911/2020. Úrskurður frá 29. júní 2020
Úrskurður
Hinn 29. júní 2020 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 911/2020 í máli ÚNU 19120014.
Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 24. janúar 2020, kærði Jóhannes Bjarni Björnsson, lögmaður, f.h. Félags makrílveiðimanna, ákvörðun Fiskistofu um að synja beiðni félagsins um aðgang að gögnum.Með bréfi, dags. 13. desember 2019, óskaði kærandi eftir aðgangi að öllum fyrirliggjandi gögnum, samskiptum við starfsmenn atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytis, Alþingis sem og einstaka þingmenn og ráðherra og upplýsingum sem Fiskistofa hefði látið af hendi vegna undirbúnings og meðferðar frumvarps sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra til laga um breytingu á lögum um fiskveiðar utan lögsögu Íslands og lögum um stjórn fiskveiða (stjórn veiða á makríl), sbr. 776. mál á 149. löggjafarþingi. Fram kom að upplýsingabeiðnin tæki bæði til upplýsinga og gagna sem Fiskistofa hefði veitt í tengslum við breytingartillögur atvinnuveganefndar við meðferð frumvarpsins og allt til þess tíma þegar Fiskistofa hefði úthlutað varanlegri aflahlutdeild í makríl.
Með bréfi Fiskistofu, dags. 10. janúar 2020, fékk kærandi sent afrit af tölvupóstum og útprentun af þremur töflureiknisskjölum þar sem búið var að afmá tilteknar upplýsingar, nöfn skipa og veiðireynslu þeirra. Með bréfi, dags. 13. janúar 2020, óskaði kærandi eftir því að fá gögnin án takmarkana. Kærandi tekur fram að skjölin hafi verið send atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu að beiðni ráðuneytisins. Fiskistofa hafi ekki upplýst um að upplýsingar hafi verið afmáðar úr skjölunum né rökstutt þá ákvörðun. Kærandi geti ekki séð á hvaða grundvelli Fiskistofa geti haldið leyndum upplýsingum um veiðireynslu eða ætlaða úthlutun til báta sem stofnunin hafi sent ráðherra. Fram kemur í bréfinu að gengið sé út frá því að mistök hafi átt sér stað hjá Fiskistofu enda séu upplýsingarnar þegar opinberar á vefsíðu Fiskistofu. Ef ekki verði orðið við beiðni kæranda sé farið fram á frekari rökstuðningi fyrir þeirri ákvörðun.
Með bréfi, dags. 20. janúar 2020, synjaði Fiskistofa beiðni um að afhenda umbeðin gögn án útstrikana. Í bréfi Fiskistofu kemur fram að um sé að ræða tvö töflureiknisskjöl þar sem borin sé saman veiðireynsla tiltekinna aðila miðað við mismunandi reikniforsendur. Fiskistofa byggi ákvörðun um að synja um aðgang að skjölunum í fyrsta lagi á því að um vinnugögn sé að ræða í skilningi 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, sbr. 8. gr. laganna. Gögnin hafi verið unnin af starfsmönnum Fiskistofu til eigin nota, að því frátöldu að þau hafi verið afhent sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytinu í aðdraganda framangreindrar lagasetningar á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitshlutverks þess með Fiskistofu og á grundvelli lagaskyldu, þ.e. 14. gr. laga um Stjórnarráð Íslands nr. 115/2011. Undantekningar í 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga eigi ekki við um gögnin.
Í hinni kærðu ákvörðun kemur fram að ákveðið hafi verið að veita kæranda aðgang að tveimur vinnugögnum að hluta, sbr. 1. mgr. 11. gr. upplýsingalaga, þ.e. þeim hlutum gagnanna sem hafi að geyma reikniforsendurnar en ekki þeim sem hafi að geyma nöfn viðkomandi aðila. Sú ákvörðun sæki jafnframt stoð í 9. gr. upplýsingalaga þar sem stofnunin telji sanngjarnt og eðlilegt að samanburður á hugsanlegum úthlutunum veiðiheimilda til einstakra lögaðila fari leynt enda endurspegli skjölin ekki endilega endanlega ákvörðun um úthlutun samkvæmt þeirri leið sem á endanum hafi verið farin.
Í kæru kemur fram að því sé hafnað að Fiskistofa hafi veitt ráðuneytinu upplýsingar um það hvernig aflaheimildir myndu skiptast milli útgerða út frá gefnum forsendum ráðuneytisins hverju sinni, á grundvelli eftirlitshlutverks þess með Fiskistofu. Fari því fjarri að tilefni beiðni ráðuneytisins um útreikninga á mögulegum niðurstöðum úthlutunar á aflaheimildum á makríl hafi tengst eftirliti með starfsemi. Í öðru lagi sé því hafnað að upplýsingar eða samanburður á hugsanlegum úthlutunum veiðiheimilda til einstakra lögaðila sé eða geti verið upplýsingar sem felldar verði undir 9. gr. upplýsingalaga. Upplýsingar um „hugsanlega úthlutun“ séu ekki upplýsingar eða gögn sem varði mikilvæga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Ekki sé einu sinni um að ræða upplýsingar um aflaheimildir viðkomandi útgerðar eða fjárhags- eða viðskiptahagsmuni þess heldur séu þetta upplýsingar um ímyndaða hlutdeild. Upplýsingarnar séu ekki einu sinni komnar frá viðkomandi fyrirtæki né varði þær það. Um sé að ræða upplýsingar um hvernig tilteknar forsendur, sem ráðherra hafi hugleitt að leggja til grundvallar við úthlutun á aflaheimildum í makríl, komi út fyrir einstök fyrirtæki, ef sú leið væri farin. Það eina sem sé óþægilegt við þessar upplýsingar sé sú staðreynd að áður en ráðuneytið hafi útbúið frumvarp til laga um skiptingu hlutdeildar hafi það óskað eftir því að fá fyrirfram upplýsingar um niðurstöður skiptingar á aflamarki.
Í kæru segir einnig að upplýsingarnar séu unnar upp úr upplýsingum um veiðar á makríl en þær upplýsingar séu opinberar og birtar af Fiskistofu á vefsíðu stofnunarinnar. Þá séu úthlutanir á aflaheimildum einnig opinberar og birtar á vef Fiskistofu.
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 24. janúar 2020, var kæran kynnt Fiskistofu og stofnuninni veittur frestur til að senda umsögn um kæruna og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni. Jafnframt var óskað eftir afriti af þeim gögnum sem kæran lyti að.Umsögn Fiskistofu barst með bréfi, dags. 14. febrúar 2020, ásamt umbeðnum gögnum. Í bréfinu eru málavextir raktir og ítrekað að um sé að ræða vinnugögn sem afhent hafi verið atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitshlutverks þess með Fiskistofu og á grundvelli lagaskyldu, samkvæmt 14. gr. laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands. Áréttað er að ráðuneytið hafi með þessu verið að fylgja eftir lögmætum skyldum sínum til að hafa almennt eftirlit með Fiskistofu, m.a. svo haldið væri utan um veiðireynslu, kvótabundnar tegundir o.fl. með traustum hætti.
Í umsögninni kemur einnig fram að upplýsingarnar varði viðkomandi fyrirtæki en þær séu byggðar á aflamarki skipa sem útgerðir hafi veitt og skráð í aflaskráningarkerfi Fiskistofu. Þá sé það mat Fiskistofu að upplýsingarnar séu þessi eðlis að þær gefi villandi mynd af stöðu þeirra útgerða sem hlut eiga að máli og geti þannig skaðað hagsmuni þeirra. Auk þess hafi stofnunin ekki aflað samþykkis þeirra sem í hlut eiga samkvæmt 9. gr. laganna. Stofnunin telur sanngjarnt og eðlilegt að samanburður á hugsanlegum úthlutunum veiðiheimilda til einstakra lögaðila fari leynt enda endurspegli töflureiknisskjölin ekki endanlega ákvörðun um úthlutun samkvæmt þeirri leið sem á endanum hafi verið farin.
Með bréfi, dags. 20. febrúar 2020, var kæranda gefið færi á að koma að frekari athugasemdum vegna kærunnar í ljósi umsagnar Fiskistofu. Í athugasemdum kæranda, dags. 21. febrúar 2020, kemur meðal annars fram að Fiskistofa hafi ekki útskýrt hvernig það geti tengst eftirliti með því að Fiskistofa standi rétt að utanumhaldi á veiðireynslu, kvótabundnum tegundum o.fl. með traustum hætti, að ráðuneytið óski eftir því að Fiskistofa framkvæmi útreikninga á ætlaðri úthlutun á aflahlutdeild. Þá hljóti hverjum manni að vera það ljóst að hugsanleg úthlutun út frá öðrum forsendum en endanlega voru ákveðnar feli ekki í sér ákvörðun um úthlutun heldur hafi ráðherra með því viljað vita fyrir fram hver niðurstaðan yrði af einstaka hugmyndum hans að úthlutun áður en hann tæki ákvörðun á hlutlægum grundvelli um aðferðina við úthlutun aflaheimilda. Aðferðin virðist benda til þess að niðurstaða um úthlutun fyrir einstaka báta hafi haft áhrif á val ráðherra á endanlegri aðferð við úthlutun. Erfitt sé að sjá hvaða hagsmunir það séu sem tengist viðkomandi útgerðum, nema ef vera skylda að verja þær vonbrigðum ef endanleg niðurstaða hafi verið þeim óhagstæðari en „hugsanleg úthlutun“.
Niðurstaða
1.
Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að töflureiknisskjölum sem tekin voru saman af Fiskistofu. Synjun Fiskistofu er í fyrsta lagi byggð á að um vinnugögn sé að ræða í skilningi 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga. Gögnin séu af þeim sökum undanþegin upplýsingarétti, sbr. 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.Samkvæmt 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 nær réttur almennings til aðgangs að gögnum ekki til vinnugagna. Hugtakið vinnugagn er skilgreint í 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga en samkvæmt málsgreininni eru vinnugögn þau gögn sem stjórnvöld eða lögaðilar hafa ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Þá er tekið fram að gögn teljist ekki lengur til vinnugagna hafi þau verið afhent öðrum, nema afhending hafi verið til eftirlitsaðila á grundvelli lagaskyldu. Ákvæði 5. tölul. 6. gr., sbr. 8. gr. laganna, felur í sér undantekningu frá meginreglunni um rétt almennings til aðgangs að gögnum sem skýra ber þröngri lögskýringu.
Í athugasemdum við 8. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga nr. 140/2012 segir um 1. mgr. ákvæðisins að stjórnvöldum sé falið að taka ýmsar matskenndar ákvarðanir og móta tillögur um áætlanir eða aðrar aðgerðir. Eins geti verið að stjórnvöld þurfi að undirbúa ýmsar aðrar ákvarðanir, svo sem um samninga við einkaaðila. Oft geymi lög ekki að öllu leyti þau skilyrði sem þurfi að fullnægja svo slíkar ákvarðanir verði teknar, eða þau sjónarmið eða markmið sem að skuli stefnt. Þegar stjórnvöld standi frammi fyrir slíkum verkefnum verði þau iðulega að vega og meta ólík sjónarmið og velja svo á hvaða grundvelli úr máli skuli leyst. Af því leiði að það taki einatt einhvern tíma að móta afstöðu til fyrirliggjandi mála og á því tímabili kunni ólík sjónarmið að hafa mismunandi vægi og breytast, t.d. ef fram komi nýjar upplýsingar. Í athugasemdunum er tekið fram að gögn sem til verði í slíku ferli þurfi ekki að endurspegla réttilega að hvaða niðurstöðu sé stefnt. Því sé eðlilegt að stjórnvöldum sé heimilt að hafna aðgangi að þeim þótt stjórnvöldum sé einnig á grundvelli reglunnar um aukinn aðgang að gögnum heimilt að afhenda slík gögn, standi reglur um þagnarskyldu því ekki í vegi. Enn fremur er tekið fram að þessi afmörkun á upplýsingaréttinum sé í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga.
Í athugasemdum við 8. gr. kemur enn fremur fram að til þess að skjal teljist vinnugagn þurfi þremur skilyrðum að vera fullnægt. Gagn þurfi að vera undirbúningsgagn í reynd, það skuli útbúið eða ritað af starfsmönnum stjórnvaldsins sjálfs og það megi ekki hafa verið afhent öðrum. Tekið er fram að í öðru skilyrðinu felist það m.a. að gögn sem útbúin séu af utanaðkomandi sérfræðingum, svo sem verktökum, fyrir stjórnvald teljist ekki til vinnugagna. Í þriðja skilyrðinu, þ.e. að gagn hafi ekki verið afhent öðrum, felst það m.a. að hafi skjal verið afhent einkaaðila eða stjórnvaldi t.d. með tölvupósti eða öðrum hætti, teljist það almennt ekki lengur til vinnugagna.
Af ákvæði 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 leiðir að meta þarf heildstætt á grundvelli framangreindra sjónarmiða hvort umbeðin gögn uppfylli það skilyrði að teljast í reynd vinnugögn. Teljist þau til vinnugagna að hluta eða öllu leyti þarf síðan að taka afstöðu til þess hvort veita beri aðgang að þeim á grundvelli 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga.
Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér þau gögn sem beiðnin lýtur að. Í fyrsta lagi er um að ræða töflureiknisskjal sem fylgdi tölvupósti frá Fiskistofu til ráðuneytisins, dags. 14. janúar 2019 þar sem reiknuð er áætluð hlutdeild, hluti af upphafsúthlutun og hluti af endanlegri úthlutun miðað við hlutdeild árið 2011. Í öðru lagi er um að ræða töflureiknisskjal sem fylgdi tölvupósti, dags. 17. janúar 2019. Þar er sett fram samantekt með áætluðum hlutdeildum ef ákveðið yrði að hlutdeildarsetja miðað við síðustu áramót. Tekið er fram að þetta séu vinnugögn og því aðeins áætlun. Hlutdeildarsetning myndi krefjast meiri vinnu til að tryggja að rétt væri úthlutað. Í þriðja lagi er um að ræða töflureiknisskjal sem fylgdi tölvupósti, dags. 9. apríl 2019. Þar segir að tekin hafi verið út árin 2008-2018 án veiðireynsluflutnings, auk áætlaðrar hlutdeildar miðað við 10 bestu árin (2008-2018), bæði án og með flutningi veiðireynslu. Í fjórða lagi er um að ræða töflureiknisskjal sem fylgdi tölvupósti, dags. 10. apríl 2019. Í tölvupóstinum kemur fram að afritaðar hafi verið nýjar tölur af vef Fiskistofu inn í skjalið en í því eru settar fram áætlaðar hlutdeildir miðað við tvenns konar forsendur. Úr þeim skjölum sem Fiskistofa afhenti kæranda hafa verið afmáðar upplýsingar um heiti útgerðarfyrirtækja.
Samkvæmt gögnum málsins óskaði sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra eftir því að Fiskistofa tæki saman umræddar upplýsingar við undirbúning frumvarps til laga um fiskveiðar utan lögsögu Íslands og laga um stjórn fiskveiða. Þá verður ráðið að tilgangur samantektarinnar hafi verið sá að kanna hvernig úthlutun aflaheimilda til einstakra skipa kæmi út miðað við mismunandi forsendur. Töflureiknisskjölin endurspegla því ekki endanlega niðurstöðu um úthlutun aflaheimilda heldur er um að ræða skjöl sem notuð voru til undirbúnings ákvörðunar um úthlutun. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál uppfylla skjölin þó ekki skilyrði 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga enda er ekki um að ræða gögn sem Fiskistofa hefur ritað eða útbúið til eigin nota heldur voru þau útbúin til nota í ráðuneytinu.
Annað skilyrði þess að gögn geti talist vinnugögn er að þau hafi ekki verið send öðrum, nema þau hafi eingöngu verið afhent eftirlitsaðila á grundvelli lagaskyldu.
Í umsögn Fiskstofu, dags. 14. febrúar 2020, kemur fram sú afstaða stofnunarinnar að gögnin hafi í reynd verið afhent ráðuneytinu á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitshlutverks þess með starfsemi Fiskistofu, sbr. 14. gr. laga um Stjórnarráð Íslands, sbr. lög nr. 115/2011, og af þeim sökum teljist gögnin áfram vinnugögn þrátt fyrir að hafa verið miðlað til ráðuneytisins.
Þegar tekin er afstaða til þess hvort gögn sem afhent eru ráðuneyti geti talist til gagna sem hafa verið ,,afhent eftirlitsaðila á grundvelli lagaskyldu“ í skilningi 2. málsl. 1. mgr. 8. gr. verður að horfa til þeirra sjónarmiða sem lágu að baki setningar ákvæðsins og lýst er í athugasemdum við það í frumvarpi því er varð að núgildandi upplýsingalögum. Þar segir meðal annars um ákvæðið:
,,Ljóst er af framangreindu að til að gagn geti talist vinnugagn skv. 1. mgr. 8. gr. þarf nokkuð þröngum skilyrðum að vera fullnægt. Í niðurlagi 1. mgr. 8. gr. frumvarpsins, sem og 2. mgr. hennar, er hins vegar að finna ákvæði sem víkka í afmörkuðum tilvikum gildissvið undantekningarinnar. Í fyrsta lagi er í niðurlagi 1. mgr. kveðið á um að hafi skjal, sem fullnægir að öðru leyti skilyrðum ákvæðisins, einvörðungu verið afhent eftirlitsaðila á grundvelli lagaskyldu þá missir það af þeirri ástæðu ekki stöðu sína sem vinnugagn í skilningi 5. tölul. 6. gr. Ýmsir eftirlitsaðilar hafa að lögum heimildir til að krefja stjórnvöld um afhendingu gagna í málum, þar á meðal um afrit af vinnugögnum. Hér getur reynt á beinar lagaskyldur stjórnvalda til að afhenda gögn, svo sem til Ríkisendurskoðunar, umboðsmanns Alþingis eða annarra stjórnvalda en ráðherra. Í stjórnsýsluframkvæmd úrskurðarnefndar um upplýsingamál hefur verið byggt á sambærilegri reglu.“
Þá verður að líta til þess að í frumvarpi til upplýsingalaga, nr. 140/2012, var lagt til að kveðið yrði á um það í 4. tölul. 8. gr. að gögn vegna ráðgjafar sem ráðuneyti aflar hjá öðru ráðuneyti eða stjórnvaldi sem heyrir undir yfirstjórn þess, teldust til vinnugagna.
Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til laganna sagði eftirfarandi:
„Í 4. tölul. 6. gr. er lagt til að heimilt verði að undanþiggja upplýsingarétti almennings gögn sem ráðherra aflar frá sérfróðum aðila til undirbúnings lagafrumvarpa sem leggja á fyrir Alþingi. Þessi töluliður er nýmæli. Umdeilanlegt kann að vera hvort nauðsynlegt er að lögfesta slíka takmörkun á upplýsingarétti almennings. Sterk rök hníga að því að einmitt upplýsingar sem fram koma í gögnum af þessu tagi eigi ríkt erindi við almenning. Almenningi sé með opnu ferli við undirbúning löggjafar gefinn betri kostur en ella á því að taka á upplýstan hátt þátt í lýðræðislegri umræðu. Við undirbúning þessa frumvarps var þessu sjónarmiði gefið mikið vægi. Engu síður varð niðurstaðan sú að leggja til lögfestingu þessarar reglu. Þeir almannahagsmunir sem mæla með því að slík regla sé lögfest, þannig að stjórnvöld eigi þess kost að halda slíkum álitsgerðum fyrst og fremst til innanhússnota og til að undirbyggja stefnumörkun, vega einfaldlega þyngra en hagsmunir almennings af því að fá aðgang að slíkum skjölum jafnskjótt og þau verða til. Í 1. tölul. 4. gr. gildandi laga er regla sem miðar að stórum hluta að því að vernda sömu hagsmuni og hér eru tilgreindir án þess að það leiði með beinum hætti af ákvæðinu sjálfu. Sú undantekningarregla hefur í framkvæmd ekki síst verið notuð til að undanþiggja gögn sem lúta að undirbúningi löggjafar frá almennum aðgangi a.m.k. á meðan þau eru enn á vinnslustigi. Rétt er einnig að hafa í huga að lögfesting reglunnar sem gerð er tillaga um í 4. tölul. 6. gr. kemur á engan hátt í veg fyrir að Stjórnarráðið leitist við að upplýsa almenning betur en nú er gert um þá stefnumörkun sem á hverjum tíma fer fram þegar unnið er að undirbúningi lagafrumvarpa. Almennt verður að telja mikilvægt að unnið sé að því með markvissum hætti að vanda til undirbúnings að lagasetningu hér á landi. Þá ber enn fremur að hafa í huga að ekkert stendur því í vegi að stjórnvöld sem vinna að undirbúningi lagafrumvarpa geri gögn sem aflað er frá sérfróðum aðilum opinber umfram beina lagaskyldu samkvæmt heimild í 11. gr. frumvarpsins. Fjöldi dæma er um slíka málsmeðferð stjórnvalda á síðari árum og virðist sífellt verða algengari. Er það einnig í samræmi við áralanga hefð í nágrannalöndum Íslands. Á hinn bóginn er einnig ljóst að mikilvægir almannahagsmunir geta búið að baki því að ráðherra geti í trúnaði aflað álits sérfróðra aðila á tilteknum möguleikum til útfærslu lagafrumvarps. Þá ber einnig að hafa í huga að skv. 2. tölul. 2. mgr. 12. gr. frumvarps þessa mundi þessi takmörkun falla brott strax og frumvarp hefur verið lagt fyrir Alþingi, eigi önnur undantekningarákvæði í frumvarpinu ekki við. Vert er að árétta að þessi undanþága á einungis við um álit sem óskað er sérstaklega en ekki álit sem berast sem liður í almennu umsagnarferli um frumvörp.“
Við þinglega meðferð málsins var ákvæðið fellt á brott.
Í nefndaráliti meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar kemur eftirfarandi fram:
„Nefndin fjallaði einnig um 4. tölul. 2. mgr. 8. gr. en þar er lagt til að einnig teljist til vinnugagna gögn vegna ráðgjafar sem ráðuneyti aflar hjá öðru ráðuneyti eða stjórnvaldi sem heyrir undir yfirstjórn þess. Fyrir nefndinni komu fram sjónarmið um að á þessum tölulið væri sá galli að hann vinni að nokkru marki gegn því markmiði 2. og 3. tölul. 2. mgr. 8. gr. að þrýsta á að samvinna stjórnvalda sé almennt séð formföst og fastmótuð. Í greinargerð koma fram þær röksemdir að nauðsynlegt þyki að kveða á um slíka reglu í lögum til að stuðla að virku samstarfi milli ráðuneyta og stjórnvalda sem heyra undir yfirstjórn þeirra svo nýta megi með sem virkustum hætti þá sérþekkingu sem til staðar er á hverjum stað. Rökin séu að mestu þau sömu og búi að baki 2. og 3. tölul. enda hætt við að samstarf þeirra stjórnvalda mundi ekki ná tilgangi sínum nyti þessarar undantekningar ekki við. Meiri hlutinn fellst ekki á þau sjónarmið og telur að með 4. tölul. málsgreinarinnar sé verið að þrengja um of að rétti almennings til aðgangs að gögnum hjá stjórnsýslunni frá gildandi rétti og að það sé í reynd ekki í anda frumvarpsins. Meiri hlutinn tekur fram nauðsyn þess að samvinna stjórnvalda sé formföst og rekjanleg og telur að með öðrum takmörkunum sem lagðar eru til í frumvarpinu á upplýsingarétti almennings séu starfsskilyrði stjórnvalda nægjanlega tryggð og leggur því til að 4. tölul. 2. mgr. 8. gr. falli brott.“
Með vísan til þeirra sjónarmiða sem rakin eru hér að framan telur úrskurðarnefndin því ekki unnt að fallast á þá afstöðu Fiskistofu að gögnin sem afhent voru atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu hafi verið afhent ,,eftirlitsaðila“ í skilningi 2. málsl. 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga.
2.
Ákvörðun Fiskistofu er í öðru lagi reist á 9. gr. upplýsingalaga. Samkvæmt ákvæðinu er óheimilt að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Ákvæðið felur í sér undantekningu frá upplýsingarétti almennings samkvæmt 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga og ber því að túlka það þröngri lögskýringu.Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum segir m.a.:
„Ákvæði 9. gr. frumvarpsins felur í sér nokkurs konar vísireglu um það hvenær rétt sé að halda leyndum upplýsingum um einkahagsmuni. Stjórnvaldi, eða öðrum aðila sem ákvörðun tekur á grundvelli laganna, er með öðrum orðum ætlað að vega og meta umbeðin gögn með tilliti til þess hvort upplýsingar sem þau hafa að geyma séu þess eðlis að rétt sé að undanþiggja þær aðgangi almennings. Við það mat verður að taka mið af því hvort upplýsingarnar séu samkvæmt almennum sjónarmiðum svo viðkvæmar að þær eigi ekkert erindi við allan þorra manna.“
Í athugasemdum við ákvæðið segir jafnframt:
„Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni. Hér skiptir miklu að lagt sé mat á tilvik hverju sinni með hliðsjón af hagsmunum þess lögaðila sem upplýsingar varða. Við matið þarf almennt að vega saman hagsmuni viðkomandi lögaðila af því að upplýsingum sé haldið leyndum gagnvart þeim mikilvægu hagsmunum að upplýsingar um ráðstöfun opinberra hagsmuna séu aðgengilegar almenningi. Þegar lögaðilar gera samninga við opinbera aðila, þar sem ráðstafað er opinberum hagsmunum, getur þetta sjónarmið haft mikið vægi við ákvörðun um aðgang að upplýsingum.“
Við beitingu ákvæðis 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga gera lögin ráð fyrir að metið sé í hverju og einu tilviki hvort viðkomandi upplýsingar varði svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni viðkomandi fyrirtækja eða annarra lögaðila að ætla megi að þær séu til þess fallnar að valda þeim tjóni, verði þær gerðar opinberar. Við framkvæmd slíks mats verður að líta til þess hversu mikið tjónið geti orðið og hversu líklegt það er að tjón muni verða ef aðgangur er veittur að upplýsingunum. Enn fremur verður að líta til eðlis upplýsinganna, framsetningar þeirra og aldurs, svo og hvaða þýðingu þær hafa fyrir þann lögaðila sem um ræðir á þeim tíma er matið fer fram.
Þegar allt þetta hefur verið virt verður að meta hvort vegi þyngra, hagsmunir viðkomandi lögaðila af því að upplýsingunum sé haldið leyndum eða þeir hagsmunir sem meginreglu upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings er ætlað að tryggja. Við það mat verður að hafa í huga það meginmarkmið laganna að tryggja gegnsæi í stjórnsýslu og við meðferð opinberra hagsmuna, meðal annars í þeim tilgangi að styrkja aðhald fjölmiðla og almennings að opinberum aðilum og möguleika fjölmiðla til að miðla upplýsingum um opinber málefni. Þá er tiltekið í 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga að ef ákvæði 6.-10. gr. um takmarkanir á upplýsingarétti eiga aðeins við um hluta gagns skuli veita aðgang að öðrum hlutum þess.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur farið yfir umrædd skjöl. Sem fyrr segir er um að ræða töflureiknisskjöl þar sem borin er saman veiðireynsla tiltekinna skipa miðað við mismunandi reikniforsendur. Eins og fram kemur í gögnum málsins voru töflurnar teknar saman í því skyni að kanna hvernig mismunandi reikniforsendur kæmu út fyrir einstaka skip og liggja upplýsingar um veiðireynslu þeirra, á nánar tilgreindum tímabilum, til grundvallar útreikningum við undirbúning lagasetningar þar sem fjallað er um hvernig úthluta skuli þeim mikilvægu opinberu hagsmunum sem felast í aflaheimildum. Í því sambandi telur úrskurðarnefndin enn fremur rétt að benda á að samkvæmt 22. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni við nytjastofna sjávar, teljast upplýsingar um aflahlutdeild einstakra skipa, úthlutun aflamarks til þeirra, afla einstakra skipa og ráðstöfun aflaheimilda vera opinberar upplýsingar sem öllum er heimill aðgangur að, sbr. úrskurði nefndarinnar nr. 885/2020 og 886/2020 frá 1. apríl 2020. Með vísan til þessa getur nefndin ekki fallist á að hagsmunir útgerðarfyrirtækjanna sem um ræðir, af leynd um hvernig umræddar reikniforsendur kynnu að hafa áhrif á úthlutun aflaheimilda til þeirra, geti vegið þyngra en þeir mikilvægu hagsmunir að upplýsingar, sem fram koma í gögnunum og varða undirbúning lagasetningar sem snýr að ráðstöfun opinberra hagsmuna, séu aðgengilegar almenningi. Jafnframt skal tekið fram að ekki verður séð að í umræddum gögnum felist í reynd aðrar upplýsingar um virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni þeirra fyrirtækja sem hlut eiga að máli en þær sem þegar eru aðgengilegar almenningi lögum samkvæmt.
Samkvæmt framangreindu er það niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að hagsmunir almennings af aðgangi að upplýsingum um undirbúning umræddrar lagasetningar vegi í þessu tilviki þyngra en hagsmunir viðkomandi lögaðila af því að þær fari leynt. Verður því Fiskistofu gert skylt að veita kæranda aðgang að töflureiknisskjölunum.
Úrskurðarorð:
Fiskistofu er skylt að veita kæranda, Félagi makrílveiðimanna, aðgang að fjórum töflureiknisskjölum sem fylgdu tölvupóstum Fiskistofu til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins, dags. 14. janúar 2019, 17. janúar 2019, 9. apríl 2019 og 10. apríl 2019.Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir