920/2020. Úrskurður frá 14. júlí 2020
Úrskurður
Hinn 14. júlí 2020 2020 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 920/2020 í máli ÚNU 20020009.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 8. febrúar 2020, kærði A synjun Herjólfs ohf. á beiðni hans um upplýsingar.Með erindi til Herjólfs ohf., dags. 12. desember 2019, óskaði kærandi eftir tilboðum sem bárust í raforku til ferjunnar. Í svari Herjólfs ohf., dags. 30. janúar 2020, segir að Ríkiskaup hafi haft umsjón með framkvæmd tilboðsins en það hafi verið boðið út á Evrópska efnahagssvæðinu. Tvö tilboð hafi borist, annað frá HS Orku og hitt frá Orkusölunni, en félagið muni ekki afhenda tilboðin. Á stjórnarfundi hafi verið tekin ákvörðun um að ganga til samninga við lægstbjóðanda, HS Orku. Í svarinu er einnig vísað í umfjöllun um málið í fundargerð félagsins sem er aðgengileg á vefsíðu Vestmannaeyjabæjar.
Málsmeðferð
Kæran var kynnt Herjólfi ohf. með bréfi, dags. 8. júní 2020, og honum veittur kostur á að koma á framfæri umsögn vegna hennar og afritum af gögnum sem kæran lýtur að.Í umsögn Herjólfs ohf., dags. 25. júní 2020, segir að innkaupaferlið hafi farið fram í gegnum Ríkiskaup og það hafi verið opið og gegnsætt bjóðendum á innri vef stofnunarinnar. Tveir aðilar hafi gert tilboð og að ferlinu loknu hafi skýrsla Ríkiskaupa verið lögð fyrir stjórn Herjólfs ohf. Þá kemur fram að báðir aðilar hafi fengið opnunarskýrslu og verið boðið að gera athugasemdir, engar athugasemdir hafi borist og stjórn félagsins því ákveðið að taka tilboði frá lægstbjóðanda. Um sé að ræða kaup á „ótryggri orku“ sem feli í sér minna afhendingaröryggi og þar með lægra verð en á þessum markaði ríki samkeppni. Það sé mat félagsins að trúnaðarskylda ríki gagnvart þeim verðum sem fram komi í tilboðum fyrirtækjanna.
Með erindi, dags. 9. júlí 2020, óskaði úrskurðarnefndin eftir að fá tilboðin afhent. Í svari Herjólfs til úrskurðarnefndarinnar, dags. sama dag, segir að það sé mat félagsins að upplýsingar um verð séu undaþegnar lögum um upplýsingaskyldu þar sem samkeppni ríki á raforkumarkaði. Það sé hins vegar sjálfsagt að upplýsa um útboðsferlið og ákvörðun og rök félagsins fyrir töku tilboðs. Þá afhenti Herjólfur ohf. úrskurðarnefndinni í trúnaði afrit af samskiptum félagsins við Ríkiskaup, m.a. tölvupóstsamskipti þar sem tilboðin eru kynnt fyrir Herjólfi ohf.
Niðurstaða
Í málinu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að tilboðum sem bárust í raforku fyrir Herjólf ohf. en Ríkiskaup sáu um framkvæmd innkaupanna. Synjun félagsins byggir á því að trúnaður ríki um tilboðin enda sé um samkeppnismarkað að ræða.Úrskurðarnefndin áréttar að ekki verður dregin almenn ályktun um aðgang almennings að einingarverði í tilboðum útboða eða annarra tilboðsumleitana enda verður að skoða í hverju tilviki fyrir sig hvort takmarka beri aðgang að slíkum upplýsingum á grundvelli upplýsingalaga.
Í fyrri úrskurðum nefndarinnar hafa þátttakendur í útboðum og verðkönnunum verið taldir hafa átt sérstaka hagsmuni af aðgangi að tilboðum annarra tilboðsgjafa, sbr. 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga, enda hafi þeir ríka hagsmuni af því að geta gengið úr skugga um hvort rétt hafi verið staðið að mati á tilboðum. Hefur nefndin því fallist á það að aðrir tilboðsgjafar eigi rétt til aðgangs að einingarverðum annarra tilboðsgjafa, sbr. t.d. úrskurði nefndarinnar nr. 836/2019 og 620/2016. Við túlkun þess að hvaða leyti ákvæði 9. gr. takmarki rétt almennings samkvæmt 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga til aðgangs að gögnum sem lúta að samningum opinberra aðila við einkafyrirtæki hefur úrskurðarnefndin einnig í ríkum mæli horft til þess hvort að í slíkum tilvikum sé um að ræða ráðstöfun opinberra hagsmuna.
Í því máli sem hér um ræðir liggur fyrir að kærandi var ekki á meðal tilboðsgjafa og fer því eftir 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga með þeim takmörkunum sem greinir í 6.-10. gr. laganna.
Samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga er óheimilt að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Ákvæðið felur í sér undantekningu frá upplýsingarétti almennings samkvæmt 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga og ber því að túlka það þröngri lögskýringu.
Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum segir m.a.:
„Ákvæði 9. gr. frumvarpsins felur í sér nokkurs konar vísireglu um það hvenær rétt sé að halda leyndum upplýsingum um einkahagsmuni. Stjórnvaldi, eða öðrum aðila sem ákvörðun tekur á grundvelli laganna, er með öðrum orðum ætlað að vega og meta umbeðin gögn með tilliti til þess hvort upplýsingar sem þau hafa að geyma séu þess eðlis að rétt sé að undanþiggja þær aðgangi almennings. Við það mat verður að taka mið af því hvort upplýsingarnar séu samkvæmt almennum sjónarmiðum svo viðkvæmar að þær eigi ekkert erindi við allan þorra manna.“
Í athugasemdum við ákvæðið segir jafnframt:
„Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni. Hér skiptir miklu að lagt sé mat á tilvik hverju sinni með hliðsjón af hagsmunum þess lögaðila sem upplýsingar varða. Við matið þarf almennt að vega saman hagsmuni viðkomandi lögaðila af því að upplýsingum sé haldið leyndum gagnvart þeim mikilvægu hagsmunum að upplýsingar um ráðstöfun opinberra hagsmuna séu aðgengilegar almenningi. Þegar lögaðilar gera samninga við opinbera aðila, þar sem ráðstafað er opinberum hagsmunum, getur þetta sjónarmið haft mikið vægi við ákvörðun um aðgang að upplýsingum.“
Við beitingu ákvæðis 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga gera lögin ráð fyrir að metið sé í hverju og einu tilviki hvort viðkomandi upplýsingar varði svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni viðkomandi fyrirtækja eða annarra lögaðila að ætla megi að þær séu til þess fallnar að valda þeim tjóni, verði þær gerðar opinberar. Við framkvæmd slíks mats verður að líta til þess hversu mikið tjónið geti orðið og hversu líklegt það er að tjón muni verða ef aðgangur er veittur að upplýsingunum. Enn fremur verður að líta til eðlis upplýsinganna, framsetningar þeirra og aldurs, svo og hvaða þýðingu þær hafa fyrir þann lögaðila sem um ræðir á þeim tíma er matið fer fram.
Þegar allt þetta hefur verið virt verður að meta hvort vegi þyngra, hagsmunir viðkomandi lögaðila af því að upplýsingunum sé haldið leyndum eða þeir hagsmunir sem meginreglu upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings er ætlað að tryggja. Við mat á hagsmunum almennings skiptir almennt verulegu máli hvort og þá að hvaða leyti þær upplýsingar sem um ræðir lúta að ákvörðunum um ráðstöfun opinbers fjár og eigna.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur farið yfir umbeðin gögn en Herjólfur ohf. afhenti nefndinni tölvupóstsamskipti félagsins við Ríkiskaup, ásamt fylgiskjölum, sem varða tilboð HS Orku og Orkusölunnar eins og þau voru kynnt fyrir Herjólfi ohf. Gögnin sem Herjólfur ohf. afhenti nefndinni innihalda einingarverð, þ.e. þau verð sem fyrirtækin bjóða í raforku per kílóvattstund, og svo heildartilboðsfjárhæð hvors fyrirtækis. Þess ber að geta að tilboðin hafa verið opnuð, nöfn bjóðenda og upplýsingar um heildartilboðsfjárhæðir eru því aðgengilegar á vef Ríkiskaupa.
Af gögnum málsins er ljóst að Herjólfur ohf. hefur veitt kæranda tilteknar upplýsingar um tilboðsferlið og verður því litið svo á að synjun Herjólfs ohf. á beiðni kæranda snúi eingöngu að einingarverðunum. Það er mat úrskurðarnefndar um upplýsingamál að hagsmunir tilboðsgjafanna af því að þær upplýsingarnar fari leynt vegi þyngra en hagsmunir almennings af því að geta kynnt sér efni þeirra. Við matið er m.a. horft til þess að um er að ræða upplýsingar um viðskipti lögaðila í opinberri eigu, en ekki stjórnvalds, við einkaaðila. Þá er litið til þess að kærandi var ekki þátttakandi í útboðinu og að upplýsingarnar eru nýlegar en tilkynnt var um töku tilboðs þann 21. janúar 2020. Að lokum hafa nöfn bjóðenda og heildartilboðsfjárhæðir þegar verið birtar opinberlega. Verður því synjun Herjólfs ohf. staðfest, sbr. 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga.
Úrskurðarorð
Staðfest er synjun Herjólfs ohf., dags. 30. janúar 2020, á beiðni A um aðgang að tilboðum fyrirtækja vegna kaupa Herjólfs ohf. á raforku.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir