921/2020. Úrskurður frá 28. ágúst 2020
Úrskurður
Hinn 28. ágúst 2020 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 921/2020 í máli ÚNU 20040002.Kæra og málsatvik
Með bréfi, dags. 31. mars 2020, kærði A synjun Landsnets hf. á beiðni um aðgang að tilteknum gögnum sem varða verkefnið „Blanda – Akureyri“ og varða tæknilega og kostnaðarlega þætti jarðstrengs.Með bréfi, dags. 24. mars 2020, óskaði kærandi eftir aðgangi að þeim gögnum sem vísað var til í svari Landsnets hf. á heimasíðu fyrirtækisins við spurningunni „Er hægt að setja Blöndulínu 3 alla í jörð?“ undir liðnum „Spurt og svarað“ sem tengjast samráðsferli og undirbúningi fyrirtækisins vegna mats á umhverfisáhrifum fyrirhugaðrar Blöndulínu 3.
Í svarbréfi Landsnets hf. í tilefni af gagnabeiðni kæranda, dags. 25. mars 2020, kom fram að ekki væri vísað til gagna í umræddum svörum á heimasíðu Landsnets hf. að öðru leyti en því að vísað væri almennt til greininga Landsnets hf. sem og annarra. Greiningar Landsnets hf. teldust vinnugögn og þær væru því undanþegnar upplýsingarétti almennings, sbr. 5. tölul. 1. mgr. 6. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Í bréfinu var kærandi hins vegar upplýstur um að umrædd svör hefðu verið unnin upp úr nánar tilgreindum upplýsingum og gögnum, auk þess sem leiðbeint hefði verið um vefsíður þar sem þær væri að finna.
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 3. apríl 2020, var kæran kynnt Landsneti hf. og fyrirtækinu veittur frestur til að senda umsögn um kæruna og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni. Jafnframt var óskað eftir afriti af þeim gögnum sem kæran lyti að, með tölvubréfi, dags. 21. apríl 2020.Umsögn Landsnets hf. og umbeðin gögn bárust með bréfum, dags. 20. apríl 2020 og 5. maí 2020. Í umsögninni kemur fram að umræddur texti á heimasíðu fyrirtækisins sem gagnabeiðnin laut að hafi verið unnin upp úr upplýsingum úr gögnum sem aðgengileg séu almenningi á ýmsum vefsíðum. Kæranda hefði verið bent á hvar finna mætti þau gögn sem lágu til grundvallar umræddum upplýsingum á heimasíðu fyrirtækisins. Í því sambandi hefði verið bent á skýrslu Landsnets hf. um jarðstrengslagnir og skýrslu sem bæri heitið „Jarðstrengir í flutningskerfi raforku“ sem unnin hefði verið árið 2019 fyrir atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið sem væru hvor tveggja opinber gögn og aðgengileg öllum. Hins vegar hefði ekki verið fallist á að veita aðgang að greiningum Landsnets hf. þar sem um væri að ræða vinnugögn, sbr. 5. tölul. 1. mgr. 6. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Í því sambandi var bent á að um væri að ræða greiningar starfsmanna Landsnets hf. sem unnar hefðu verið í tengslum við þá málsmeðferð og samráð sem fyrirtækið áformaði á grundvelli laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum, vegna fyrirhugaðrar Blöndulínu 3. Þá kom fram að upplýsingar úr slíkum greiningum gætu verið grundvöllur upplýsingagjafar í umhverfismati framkvæmdar og í gegnum það ferli gæti almenningur fengið aðgang að upplýsingum sem í þeim fælust.
Með bréfi, dags. 21. apríl 2020, var kæranda gefið færi á að koma að frekari athugasemdum vegna kærunnar í ljósi umsagnar Landsnets hf. Í bréfi frá kæranda, dags. 23. apríl 2020, er þeirri afstöðu lýst að svör Landsnets við beiðni kæranda um gögn hafi verið ófullnægjandi varðandi fyrirspurn hans er laut að mati á kostnaði við jafnstraumsjarðstrengi. Þá eru gerðar athugasemdir við að ekki hafi verið vísað til þess hvar þær sérfræðiskýrslur væri að finna sem vísað var til vegna liðar 3 og 4 í fyrirspurn kæranda. Í umsögninni er því mótmælt að umrædd greining og minnisblað teljist vinnugögn í skilningi upplýsingalaga.
Niðurstaða
1.
Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að upplýsingum í tengslum við verkefnið „Blanda – Akureyri“. Nánar tiltekið lýtur beiðnin að þeim gögnum eða upplýsingum sem liggja til grundvallar upplýsingum á heimasíðu fyrirtækisins undir liðnum „Spurt og svarað“. Samkvæmt umsögn og svari til kæranda Landsnets hf. var kæranda bent á að í umræddum svörum væri ekki vísað til gagna að öðru leyti en því að vísað væri almennt til greininga Landsnets sem teldust vinnugögn og því undanþegin upplýsingarétti almennings. Hvað önnur gögn snertir var kæranda bent á að umrædd svör væru unnin upp úr nánar tilgreindum gögnum auk þess sem vísað var til þeirra vefsíðna þar sem þau væri að finna. Úrskurðarnefndin telur ekki forsendur til að rengja þá staðhæfingu Landsnets.Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur metið efni þeirra gagna sem Landsnet afhenti nefndinni og telur þau að mestu geyma upplýsingar sem lúta að ráðstöfunum í tengslum við skipulags- og framkvæmdaáætlanir sem hafa eða líklegt er að hafi áhrif á afmarkaða þætti umhverfisins, sbr. 3. tölul. 29. gr. upplýsingalaga. Verður því leyst úr rétti kæranda til aðgangs að gögnunum á grundvelli 30. gr. laganna en þar segir að um rétt almennings til aðgangs að fyrirliggjandi upplýsingum um umhverfismál fari samkvæmt ákvæðum II.-V. kafla, sbr. þó 31. gr. laganna. Við úrlausn málsins er enn fremur lagt til grundvallar að þótt Landsnet hf. sé rekið í mynd hlutafélags teljist það með vísan til lögbundinna verkefna félagsins engu að síður til stjórnvalda í skilningi 1. mgr. 2. gr. upplýsingalaga, sjá hér meðal annars til hliðsjónar dóm Hæstaréttar Íslands frá 15. janúar 2015 í máli nr. 854/2014.
2.
Úrskurðarnefndin leggur til grundvallar að deilt sé um rétt kæranda til tveggja greininga eða minnisblaða sem unnin voru af starfsmönnum Landsnets hf. Annars vegar er um að ræða minnisblað, dags. 14. janúar 2020, undir yfirskriftinni „Uppbygging á nýju meginflutningskerfi á 132 kV með tilliti til strenglagna“. Hins vegar minnisblað, dags. 31. janúar 2020, sem ber yfirskriftina „Blöndulína 3 sem jafnstraumstenging?“. Synjun Landsnets er í báðum tilvikum byggð á að um vinnugögn sé að ræða í skilningi 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga. Gögnin séu af þeim sökum undanþegin upplýsingarétti samkvæmt upplýsingalögum.Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér efni þeirra gagna sem Landsnet afhenti nefndinni og tengjast m.a. fyrirhuguðu mati á umhverfisáhrifum framkvæmda við Blöndulínu 3 og telur ljóst að þau hafi að geyma upplýsingar sem lúti að ráðstöfunum í tengslum við skipulags- og framkvæmdaáætlanir sem hafa eða líklegt er að hafi áhrif á afmarkaða þætti umhverfisins, sbr. 3. tölul. 1. mgr. 29. gr. upplýsingalaga.
Samkvæmt 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 nær réttur almennings til aðgangs að gögnum ekki til vinnugagna. Hugtakið vinnugagn er skilgreint í 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga en samkvæmt málsgreininni eru vinnugögn þau gögn sem stjórnvöld eða lögaðilar hafa ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Þá er tekið fram að gögn teljist ekki lengur til vinnugagna hafi þau verið afhent öðrum, nema afhending hafi verið til eftirlitsaðila á grundvelli lagaskyldu. Ákvæði 5. tölul. 6. gr., sbr. 8. gr. laganna, felur í sér undantekningu frá meginreglunni um rétt almennings til aðgangs að gögnum sem skýra ber þröngri lögskýringu.
Í athugasemdum við 8. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga nr. 140/2012 segir um 1. mgr. ákvæðisins að stjórnvöldum sé falið að taka ýmsar matskenndar ákvarðanir og móta tillögur um áætlanir eða aðrar aðgerðir. Eins geti verið að stjórnvöld þurfi að undirbúa ýmsar aðrar ákvarðanir, svo sem um samninga við einkaaðila. Oft geymi lög ekki að öllu leyti þau skilyrði sem þurfi að fullnægja svo slíkar ákvarðanir verði teknar, eða þau sjónarmið eða markmið sem að skuli stefnt. Þegar stjórnvöld standi frammi fyrir slíkum verkefnum verði þau iðulega að vega og meta ólík sjónarmið og velja svo á hvaða grundvelli úr máli skuli leyst. Af því leiði að það taki einatt einhvern tíma að móta afstöðu til fyrirliggjandi mála og á því tímabili kunni ólík sjónarmið að hafa mismunandi vægi og breytast, t.d. ef fram komi nýjar upplýsingar.
Í athugasemdunum er tekið fram að gögn sem til verði í slíku ferli þurfi ekki að endurspegla réttilega að hvaða niðurstöðu sé stefnt. Því sé eðlilegt að stjórnvöldum sé heimilt að hafna aðgangi að þeim þótt stjórnvöldum sé einnig á grundvelli reglunnar um aukinn aðgang að gögnum heimilt að afhenda slík gögn, standi reglur um þagnarskyldu því ekki í vegi. Enn fremur er tekið fram að þessi afmörkun á upplýsingaréttinum sé í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga.
Í athugasemdum við 8. gr. kemur enn fremur fram að til þess að skjal teljist vinnugagn þurfi þremur skilyrðum að vera fullnægt. Gagn þurfi að vera undirbúningsgagn í reynd, það skuli útbúið eða ritað af starfsmönnum stjórnvaldsins sjálfs og það megi ekki hafa verið afhent öðrum. Tekið er fram að í öðru skilyrðinu felist það m.a. að gögn sem útbúin séu af utanaðkomandi sérfræðingum, svo sem verktökum, fyrir stjórnvald teljist ekki til vinnugagna. Í þriðja skilyrðinu, þ.e. að gagn hafi ekki verið afhent öðrum, felst það m.a. að hafi skjal verið afhent einkaaðila eða stjórnvaldi t.d. með tölvupósti eða öðrum hætti, teljist það almennt ekki lengur til vinnugagna.
Af ákvæði 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 leiðir að meta þarf heildstætt á grundvelli framangreindra sjónarmiða hvort umbeðin gögn uppfylli það skilyrði að teljast í reynd vinnugögn. Teljist þau til vinnugagna að hluta eða öllu leyti þarf síðan að taka afstöðu til þess hvort veita beri aðgang að þeim á grundvelli 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga.
Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér umrædd minnisblöð sem kæran beinist að. Annars vegar er um að ræða samantekt starfsmanns Landsnets sem hefur að geyma hugleiðingar og umfjöllun um mismunandi kosti hvað varðar flutning raforku. Hins vegar er um að ræða minnisblað sem hefur að geyma ítarlegri greiningu en ber þess einnig merki að fela í sér greiningu á ólíkum kostum í tengslum við flutning raforku. Að mati úrskurðarnefndarinnar innihalda gögnin fyrst og fremst hugleiðingar og tillögur að hugsanlegum leiðum við uppbyggingu raforkuflutningskerfis. Að mati úrskurðarnefndarinnar bera umrædd skjöl með sér að vera undirbúningsgögn vegna hugsanlegra ákvarðana eða lykta máls og er ekki að sjá að þau hafi verið send út fyrir stofnunina eða að þau stafi frá utanaðkomandi aðilum. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál verður að leggja til grundvallar að um vinnugögn sé að ræða og af þeirri ástæðu verður staðfest synjun Landsnets hf. á beiðni kæranda um aðgang að þeim gögnunum.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Landsnets, dags. 25. mars 2020, um að synja beiðni kæranda um aðgang að tveimur minnisblöðum sem unnin voru af starfsmönnum fyrirtækisins er staðfest.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir