926/2020. Úrskurður frá 25. september 2020
Úrskurður
Hinn 25. september 2020 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 926/2020 í máli ÚNU 20010022.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 30. janúar 2020, kærðu Neytendasamtökin synjun ríkisskattstjóra á beiðni samtakanna um upplýsingar um það hvort fyrirtækið A og dótturfyrirtæki þess hefðu greitt tilteknar stjórnvaldssektir og dagsektir sem Neytendastofa lagði á fyrirtækin.Í svari ríkisskattstjóra, dags. 7. janúar 2020, við beiðni Neytendasamtakanna segir að embættið skilji erindi samtakanna sem svo að óskað sé eftir gögnum úr tekjubókhaldskerfi ríkisins, m.a. um skuldastöðu stjórnvaldssekta hjá fyrirtækinu A, hreyfingayfirlitum og mögulegum innheimtuaðgerðum sem gripið hafi verið til og árangur þeirra. Beiðni samtakanna sé hafnað á þeim grundvelli að umbeðin gögn hafi að geyma upplýsingar um virka fjárhagshagsmuni fyrirtækis sem sanngjarnt og eðlilegt sé að leynt fari, sbr. 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Upplýsingarnar séu samkvæmt almennum sjónarmiðum svo viðkvæmar að þær eigi ekki erindi við allan þorra manna. Gögnin hafi að geyma upplýsingar um mögulega skuldastöðu í tilteknum gjaldflokki hjá þriðja aðila og hvort gripið hafi verið til innheimtuaðgerða gagnvart honum og árangur þeirra en þetta séu upplýsingar sem varði m.a. efnahag gjaldanda eða séu nátengdar honum. Að auki vísar ríkisskattstjóri í þagnarskyldureglur 1. mgr. 117. gr. laga um tekjuskatt, nr. 90/2003 og 1. mgr. 44. gr. laga um virðisaukaskatt, nr. 50/1988. Þar sé mælt fyrir um að starfsmönnum ríkisskattstjóra sé bannað, að viðlagðri ábyrgð eftir ákvæðum XIV. kafla almennra hegningarlaga um brot í opinberu starfi, að skýra frá því sem þeir komast að í sýslan sinni um tekjur og efnahag skattaðila og um viðskipti einstakra manna og fyrirtækja.
Í kæru segir að starfsemi smálánafyrirtækja hafi verið undir smásjánni undanfarin ár en fyrir liggi að lánveitingar hafi brotið í bága við íslenska löggjöf. Neytendastofa hafi ítrekað úrskurðað að starfshættir smálánafyrirtækja, sem starfrækt voru undir hatti A, brjóti gegn lögum nr. 33/2013, um neytendalán. Þar sem A hélt uppteknum hætti og fór ekki eftir ákvörðun Neytendastofu var fyrirtækinu gert að greiða stjórnvaldssektir sem og dagsektir. A hafi áfrýjað ákvörðun Neytendastofu til áfrýjunarnefndar neytendamála sem staðfesti ákvörðun Neytendastofu. A hafi þá höfðað mál fyrir dómstólum en Héraðsdómur Reykjavíkur og síðar Landsréttur hafi staðfest ákvörðun Neytendastofu þess efnis að réttmætt væri að beita A sektum vegna lögbrota fyrirtækisins. Eftirfarandi sektir hafi verið lagðar á A á árunum 2016-2017:
1. Stjórnvaldssekt frá 20. maí 2016 sem lögð var á tvö fyrirtæki er þá voru í eigu A en sektin var í báðum tilfellum 750.000 kr.
2. Stjórnvaldssekt frá 14. nóv. 2016 á fyrirtækið A að fjárhæð 2.400.000 kr.
3. Stjórnvaldssekt frá 12. júli 2017 á fyrirtækið A að fjárhæð 10.000.000 kr., auk 500.000 kr. í dagsektir þar til fyrirtækið hefur breytt starfsháttum sínum í samræmi við reglur laga um neytandalán.
Neytendasamtökin telja mikilvægt að fá úr því skorið hvort A og dótturfyrirtæki hafi greitt álagðar stjórnvaldssektir og dagsektir svo hægt sé að meta hvort refsing í formi sekta sé raunhæft úrræði þegar kemur að ólögmætri starfsemi smálánafyrirtækja. Ákvarðanir um álagningu stjórnvaldssekta séu opinberar upplýsingar. Í ákvörðunum Neytendastofu sé fyrirtækið nafngreint og upphæð sekta tilgreind. Það sé því að mati samtakanna ekki haldbær rökstuðningar að upplýsingar um greiðslu sekta séu svo viðkvæmar að þær eigi ekki erindi við allan þorra manna eins og segi í svari ríkisskattstjóra.
Fram kemur í kæru að fyrirtæki sem stundi smálánastarfsemi séu ekki leyfisskyld og sæti því ekki eftirliti Fjármálaeftirlitsins. Sektir séu því eina úrræði opinberra eftirlitsaðila fari fyrirtæki ekki að lögum. Að mati Neytendasamtakanna séu ríkir almannahagsmunir fólgnir í því að fá aðgang að umbeðnum upplýsingum til þess að geta metið hvort beiting sekta sé raunhæft úrræði þegar um sé að ræða ólögmæta fjármálastarfsemi á neytendamarkaði. Um sé að ræða fyrirtæki sem gerst hafi brotlegt við lög, valdið neytendum fjárhagsskaða og ekki farið eftir ákvörðunum eftirlitsstjórnvalds. Hafi fyrirtækið komist hjá því að greiða umræddar stjórnvaldssektir sé mjög mikilvægt að þær upplýsingar verði gerðar opinberar. Einungis þannig sé hægt að meta hvort sekt vegna brota á lögum um neytendalán tryggi nægilega neytendavernd.
Í kæru segir einnig að það sé eðlileg krafa almennings að fá vitneskju um það hvort stjórnvöld sinni hlutverki sínu og innheimti sektir sem lagðar hafa verið á fyrirtæki sem gerast brotleg við lög eða láti slíkt hjá líða. Slíkar upplýsingar séu hluti af eðlilegu aðhaldi almennings, fjölmiðla og að ekki sé talað um félagasamtaka sem gæti hagsmuna neytenda, gagnvart opinberum stofnunum. Að mati samtakanna eigi takmarkanir á upplýsingarétti vegna einkahagsmuna samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga ekki við um aðgang að umbeðnum gögnum. Umbeðnar upplýsingar séu ekki þess eðlis að takmarka eigi aðgang að þeim eins og um væri að ræða upplýsingar um mikilvæga virka efnahags- og viðskiptahagsmuni þar sem umrætt fyrirtæki virðist ekki hafa verið í virkri smálánastarfsemi á Íslandi síðan árið 2017. Þá telja samtökin sérstakar þagnarskyldureglur samkvæmt lögum um tekju- og virðisaukaskatt ekki eiga við um umbeðnar upplýsingar.
Að lokum fara Neytendasamtökin fram á að þeim verði veittar upplýsingar er sýna hvort
A eða dótturfyrirtæki hafi greitt álagðar stjórnvaldssektir í heild eða að hluta auk upplýsinga um fjölda daga er dagsektir voru lagðar á, hver heildarfjárhæð dagsekta hafi verið og hvort þær hafi verið greiddar í heild eða að hluta. Einnig að upplýst verði hversu há útistandandi krafa ríkisins sé gagnvart A, sé hún til staðar.
Málsmeðferð
Kæran var kynnt ríkisskattstjóra með bréfi, dags. 31. janúar 2020, og honum veittur kostur á að koma á framfæri umsögn vegna hennar og afritum af gögnum sem kæran lýtur að.Í umsögn ríkisskattstjóra, dags. 14. febrúar 2020, kemur fram að upplýsingarnar sem óskað sé aðgangs að varði mögulega skuldastöðu í tilteknum gjaldflokki hjá þriðja aðila og hvort gripið hafi verið til innheimtuaðgerða gagnvart honum og árangur þeirra. Telja verði að þetta séu upplýsingar sem sanngjarnt og eðlilegt sé að leynt fari og varði m.a. efnahag gjaldanda eða séu nátengdar honum, sbr. 9. gr. upplýsingalaga, eins og hún verði skýrð með hliðsjón af sérstökum þagnarskyldureglum 1. mgr. 117. gr. laga um tekjuskatt, nr. 90/2003, og 1. mgr. 44. gr. laga um virðisaukaskatt, nr. 50/1988. Beiðni um aðgang að gögnum hafi borist áður en lög um innheimtu opinberra skatta og gjalda, nr. 150/2019, tóku gildi og hafi beiðninni því verið svarað á grundvelli þeirra laga sem giltu þegar erindið barst.
Í umsögninni segir jafnframt að kröfur sem fram komi í kæru séu ekki orðaðar með sambærilegum hætti og þær kröfur sem fram hafi komið í beiðni kæranda, dags. 26. nóvember 2019. Umsögn ríkisskattstjóra taki mið af upphaflegum kröfum kæranda. Í kröfum sem settar séu fram í kæru sé t.d. óskað eftir að veittar verði upplýsingar um fjölda daga er dagsektir voru lagðar á og hver heildarfjárhæð dagsekta hafi verið en slík krafa hafi ekki verið sett fram í upphaflegri beiðni.
Einnig kemur fram að þó svo að fyrirtækið sé nafngreint í ákvörðun Neytendastofu og upphæð sekta tilgreind þýði það ekki að sama gildi um birtingu upplýsinga um hvort gripið hafi verið til innheimtuaðgerða gagnvart einstaka gjaldendum eða árangur þeirra, enda séu innheimtumenn ríkissjóðs bundnir ríkri þagnarskyldu að viðlagðri refsiábyrgð og engin heimild sé í lögum til að afhenda almenningi þessar upplýsingar. Almenningur eigi lögum samkvæmt ekki rétt á að fá upplýsingar um innheimtuaðgerðir, innheimtuárangur eða skuldastöðu hjá einstaka gjaldendum. Í þessu sambandi sé bent á að þrátt fyrir skyldu ríkisskattstjóra til að leggja fram og hafa til sýnis álagningar- og skattskrá á grundvelli 98. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt, þar sem tilgreindir séu þeir skattar sem á hvern gjaldanda hafi verið lagðir, þá sé ekki sambærileg skylda til að upplýsa um skuldastöðu gjaldenda og falli þær upplýsingar undir þagnarskyldu 117. gr. laga nr. 90/2003. Í ákvæði 98. gr. laga nr. 90/2003, felist undantekning frá þeirri grunnreglu 117. gr. laga nr. 90/2003, að á skattyfirvöldum hvíli þagnarskylda um tekjur og efnahag skattaðila. Engin sambærileg skylda hvíli á ríkisskattstjóra eða öðrum innheimtumönnum ríkissjóðs til að birta niðurstöðu um innheimtu skatta, gjalda eða sekta hjá einstaka gjaldendum. Þá sé engin sambærileg undantekningarregla sem aflétti þeirri ríku þagnarskyldu sem hvíli á innheimtumönnum ríkissjóðs, sbr. 20. gr. laga nr. 150/2019, um innheimtu opinberra skatta og gjalda, 117. gr. laga nr. 90/2003 eða 1. mgr. 44. gr. laga nr. 50/1988. Af framangreindu megi ráða að gerður sé munur á álagningu skatts eða eftir atvikum stjórnvaldssektar og innheimtu þegar komi að upplýsingarétti almennings.
Ríkisskattstjóri telur að fullyrðing kæranda, um að 9. gr. upplýsingalaga eigi ekki við þar sem A virðist ekki hafa verið í virkri starfsemi á Íslandi síðan árið 2017, hafi ekki þýðingu þar sem hagsmunirnir séu virkir enda sé lögaðilinn enn til með þeim réttindum og skyldum sem því fylgi. Þá sé það ekki eðlileg krafa að almenningur hafi aðgang að upplýsingum um greiðslu skatta, gjalda eða sekta einstakra gjaldenda eða aðgang að upplýsingum um mögulegar innheimtuaðgerðir sem beint hafi verið að einstaka gjaldendum enda engin slík heimild í lögum og upplýsingarnar varði tekjur og efnahag gjaldenda. Hagsmunir gjaldenda af því að trúnaður ríki um þessar upplýsingar séu ríkari en hagsmunir almennings af því að fá aðgang að þessum upplýsingum. Lögum samkvæmt fari ákveðnir aðilar með eftirlitshlutverk gagnvart innheimtumönnum ríkissjóðs og gæti þess að innheimtumenn sinni hlutverki sínu og innheimtumönnum sé þannig veitt aðhald. Fjármála- og efnahagsráðuneytið fari t.d. með eftirlitshlutverk gagnvart ríkisskattstjóra í innheimtumálum sem æðra stjórnvald á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda sinna. Þá hafi Ríkisendurskoðun eftirlit með innheimtu, sbr. i-lið 1. mgr. 4. gr. og 6. gr. a laga nr. 46/2016, um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga.
Ríkisskattstjóri vekur athygli á því að erindi kæranda barst innheimtumanni áður en lög nr. 150/2019, um innheimtu opinberra skatta og gjalda tóku gildi þann 30. desember 2019. Lögin
gildi um mál sem kærð séu til æðra stjórnvalds eftir gildistöku laganna, sbr. 2. mgr. 21. gr. laganna og gildi lögin því um erindi þetta sem kært var til úrskurðarnefndar um upplýsingamál þann 30. janúar 2020. Um starfsemi innheimtumanna ríkissjóðs gildi sérstök þagnarskylda í 20. gr. laganna en þar sé mælt fyrir um að innheimtumanni ríkissjóðs sé óheimilt, að viðlagðri ábyrgð samkvæmt XIV. kafla almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, um brot í opinberu starfi, að skýra frá því sem hann kemst að í starfi sínu og leynt eigi að fara, þar á meðal um tekjur og efnahag gjaldenda. Gögnin sem óskað sé eftir falli undir sérstaka þagnarskyldureglu 20. gr. laga nr. 150/2019. Þau hafi að geyma upplýsingar um mögulega skuldastöðu í tilteknum gjaldflokki hjá þriðja aðila og hvort gripið hafi verið til innheimtuaðgerða gagnvart honum og árangur þeirra en telja verði að þetta séu upplýsingar sem leynt eigi að fara og varði m.a. efnahag gjaldanda eða séu nátengdar honum. Samkvæmt 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga takmarki almenn ákvæði um þagnarskyldu ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Með gagnályktun frá ákvæðinu fáist sú niðurstaða að sérstakar þagnarskyldureglur takmarki rétt almennings til aðgangs að gögnum umfram fyrirmæli upplýsingalaga. Í því felist að sérstakar þagnarskyldureglur gangi framar upplýsingalögum, þ.e. ef upplýsingar sem fram komi í tilteknu gagni falli undir sérstaka þagnarskyldureglu þá komi þegar af þeirri ástæðu ekki til skoðunar hvort ákvæði upplýsingalaga veiti rétt til aðgangs að þeim. Þar sem umbeðin gögn falli undir sérstaka þagnarskyldureglu 20. gr. laga nr. 150/2019 taki upplýsingalög ekki til þeirra.
Umsögn ríkisskattstjóra var kynnt kæranda með bréfi, dags. 17. febrúar 2020, og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar.
Í athugasemdum kæranda, dags. 27. febrúar 2020, segir að upplýsingar um innheimtu sekta séu ekki þess eðlis að eðlilegt sé að þær fari leynt í þessu tilfelli, sbr. ákvæði 9. gr. upplýsingalaga. Eins og fram hafi komið hafi viðkomandi fyrirtæki verið nafngreint þegar Neytendastofa lagði á það sektir og því ekki hægt að halda því fram að upplýsingar tengdar því falli undir 9. gr. laganna.
Kærandi telur að það þurfi ekki að vera sérstök lagaheimild til að afhenda megi umbeðnar upplýsingar, þá eigi hvorki sérstakar þagnarskyldureglur í 1. mgr. 117. gr. laga um tekjuskatt, nr. 90/2003, 1. mgr. 44. gr. laga um virðisaukaskatt, nr. 50/1988, né 20. gr. laga um innheimtu opinberra skatta og gjalda, nr. 159/2019, ekki að standa í vegi fyrir aðgangi að umbeðnum upplýsingum. Upplýsingarnar tengist ekki tekjum og efnahag A að mati kæranda og ættu því ekki að vera undanþegnar vegna sérstakra þagnarskylduákvæða fyrrnefndra laga.
Kærandi tekur fram að markmið upplýsingalaga sé að tryggja gegnsæi í stjórnsýslu og við meðferð opinberra hagsmuna, m.a. í þeim tilgangi að styrkja upplýsingarétt og tjáningarfrelsi, möguleika almennings til þátttöku í lýðræðissamfélagi, aðhald fjölmiðla og almennings að opinberum aðilum og traust almennings á stjórnsýslunni. Þegar markmið laganna sé haft í huga skjóti skökku við að eins opið hugtak og „tekjur og efnahagur“ geti hamlað upplýsingagjöf varðandi greiðslu sekta A Í svari ríkisskattstjóra komi fram að lögum samkvæmt fari ákveðnir aðilar með eftirlitshlutverk gagnvart innheimtumönnum ríkissjóðs og gæti þess að þeir sinni hlutverki sínu og því sé innheimtumönnum í raun veitt aðhald. Þrátt fyrir að í lögum sé eftirlit hjá stjórnvaldi með innheimtumönnum þá eigi það ekki að standa í vegi fyrir aðhaldi almennings að opinberum aðilum, sbr. 3. tölul. 1. mgr. 1. gr. upplýsingalaga. Ólögmæt starfsemi smálánafyrirtækja sé mikið mein fyrir þjóðfélagið og liður í því að uppræta slíka starfsemi sé að meta hvort þau úrræði sem beitt sé gagnvart þessum fyrirtækjum þjóni tilgangi sínum.
Með erindi, dags. 12. júní 2020, óskaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál eftir afstöðu A til þess að aðgangur yrði veittur að gögnunum. Félaginu var þá veittur frestur til þess að lýsa því í bréfi til nefndarinnar hvort og hvernig afhending gagnanna gæti skaðað fjárhags- eða viðskiptahagsmuni þess. Í svari A, dags. 24. júní 2020, segir að félagið samþykki að upplýst sé um að það hafi greitt sektina að fullu og að engar dagsektir hafi fallið á starfsemina en hafnar því að veittar séu aðrar upplýsingar um málefni sín.
Niðurstaða
1.
Í málinu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að upplýsingum frá ríkisskattstjóra vegna stjórnvaldssekta sem Neytendastofa hefur lagt á fyrirtækið A. Í beiðni kæranda var óskað eftir eftirfarandi upplýsingum: 1. Hvort stjórnvaldssektir sem lagðar hafa verið á A hafi skilað sér í ríkiskassann í heild eða að hluta.
2. Hvort tilraun hafi verið gerð til að innheimta allar stjórnvaldsektir sem Neytendastofa hafi lagt á A.
3. Hversu mikið hafi verið innheimt af stjórnvaldssektum sem lagðar hafa verið á A.
Í svari ríkisskattstjóra til kæranda kemur fram að erindið sé skilið svo að óskað sé eftir gögnum úr tekjubókhaldskerfi ríkisins, m.a. um skuldastöðu stjórnvaldssekta hjá fyrirtækinu, hreyfingayfirlitum og mögulegar innheimtuaðgerðir sem gripið hafi verið til og árangur þeirra. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál gerir ekki athugasemd við þá afmörkun beiðninnar.
Ríkisskattstjóri byggir í fyrsta lagi á því að lög nr. 150/2019, um innheimtu opinberra skatta og gjalda, gildi um afgreiðslu upplýsingabeiðninnar en lögin tóku gildi þann 30. desember 2019, eftir að beiðnin barst ríkisskattstjóra. Þessu til stuðnings er vísað til 2. mgr. 21. gr. laganna. Ákvæðið eigi við þar sem erindið hafi verið kært til úrskurðarnefndar um upplýsingamál þann 30. janúar 2020, eftir gildistöku laga nr. 150/2019.
Í 1. málsl. 2. mgr. 21. gr. laga nr. 150/2019 segir eftirfarandi:
„Sé mál tekið upp að nýju eða ákvörðun kærð til æðra stjórnvalds eftir gildistöku laga þessara skal beita lögunum um þau mál upp frá því.“
Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til laganna segir:
„Í 2. mgr. ákvæðisins er kveðið á um að sé mál tekið upp að nýju eða ákvörðun kærð til æðra stjórnvalds eftir gildistöku laganna skuli beita lögunum um þau mál. Lögin taka því ekki til þeirra mála sem berast innheimtumanni ríkissjóðs fyrir gildistöku laganna, þótt þeim málum ljúki eftir gildistöku þeirra. Sé mál endurupptekið skv. 24. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, eða ákvörðun kærð til æðra stjórnvalds skv. 5. gr. frumvarps þessa eftir gildistöku laganna skal þó meðferð þeirra mála fara upp frá því eftir ákvæðum laganna. Ákvæði þetta er samið að fyrirmynd lagaskilareglu stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, sbr. 2. mgr. 49. gr. þeirra.“
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur að túlka verði ákvæðið með þeim hætti að átt sé við ákvarðanir sem teknar eru á grundvelli laga nr. 150/2019 og sem kæranlegar eru til fjármála- og efnahagsráðuneytis, sbr. 5. gr. laganna. Ákvæðið nái því ekki til ákvarðana sem teknar eru á grundvelli annarra laga, svo sem upplýsingalaga nr. 140/2020. Úrskurðarnefndin fellst þar af leiðandi ekki á að leysa beri úr ágreiningnum á grundvelli þagnarskylduákvæðis 20. gr. laga nr. 150/2019.
2.
Ríkisskattstjóri byggir einnig á því að upplýsingarnar séu undirorpnar þagnarskyldu á grundvelli 1. mgr. 117. gr. laga um tekjuskatt nr. 90/2003 og 1. mgr. 44. gr. laga nr. 50/1988, um virðisaukaskatt.Í 1. mgr. 44. gr. laga nr. 50/1988, um virðisaukaskatt, segir:
„Á skatt- og tollyfirvöldum, starfsmönnum þeirra og erindrekum hvílir þagnarskylda skv. X. kafla stjórnsýslulaga. Þeim er bannað, að viðlagðri ábyrgð eftir ákvæðum XIV. kafla almennra hegningarlaga um brot í opinberu starfi, að skýra frá því er þeir komast að í starfi sínu um viðskipti einstakra manna og fyrirtækja. Þagnarskyldan helst þó að starfsmenn þessir láti af starfi sínu.“
Í 1. mgr. 117. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt, segir:
„Á ríkisskattstjóra, skattrannsóknarstjóra ríkisins og yfirskattanefnd hvílir þagnarskylda skv. X. kafla stjórnsýslulaga. Þeim er bannað, að viðlagðri ábyrgð eftir ákvæðum XIV. kafla almennra hegningarlaga um brot í opinberu starfi, að skýra frá því er þeir komast að í sýslan sinni um tekjur og efnahag skattaðila. Þagnarskyldan helst þótt menn þessir láti af störfum.“
Í 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga segir að almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Með gagnályktun frá ákvæðinu verður að telja að sérstök þagnarskylduákvæði geti, ein og sér, komið í veg fyrir að aðgangur verði veittur að gögnum í vörslum stjórnvalda hvað sem líður ákvæðum upplýsingalaga. Þegar um er að ræða sérákvæði laga um þagnarskyldu, þ.e. þegar upplýsingar þær sem þagnarskyldan tekur til eru sérgreindar, fer það eftir efni og orðalagi þagnarskylduákvæðis hvernig slík ákvæði verða skýrð og samþýdd ákvæðum upplýsingalaga eins og segir í almennum athugasemdum frumvarps þess sem síðar varð að upplýsingalögum nr. 140/2012.
Í ákvæði 1. mgr. 44. gr. laga nr. 50/1988, um virðisaukaskatt, er þagnarskyldan sérgreind með þeim hætti að hún nái til viðskipta einstakra manna og fyrirtækja. Ákvæðið verður ekki túlkað með víðtækari hætti en orðalag þess segir til um. Þar af leiðandi nær það ekki til upplýsinga um innheimtuaðgerðir innheimtumanns ríkissjóðs.
Þagnarskylda 1. mgr. 117. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt er sérgreind með þeim hætti að hún nær til upplýsinga um „tekjur og efnahag skattaðila“. Samkvæmt orðalagi ákvæðisins nær það því aðeins til upplýsinga sem starfsmenn ríkisskattstjóra fá vitneskju um í starfi sínu um skattaðila en ekki til upplýsinga sem starfsmenn embættisins fengu vitneskju um sem innheimtumenn ríkissjóðs á grundvelli þágildandi 1. mgr. 111. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt, áður en ákvæðinu var breytt með lögum nr. 150/2019, um innheimtu opinberra skatta og gjalda.
Með hliðsjón af framangreindu verður ákvæði 1. mgr. 117. gr. laga nr. 90/2003 um tekjuskatt ekki túlkað með þeim hætti að ríkisskattstjóri, sem innheimtumaður ríkissjóðs, beri sérstaka þagnarskyldu sem nær til upplýsinga um tekjur og efnahag gjaldenda. Samkvæmt framangreindu er ekki fallist á að umbeðnar upplýsingar verði felldar undir þagnarskylduákvæði 1. mgr. 44. gr. laga nr. 50/1988, um virðisaukaskatt, og 1. mgr. 117. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt.
3.
Ákvörðun ríkisskattstjóra byggir einnig á því að umbeðin gögn hafi að geyma upplýsingar um virka fjárhagshagsmuni fyrirtækis sem sanngjarnt og eðlilegt sé að leynt fari, sbr. 2. mgr. 9. gr. upplýsingalaga. Upplýsingarnar séu samkvæmt almennum sjónarmiðum svo viðkvæmar að þær eigi ekki erindi við allan þorra manna. Gögnin hafi að geyma upplýsingar um mögulega skuldastöðu í tilteknum gjaldflokki hjá þriðja aðila og hvort gripið hafi verið til innheimtuaðgerða gagnvart honum og árangur þeirra en þetta séu upplýsingar sem varði m.a. efnahag gjaldanda eða séu nátengdar honum.Samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga er óheimilt að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Ákvæðið felur í sér undantekningu frá upplýsingarétti almennings samkvæmt 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga og ber því að túlka það þröngri lögskýringu.
Í athugasemdum greinargerðar er fylgdi frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum segir m.a.:
„Ákvæði 9. gr. frumvarpsins felur í sér nokkurs konar vísireglu um það hvenær rétt sé að halda leyndum upplýsingum um einkahagsmuni. Stjórnvaldi, eða öðrum aðila sem ákvörðun tekur á grundvelli laganna, er með öðrum orðum ætlað að vega og meta umbeðin gögn með tilliti til þess hvort upplýsingar sem þau hafa að geyma séu þess eðlis að rétt sé að undanþiggja þær aðgangi almennings. Við það mat verður að taka mið af því hvort upplýsingarnar séu samkvæmt almennum sjónarmiðum svo viðkvæmar að þær eigi ekkert erindi við allan þorra manna.“
Í athugasemdum við ákvæðið segir jafnframt:
„Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni. Hér skiptir miklu að lagt sé mat á tilvik hverju sinni með hliðsjón af hagsmunum þess lögaðila sem upplýsingar varða. Við matið þarf almennt að vega saman hagsmuni viðkomandi lögaðila af því að upplýsingum sé haldið leyndum gagnvart þeim mikilvægu hagsmunum að upplýsingar um ráðstöfun opinberra hagsmuna séu aðgengilegar almenningi. Þegar lögaðilar gera samninga við opinbera aðila, þar sem ráðstafað er opinberum hagsmunum, getur þetta sjónarmið haft mikið vægi við ákvörðun um aðgang að upplýsingum.“
Við beitingu ákvæðis 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga gera lögin ráð fyrir að metið sé í hverju og einu tilviki hvort viðkomandi upplýsingar varði svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni viðkomandi fyrirtækja eða annarra lögaðila að ætla megi að þær séu til þess fallnar að valda þeim tjóni, verði þær gerðar opinberar. Við framkvæmd slíks mats verður að líta til þess hversu mikið tjónið geti orðið og hversu líklegt það er að tjón muni verða ef aðgangur er veittur að upplýsingunum. Enn fremur verður að líta til eðlis upplýsinganna, framsetningar þeirra og aldurs, svo og hvaða þýðingu þær hafi fyrir þann lögaðila sem um ræðir á þeim tíma er matið fer fram.
Þegar allt þetta hefur verið virt verður að meta hvort vegi þyngra, hagsmunir viðkomandi lögaðila af því að upplýsingunum sé haldið leyndum eða þeir hagsmunir sem meginreglu upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings er ætlað að tryggja. Við það mat verður að hafa í huga það meginmarkmið laganna að tryggja gegnsæi í stjórnsýslu og við meðferð opinberra hagsmuna, meðal annars í þeim tilgangi að styrkja aðhald fjölmiðla og almennings að opinberum aðilum og möguleika fjölmiðla til að miðla upplýsingum um opinber málefni. Þá er tiltekið í 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga að ef ákvæði 6.-10. gr. um takmarkanir á upplýsingarétti eiga aðeins við um hluta gagns skuli veita aðgang að öðrum hlutum þess.
Í málinu er deilt um aðgang að um upplýsingum um skuldastöðu stjórnvaldssekta sem lagðar voru á einkahlutafélagið A, hreyfingayfirliti sem sýnir m.a. álagningu dagsekta sem lagðar hafa verið á félagið og upplýsingum um mögulegar innheimtuaðgerðir sem gripið hefur verið til og árangur þeirra. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál tekur fram að almenningur á vissulega hagsmuni af því að geta kynnt sér hvernig innheimtu stjórnvaldssekta er háttað og hvernig opinberir aðilar starfrækja lögbundið hlutverk sitt. Slíkar upplýsingar geta hins vegar varðað mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni lögaðila sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, sbr. 9. gr. upplýsingalaga enda geti veiting upplýsinganna valdið lögaðilanum tjóni.
Í fyrsta lagi er um að ræða skjal sem sýnir skuldastöðu A við ríkissjóð vegna viðurlagaákvörðunar Neytendastofu en skjalið telur tvær blaðsíður. Að mati úrskurðarnefndarinnar geymir skjalið ekki upplýsingar er varða mikilvæga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni A sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari nema að litlu leyti. Er þá horft til þess að upplýsingarnar lúta að því hvort félagið hafi greitt álagðar stjórnvaldssektir sem þegar hafa verið gerðar opinberar. Þá er það mat úrskurðarnefndarinnar að hagsmunir almennings af aðgangi að upplýsingum um skuldastöðu félags vegna slíkrar sektar vegi þyngra en hagsmunir félagsins af því að upplýsingarnar fari leynt. Það er þó mat úrskurðarnefndarinnar að afmá beri upplýsingar sem koma fram í dálkinum „V merki“ með vísan til 9. gr. upplýsingalaga.
Í öðru lagi er um að ræða 39 blaðsíðna hreyfingayfirlit, dags. 14. febrúar 2020, sem sýnir álagningu dagsekta, innborganir og uppsafnaða stöðu skuldar. Það er mat úrskurðarnefndarinnar að upplýsingar sem þar koma fram verði ekki felldar undir 9. gr. upplýsingalaga og eigi almenningur því rétt til aðgangs að hreyfingayfirlitinu.
Í þriðja lagi er um að ræða skjöl með upplýsingum um innheimtuaðgerðir ríkisskattstjóra vegna skuldarinnar. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál er ríkisskattstjóra ekki óheimilt á grundvelli upplýsingalaga að veita aðgang að greiðsluáskorunum dags. 22. nóvember 2017, 23. febrúar 2018 og 19. október 2018, aðfararbeiðnum og greiðslustöðuyfirlitum gjaldanda, dags. 23. febrúar 2018, 24. apríl 2018, 16. janúar 2019 og 8. ágúst 2019, greiðsluyfirliti gjaldanda, dags. 26. nóvember 2019 og endurritum úr gerðarbók, dags. 3. júlí 2018, 9. júlí 2018 og 10. september 2019. Hins vegar er það mat úrskurðarnefndarinnar að önnur skjöl um mögulegar innheimtuaðgerðir geymi upplýsingar um mikilvæga virka fjárhags- og viðskiptahagsmuni A sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, sbr. 9. gr. upplýsingalaga, svo lengi sem félagið hefur ekki verið afskráð eða því verið slitið. Þar af leiðandi er það mat nefndarinnar að ríkisskattstjóra sé óheimilt að veita almenningi aðgang að þeim skjölum.
Samkvæmt framangreindu ber ríkisskattstjóra að veita kæranda aðgang að upplýsingum um skuldastöðu A við ríkissjóð vegna stjórnvaldssekta sem Neytendastofa hafi lagt á félagið, eins og nánar greinir í úrskurðarorðum. Hins vegar er ríkisskattstjóra óheimilt að veita Neytendastofu aðgang að öðrum gögnum sem embættið afhenti úrskurðarnefndinni og varða fjárhagsmálefni félagsins.
Úrskurðarorð
Ríkisskattstjóra ber að veita kæranda, Neytendasamtökunum, aðgang að skjali, dags. 14. febrúar 2020, sem sýnir skuldastöðu A við ríkissjóð vegna viðurlagaákvörðunar Neytendastofu. Þó ber ríkisskattstjóra að afmá upplýsingar sem koma fram í dálkinum „V merki“.
Ríkisskattstjóra ber að veita kæranda, Neytendasamtökunum, aðgang að hreyfingayfirliti, dags. 14. febrúar 2020, vegna viðurlaga Neytendastofu á A.
Þá ber ríkisskattstjóra að veita kæranda aðgang að greiðsluáskorunum, dags. 22. nóvember 2017, 23. febrúar 2018 og 19. október 2018, aðfararbeiðnum og greiðslustöðuyfirlitum gjaldanda, dags. 23. febrúar 2018, 24. apríl 2018, 16. janúar 2019 og 8. ágúst 2019, greiðsluyfirliti gjaldanda, dags. 26. nóvember 2019, ásamt endurritum úr gerðarbók, dags. 3. júlí 2018, 9. júlí 2018 og 10. september 2019.
Ákvörðun ríkisskattstjóra, dags. 7. janúar 2020, er að öðru leyti staðfest.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir