftirlitinu sé heimilt að synja beiðni kæranda á grundvelli 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga.Í 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga segir orðrétt:
„Heimilt er að takmarka aðgang aðila að gögnum ef þau hafa jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir, sem mæla með því að upplýsingum sé haldið leyndum, þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnum.“
Í athugasemdum við 14. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga nr. 140/2012 segir meðal annars að algengt sé að sömu gögn hafi að geyma upplýsingar um einka-, fjárhags- eða viðskiptamálefni fleiri en eins aðila. Þegar fram komi beiðni um aðgang að slíkum gögnum sé þannig líklegt að reyni á andstæða hagsmuni, annars vegar þess sem upplýsinga óski og hins vegar annarra þeirra sem hlut eigi að máli og kunni að eiga réttmæta hagsmuni af því að tilteknum atriðum er þá varða sé haldið leyndum. Kjarni reglunnar í 3. mgr. felist í því að vega skuli og meta þessa gagnstæðu hagsmuni, en síðarnefndu hagsmunirnir séu að meginstefnu hinir sömu og liggi að baki 9. gr. laganna.
Eins og fram hefur komið var sérstakt þagnarskylduákvæði um starfsmenn Vinnueftirlits ríkisins fellt á brott við setningu laga nr. 71/2019. Samkvæmt þagnarskylduákvæðinu, eins og það hljóðaði fyrir gildistöku laga nr. 71/2019 og eins og það hljóðar nú, eru starfsmenn Vinnueftirlits ríkisins bundnir þagnarskyldu um allar upplýsingar er varða umkvartanir til stofnunarinnar. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur að skýra beri þagnarskylduna þannig að Vinnueftirliti ríkisins sé ekki aðeins óheimilt að veita aðgang að gögnum sem geymi umkvartanir til stofnunarinnar heldur einnig óheimilt að upplýsa hvort slíkar umkvartanir hafi borist eða ekki.
Þegar beiðni kæranda barst Vinnueftirliti ríkisins var sem fyrr segir kveðið á um almenna þagnarskyldu starfsmanna stofnunarinnar. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál verður þó óhjákvæmlega að líta til þess við hagsmunamat á grundvelli 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga að þeir sem kunna að hafa kvartað til stofnunarinnar fyrir gildistöku laga nr. 71/2019 máttu eiga réttmætar væntingar til þess að sérstök þagnarskylda þágildandi ákvæðis 2. mgr. 83. gr. laga nr. 46/1980 um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, gilti um erindi þeirra. Úrskurðarnefndin hefur í þessu sambandi hliðsjón af úrskurðarframkvæmd sinni, sbr. t.d. úrskurð nefndarinnar nr. 652/2016. Með hliðsjón af því hvernig atvikum málsins er háttað er það enn fremur mat úrskurðarnefndarinnar að hagsmunir einstaklinga yfir því að upplýsingar um erindi sem þeir kunna að hafa lagt fram í skjóli þágildandi lögbundinnar og sérstakrar þagnarskyldu fari leynt, vegi þyngra en hagsmunir kæranda af því að fá upplýsingar um það hvort kvörtun vegna meintrar háttsemi hans á vinnustað hafi borist stofnuninni. Er það því niðurstaða nefndarinnar að staðfesta beri ákvörðun Vinnueftirlits ríkisins um að synja beiðni kæranda um aðgang að upplýsingum um hvort slíkt kvörtun hafi borist.
Úrskurðarorð:
Staðfest er ákvörðun Vinnueftirlitsins, dags. 16. desember 2019, um að synja beiðni kæranda um aðgang að upplýsingum um hvort stofnuninni hafi borist kvörtun vegna meints eineltis kæranda gagnvart starfsmanni.Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir