912/2020. Úrskurður frá 29. júní 2020
Úrskurður
Hinn 29. júní 2020 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 912/2020 í máli ÚNU 20020024.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 27. febrúar 2020, kærði A afgreiðslu Vegagerðarinnar á beiðni hans um aðgang að upplýsingar varðandi kostnað við ferð starfsmanna Vegagerðarinnar, samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins og Spalar til Færeyja árið 2002.Í kæru vísar kærandi til upplýsingalaga nr. 140/2012 og óskar eftir liðsinni úrskurðarnefndar um upplýsingamál til að afla upplýsinga um ferð tveggja starfsmanna ríkisins til Færeyja þann 10. desember 2002 og um hver hafi borið kostnaðinn af þeirri ferð, samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið, Vegagerðin, Spölur, eða þessir aðilar að jöfnu. Kærandi efast um að það sé eðlileg ráðstöfun á almannfé, að starfsmenn ríkisins fari í leiguflugi til að vera viðstaddir hátíðarhöld vegna vígslu jarðganga í Færeyjum og eiginlega enn fráleitara ef þeir þiggi far með öðrum í slíkar ferðir. Kærandi telji fráleitt að Vegagerðin og samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið geti skotið sér undan að veita umbeðnar upplýsingar á þeirri forsendu að þessir aðilar varðveiti ekki opinber bókhaldsgögn og geti þar með ekki uppfyllt þær kröfur sem upplýsingalög geri til stjórnsýslunnar.
Með erindi til Vegagerðarinnar, dags. 18. desember 2019, óskaði kærandi svara við eftirfarandi spurningum varðandi ferð starfsmanna opinberra stofnana eða fyrirtækja í meirihlutaeigu ríkisins til Færeyja 10. desember 2002:
1. Hver var heildarkostnaður við ferðina?
2. Hver var kostnaður vegna einstakra þátttakenda í ferðinni?
3. Á hvers vegum voru einstakir starfsmenn í þessari ferð?
4. Hver eða hverjir greiddu kostnaðinn?
5. Hver leigði flugvélina, til hve langs tíma, hver var kostnaðurinn og hver greiddi?
Kærandi ítrekaði fyrirspurn sína með tölvupósti, dags. 24. febrúar 2020, en í svari Vegagerðarinnar, dags. 27. febrúar 2020, kemur fram að þrátt fyrir leit í skjalasafni stofnunarinnar hafi engin gögn fundist varðandi fyrirspurn kæranda. Þá er bent á að Vegagerðin geymi ekki bókhaldsgögn lengur en lög krefjist og líklega hafi því ekki orðið til önnur gögn á sínum tíma en þau sem snúi að bókhaldinu. Kærandi spurði sama dag hvort þeir sem hefðu farið í ferðina hefðu ekki verið spurðir um hver bæri kostnað af henni, úr því að bókhaldsgögnum hefði verið eytt. Í svari Vegagerðarinnar, dags. sama dag, kemur fram að réttur til upplýsinga samkvæmt upplýsingalögum snúi að því að veita aðgang að gögnum sem kunni að vera til hjá stofnuninni um tiltekið málefni. Eins og fram komi í fyrra svari hafi slík gögn ekki fundist hjá Vegagerðinni um það málefni sem fyrirspurn kæranda beinist að og því sé ekki unnt að veita umbeðnar upplýsingar.
Í kæru er tekið fram að umbeðin gögn geti varpað ljósi á hugsanlegt vanhæfi tveggja nafngreindra starfsmanna við afgreiðslu Vegagerðarinnar og samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins á tilteknum kvörtunum kæranda.
Óþarft þykir að rekja frekar það sem fram kemur í gögnum málsins með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.
Málsmeðferð
Kæran var kynnt Vegagerðinni með bréfi, dags. 27. febrúar 2020, og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um hana. Jafnframt var óskað eftir afriti af þeim gögnum sem kæran lýtur að.Í umsögn Vegagerðarinnar, dags. 11. mars 2020, segir að engin gögn hafi fundist hjá Vegagerðinni sem veitt geti upplýsingar um þau atriði sem fyrirspurn kæranda snúi að, þrátt fyrir leit í skjalasafni, og hafi því ekki verið hægt að svara spurningum kæranda. Því sé ekki um synjun um aðgang að gögnum að ræða heldur séu umbeðin gögn ekki til staðar. Vegagerðin hafi upplýst kæranda um það að stofnunin geymi bókhaldsgögn ekki lengur en krafist sé samkvæmt lögum þar um en samkvæmt 1. mgr. 20. gr. laga nr. 145/1994, um bókhald, sé ekki skylt að geyma slík gögn lengur en í sjö ár frá lokum viðkomandi reikningsárs.
Vegagerðin bendir á að úrskurðarvald úrskurðarnefndar um upplýsingamál afmarkist við það að fjalla um réttmæti synjunar á beiðni um aðgang að fyrirliggjandi gögnum samkvæmt upplýsingalögum og synjunar á beiðni um að afhenda gögn á tiltæku formi, sbr. 20. gr. laganna. Þegar umbeðin gögn séu ekki til staðar og afhending þeirra komi af þeim sökum ekki til greina, líkt og hér um ræði, teljist það ekki synjun stjórnvalds í skilningi 20. gr. upplýsingalaga. Af þeirri ástæðu telji Vegagerðin að vísa beri kærunni frá, sbr. úrskurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 572/2015 frá 2. mars 2015.
Með bréfi, dags. 11. mars 2020, var kæranda kynnt umsögn Vegagerðarinnar og veittur frestur til að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar. Í athugasemdum kæranda, dags. sama dag, segir að nokkur atriði í umsögn Vegagerðarinnar þurfi athugunar við því þar stangist á nokkur mikilvæg lagaatriði auk þess sem það virðist einbeittur ásetningur Vegagerðarinnar að koma sér undan því að almenningur fái aðgang að upplýsingum er varðað gætu ámælisverða hegðun starfsmanna stofnunarinnar og meðferð þeirra á almannafé.
Í fyrsta lagi bendir kærandi á 4. mgr. 4. gr. upplýsingalaga. Það sé skilningur kæranda að óska megi eftir gögnum og upplýsingum frá opinberum stofnum og fyrirtækjum allt að 30 ár aftur í tímann, en að þeim tíma liðnum þurfi almenningur að leita til Þjóðskjalasafnsins, sem opinberir aðilar eigi að koma gögnum til, til frekari varðveislu. Það að eyða bókhaldsgögnum, og öðrum gögnum, fari því beinlínis gegn þessu ákvæði upplýsingalaga.
Í öðru lagi segir kærandi að í umsögn Vegagerðarinnar sé vísað til 1 mgr. 20. gr. laga um bókhald, nr. 145/1994, og á þeim grunni telji Vegagerðin sér ekki skylt að varðveita bókhald lengur en í sjö ár. Þessi túlkun Vegagerðarinnar stangist augljóslega á við ofangreint ákvæði upplýsingalaga og því haldi þau rök sem Vegagerðin haldi fram illa hvað þetta atriði varði.
Í þriðja lagi vísar kærandi til 1. gr. laga um bókhald nr. 145/1994 þar sem tiltekið sé hverjir falli undir lögin. Það sé ansi langsótt og þröng túlkun ef Vegagerðin ætli að halda því fram að hún sé bara einföld stofnun „sem stundi atvinnurekstur eða hafi á hendi fjáröflun eða fjárvörslu“ og ætli á þeirri forsendu að víkja sér undan að því veita upplýsingar um fjárreiður sínar lengra aftur en sjö ár. Sé þeirri túlkun Vegagerðarinnar á lögum beitt, verði þeim sem ætli t.d. að rita sögu opinberrar stjórnsýslu sniðinn ansi þröngur stakkur. Slík túlkun myndi hindra það að hægt sé að horfa aftur í tímann og meta ýmis mál að nýju, t.d. hvað varði kostnaðaráætlanir og reynslu verka sambærileg við þau sem ráðast eigi í árum eða áratugum síðar.
Kærandi dregur í efa túlkun Vegagerðarinnar á 1. mgr. 20. gr. bókhaldslaga og að Vegagerðin geti skotið sér undan upplýsingalögum með því að „láta gögn hverfa að eigin geðþótta, eða með vafasamri lagatúlkun“. Þá vísar kærandi til bréfs samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins til kæranda, dags. 5. mars 2020, vegna sama máls en þar vísi ráðuneytið til þess að hugsanlega kunni einhver gögn er málið varði að vera að finna hjá Fjársýslu ríkisins. Því telji kærandi Vegagerðina ekki hafa leitað gagnanna með fullnægjandi hætti og vilji láta á það reyna hvort rétt sé að opinberar stofnanir á borð við Vegagerðina og samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið vísi almenningi á milli stofnana, að því er virðist í þeim tilgangi einum að komast hjá því að veita umbeðnar upplýsingar og afhenda þau gögn sem um sé beðið. Kærandi tekur fram að hann hafi þegar sent Fjársýslu ríkisins beiðni um upplýsingar eftir ábendingu samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins.
Í kæru fjallar kærandi einnig um hlut samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins í málinu en kærandi sendi ráðuneytinu afrit af ofangreindum fyrirspurnunum varðandi kostnað við ferð starfsmanna til Færeyja. Ráðuneytið hafði ekki svarað erindi kæranda þegar kæran barst úrskurðarnefndinni. Kæran var kynnt ráðuneytinu, dags. 27. febrúar 2020, og því veittur frestur til að taka afstöðu til erindis kæranda. Nefndinni barst afrit af svari ráðuneytisins til kæranda, dags. 5. mars 2020, en þar kemur fram að engin gögn sem varðað geti fyrirspurn kæranda sé að finna í skjalasafni ráðuneytisins og sé því ekki unnt að verða við beiðni kæranda um afhendingu slíkra gagna. Hins vegar benti ráðuneytið á að hugsanlega kynnu einhvern gögn er málið varða að vera fyrirliggjandi hjá Fjársýslu ríkisins. Kærandi gerði ekki sérstakar athugasemdir við svar ráðuneytisins og kvaðst ekki hafa tök á að fylgja því eftir en upplýsti nefndina um það að málið hefði verið sent til umboðsmanns Alþingis.
Niðurstaða
Í málinu er deilt um afgreiðslu Vegagerðarinnar á beiðni kæranda um upplýsingar varðandi kostnað við ferð starfsmanna Vegagerðarinnar, samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins og Spalar til Færeyja árið 2002.Í kæru fjallar kærandi einnig um hlut samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins í málinu en kærandi sendi ráðuneytinu afrit af ofangreindum fyrirspurnunum varðandi kostnað við ferð starfsmanna til Færeyja. Ráðuneytið hafði ekki svarað erindi kæranda þegar kæran barst úrskurðarnefndinni. Kæran var kynnt ráðuneytinu, dags. 27. febrúar 2020, og því veittur frestur til að taka afstöðu til erindis kæranda. Nefndinni barst afrit af svari ráðuneytisins til kæranda, dags. 5. mars 2020, en þar kemur fram að engin gögn sem varðað geti fyrirspurn kæranda sé að finna í skjalasafni ráðuneytisins og sé því ekki unnt að verða við beiðni kæranda um afhendingu slíkra gagna. Hins vegar benti ráðuneytið á að hugsanlega kynnu einhvern gögn er málið varða að vera fyrirliggjandi hjá Fjársýslu ríkisins. Kærandi gerði ekki sérstakar athugasemdir við svar ráðuneytisins og kvaðst ekki hafa tök á að fylgja því eftir. Með hliðsjón af þessu verður því aðeins fjallað um afgreiðslu Vegagerðarinnar á beiðni kæranda.
Vegagerðin hefur lýst því yfir að engin gögn hafi fundist hjá stofnuninni sem veitt geti upplýsingar um þau atriði sem fyrirspurn kæranda snúi að, þrátt fyrir leit í skjalasafni, og hafi því ekki verið hægt að svara spurningum kæranda. Úrskurðarnefndin hefur ekki forsendur til að rengja þessar fullyrðingar ráðuneytisins.
Í umsögn sinni, dags. 11. mars 2020, vísar Vegagerðin jafnframt til 1. mgr. 20. gr. laga um bókhald, nr. 145/1994, en samkvæmt ákvæðinu er aðilum skylt að varðveita bókhaldsgögn í sjö ár. Þau gögn sem kærandi óskaði eftir eru frá árinu 2002 og því tæplega átján ára gömul. Í athugasemdum sínum, 11. mars 2020, mótmælir kærandi því að stofnunin geti komist hjá skyldum samkvæmt upplýsingalögum, sbr. 4. mgr. 4. gr. þar sem segir að lögin gildi um gögn í 30 ár frá því þau urðu til, með því að eyða gögnum.
Í tilefni af þessu tekur úrskurðarnefndin fram að lög um bókhald, nr. 145/1994, eru sérlög sem gilda eingöngu um bókhaldsgögn. Upplýsingalögin fela aftur á móti í sér almennar reglur um rétt til aðgangs að gögnum sem fyrir liggja hjá stjórnvöldum og öðrum aðilum sem falla undir gildissvið laganna.
Af 1. mgr. 20. gr. upplýsingalaga leiðir að úrskurðarvald úrskurðarnefndar um upplýsingamál er afmarkað við að fjalla um réttmæti synjunar á beiðni um aðgang að fyrirliggjandi gögnum samkvæmt lögunum og synjunar á beiðni um að afhenda fyrirliggjandi gögn á því formi sem óskað er. Það heyrir því ekki undir nefndina að gera athugasemdir við hvernig varðveislu gagna er háttað hjá þeim aðilum sem falla undir upplýsingalög.
Í ljósi atvika málsins og skýringa Vegagerðarinnar hefur úrskurðarnefndin ekki forsendur til annars en að leggja það til grundvallar að gögn sem heyri undir beiðni kæranda séu ekki fyrirliggjandi hjá Vegagerðinni, óháð því hvort stofnuninni kunni að hafa verið skylt að halda gögnum og upplýsingum til haga, sbr. 27. gr. upplýsingalaga og 22. gr. laga nr. 77/2014 um opinber skjalasöfn. Þegar svo háttar til að gögn eru ekki fyrirliggjandi er ekki um að ræða ákvörðun um að synja um aðgang að gögnum sem kæranleg er til nefndarinnar á grundvelli 1. mgr. 20. gr. laganna. Verður kærunni því vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
Úrskurðarorð
Kæru A, dags. 27. febrúar 2020, er vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir